淺析城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策在德宏州易地扶貧搬遷工作中的作用

暢 瑞，左小清，龐 霓

(昆明理工大學(xué)，云南 昆明 650093)

淺析城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策在德宏州易地扶貧搬遷工作中的作用

暢 瑞，左小清*，龐 霓

(昆明理工大學(xué)，云南 昆明 650093)

以德宏州芒市風(fēng)平等3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目為例，分析增減掛鉤政策在易地扶貧搬遷中的作用，增減掛鉤可以為易地扶貧搬遷工作提供土地指標(biāo)與搬遷資金上的支持。針對增減掛鉤進一步助力易地扶貧搬遷工作提出對策建議。

易地扶貧搬遷； 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤； 德宏

易地扶貧搬遷工程是政府組織的、自愿性質(zhì)的扶貧移民，是指在群眾自愿的基礎(chǔ)上，把居住在山大溝深、交通不便、生態(tài)脆弱地區(qū)以及“一方水土養(yǎng)不活一方人”的生產(chǎn)生活條件極為艱苦地區(qū)的貧困農(nóng)戶遷移出來，由政府引導(dǎo)并組織搬遷安置到交通便利、基礎(chǔ)條件較好、具備產(chǎn)業(yè)開發(fā)條件的地區(qū)生產(chǎn)生活，從根本上解決他們的生存發(fā)展問題[1-2]。實施易地扶貧搬遷，2個重要因素絕對不能忽略[3]：一個是土地，一個是資金。將城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策運用到易地扶貧搬遷工作中，可突破易地扶貧搬遷所面臨的土地與資金瓶頸。本文以德宏州芒市風(fēng)平等3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目為例，在對項目實施效果進行定性與定量分析的基礎(chǔ)上，探討城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策對易地扶貧搬遷工作的積極意義。

1 德宏州易地扶貧搬遷實例

德宏州芒市風(fēng)平等3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目拆舊區(qū)位于芒市鎮(zhèn)云茂村。由于拆舊地塊位置偏遠、農(nóng)村住宅零星分散、存在地質(zhì)安全隱患、交通不便，居住綜合功能不全，部分居民自行搬離后，許多房屋多年無人居住，現(xiàn)在部分房屋已垮塌。加上易地扶貧搬遷工作的進行，項目拆舊區(qū)空心、廢棄十分嚴(yán)重，但卻依然占用著芒市建設(shè)用地指標(biāo)，造成土地資源的浪費。該項目拆舊區(qū)共有10個拆舊片區(qū)，通過項目的實施，可對拆舊區(qū)范圍內(nèi)35.917 1 hm2(全部為村莊用地)的土地進行綜合復(fù)墾整治，復(fù)墾后預(yù)計新增耕地面積9.593 0 hm2，新增耕地率為26.71%，新增耕地自然質(zhì)量等別為10等，利用等別為8等，經(jīng)濟等別為8等，拆舊區(qū)預(yù)計投資425.92萬元。該項目建新區(qū)共有5個地塊，位于芒市鎮(zhèn)、風(fēng)平鎮(zhèn)和遮放鎮(zhèn)，總建設(shè)規(guī)模35.784 6 hm2(其中占用建設(shè)用地14.496 5 hm2，占用耕地7.680 6 hm2)，全部用于易地扶貧搬遷安置點的建設(shè)。

2 易地扶貧搬遷工作中的困難

當(dāng)前易地扶貧搬遷工作中面臨的2個首要難題是建設(shè)用地指標(biāo)和資金。易地扶貧搬遷安置點的建設(shè)對生產(chǎn)性用地的需求無疑是巨大的，對建設(shè)用地指標(biāo)的需求也是十分迫切的。易地搬遷是一項系統(tǒng)工程，工作量巨大，資金需求量也十分龐大。如果資金跟不上，就會導(dǎo)致項目建設(shè)不完整，無法實現(xiàn)真正意義上的扶貧。此外，搬遷安置點的經(jīng)濟建設(shè)和生態(tài)建設(shè)也是易地扶貧工作不能忽視的一個重點。

3 增減掛鉤政策在易地扶貧搬遷中的作用

3.1 提供新村建設(shè)的用地指標(biāo)

易地扶貧搬遷安置點的建設(shè)需要建設(shè)用地指標(biāo)，與此同時，新農(nóng)村的建設(shè)也會占用部分耕地，需要建設(shè)占用補充耕地指標(biāo)。對于建設(shè)用地指標(biāo)極為緊張的芒市來說，利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目來釋放存量建設(shè)用地指標(biāo)是十分必要的。德宏州芒市風(fēng)平等3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目中，拆舊區(qū)通過土地平整、灌溉與排水、田間道路工程等一系列復(fù)墾整治措施的實施，可釋放出35.917 1 hm3的建設(shè)用地指標(biāo)；而本項目建新區(qū)易地扶貧搬遷安置點的建設(shè)需要的建設(shè)用地指標(biāo)為21.288 1 hm2，拆舊區(qū)所釋放的用地指標(biāo)不僅完全可以滿足建新需要，而且還有剩余。

3.2 提供部分新村建設(shè)資金

易地扶貧搬遷安置點的建設(shè)需要大量的資金，而在當(dāng)前經(jīng)濟下行壓力加大的形勢下，貧困地區(qū)的地方財政對于易地扶貧搬遷的支持力度也是有限的。增減掛鉤剩余指標(biāo)的上市流轉(zhuǎn)，可以緩解易地扶貧搬遷安置點建設(shè)中的地方財政壓力。德宏州芒市風(fēng)平等3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目實施后剩余的建設(shè)用地指標(biāo)為14.629 0 hm2?！对颇鲜临Y源廳關(guān)于保障易地扶貧搬遷用地的意見》(云國土資[2016]121號)規(guī)定，集中連片特困地區(qū)、國家扶貧開發(fā)工作重點縣和開展易地扶貧搬遷的貧困老區(qū)開展增減掛鉤的，結(jié)余指標(biāo)可在全省范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)。同時，允許拆舊復(fù)墾完成前預(yù)支一定比例結(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)使用，以緩解資金投入壓力。若參照鄂州市農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易中心累計成交建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)成交單價240萬元·hm-2，該項目結(jié)余指標(biāo)可獲得超過3 500萬的收益，不僅可以用于拆舊區(qū)的復(fù)墾工作，還可以補充建新區(qū)安置點建設(shè)的資金缺口。由此可見，增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)的流轉(zhuǎn)，對于易地扶貧搬遷工作的實施有著極大的幫助。

3.3 提高農(nóng)村建設(shè)用地節(jié)約集約水平

易地扶貧搬遷工作進行后，通過農(nóng)村合理規(guī)劃與土地復(fù)墾整治，可有效提高農(nóng)村建設(shè)用地的集約節(jié)約水平，同時也可提高項目區(qū)內(nèi)原有耕地的質(zhì)量，改善項目區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境。芒市風(fēng)平等3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目的實施，使拆舊區(qū)內(nèi)原有耕地集中連片，質(zhì)量以及產(chǎn)值都得以提高。此外，項目復(fù)墾前土地利用現(xiàn)狀為閑置農(nóng)村居民點用地，生態(tài)環(huán)境較差。通過項目的實施，將從根本上解決項目區(qū)臟、差、亂等問題；通過對項目區(qū)的綜合建設(shè)與整治，保持了水土，改善了生態(tài)環(huán)境。從全區(qū)的角度來看，項目的實施，增加了項目區(qū)的林地面積，這對山區(qū)的陡坡耕地退耕還林還牧工作是一大支持，項目的實施將補充城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施占用的耕地面積，同時也可補充退耕還林還草占用的耕地面積，這將為芒市的生態(tài)環(huán)境建設(shè)起到積極作用。項目完成后，綠色植被覆蓋率達到69%以上。這對于“真正實現(xiàn)搬遷農(nóng)戶‘搬得出、留得住、能致富’，遷出地基本實現(xiàn)土地復(fù)墾、退耕還林等生態(tài)修復(fù)，與全州、全省同步實現(xiàn)小康”這一扶貧搬遷目標(biāo)的實現(xiàn)也有著深遠的意義。

4 建議

4.1 易地扶貧搬遷與土地利用總體規(guī)劃相結(jié)合

要加強易地扶貧搬遷與土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作的銜接。在進行土地利用總體規(guī)劃修編時，要對易地扶貧搬遷進行精準(zhǔn)規(guī)劃定位。依托“國土資源云”“扶貧云”，編制增減掛鉤易地扶貧搬遷作戰(zhàn)圖，精準(zhǔn)標(biāo)識易地扶貧搬遷遷出、安置點位置，使增減掛鉤“落地掛戶”。對于易地扶貧搬遷任務(wù)較重的地區(qū)，在下達增減掛鉤指標(biāo)時可以適當(dāng)予以傾斜。此外，對于新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)，也要適時進行土地利用總體規(guī)劃調(diào)整并適當(dāng)擴大增減掛鉤項目申報規(guī)模。就是要在土地利用總體規(guī)劃中體現(xiàn)增減掛鉤政策向易地扶貧搬遷工作的傾斜。

4.2 規(guī)范增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)

首先，要規(guī)范結(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)價格。增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)時，必須通過招拍掛的方式，并且應(yīng)該由國土資源部門分區(qū)域確定結(jié)余指標(biāo)等級，并制定相應(yīng)的流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價格，確保土地的增值收益。其次，要建立結(jié)余指標(biāo)省域流轉(zhuǎn)平臺。在省域范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)平臺，可以使指標(biāo)的流轉(zhuǎn)更加規(guī)范化、透明化。通過嚴(yán)格的價格機制以及平臺交易，確保結(jié)余指標(biāo)以利用效益與經(jīng)濟效益最高的方式進行流轉(zhuǎn)，從而使結(jié)余指標(biāo)的使用效益達到最大化，更好地為籌集易地扶貧搬遷資金服務(wù)。

4.3 對拆舊復(fù)墾加強監(jiān)督管理

在易地扶貧搬遷中實施增減掛鉤，一定要做好建新留用耕地和拆舊復(fù)墾耕地的等級評定。針對目前城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作補充耕地質(zhì)量無法保證的現(xiàn)狀，采取以農(nóng)用地分等成果為基礎(chǔ)，構(gòu)建“事先(專項規(guī)劃環(huán)節(jié))—事中(實施規(guī)劃環(huán)節(jié))—事后(歸還環(huán)節(jié))”3個環(huán)節(jié)的補充耕地等別評定程序，根據(jù)補充耕地所處的狀態(tài)進行等別評定，同時實行建設(shè)用地指標(biāo)與復(fù)墾耕地的數(shù)量、質(zhì)量“雙掛鉤”，加強補充耕地質(zhì)量控制[4]。只有嚴(yán)把復(fù)墾耕地質(zhì)量關(guān)和數(shù)量關(guān)，才能確保增減掛鉤的實施不會導(dǎo)致“越拆越窮”，才能真正體現(xiàn)易地扶貧搬遷的意義。

[1] 孫永珍，高春雨. 新時期我國易地扶貧搬遷安置的理論研究[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2013,41(36):14095-14098.

[2] 楊璐. 易地扶貧中少數(shù)民族移民的文化融合:以鎮(zhèn)沅縣復(fù)興村苦聰移民為例[J].普洱學(xué)院學(xué)報,2012，28(1):51-54.

[3] 秦博. “增減掛鉤”如何實現(xiàn)易地扶貧[J]. 中國土地，2015(7):42-43.

[4] 邊振興，于淼，王秋兵，等. 城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤中補充耕地質(zhì)量等別確定方法[J].農(nóng)業(yè)工程學(xué)報,2011,27(12):318-323.

(責(zé)任編輯：張才德)

2016-11-15

暢 瑞(1990—)，女，山西晉中人，在讀碩士研究生，主要研究方向為土地利用與規(guī)劃，E-mail:403389260@qq.com。

左小清(1972—)，男，教授，博士，博士生導(dǎo)師，主要研究方向為地理信息科學(xué)與技術(shù)，E-mail:514012196@qq.com。

10.16178/j.issn.0528-9017.20170244

F301

A

0528-9017(2017)02-0333-02

文獻著錄格式：暢瑞，左小清，龐霓. 淺析城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策在德宏州易地扶貧搬遷工作中的作用[J].浙江農(nóng)業(yè)科學(xué)，2017，58(2)：333-334，337.