新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)探析

白 俊

(西華師范大學(xué)管理學(xué)院，四川 南充 637002)

一、新型城鎮(zhèn)化提出的背景及概念

城鎮(zhèn)化，是由農(nóng)業(yè)為主的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會向以工業(yè)和服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和信息產(chǎn)業(yè)為主的現(xiàn)代城市社會逐漸轉(zhuǎn)變的歷史過程。主要包括人口職業(yè)的轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變、土地及地域空間的變化，其過程也是一個國家在實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、現(xiàn)代化過程中所經(jīng)歷社會變遷的一種反映。我國城鎮(zhèn)化經(jīng)過改革開放30多年的快速發(fā)展，在人口數(shù)量、城市用地規(guī)模、和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)等方面都有了迅猛發(fā)展，但伴隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，也帶了諸如住房緊張、污染嚴(yán)重、交通擁堵等問題。為確保我國經(jīng)濟(jì)健康平穩(wěn)發(fā)展，黨的十六大提出走“中國特色的城鎮(zhèn)化道路”，2007年溫家寶提出走“新型城鎮(zhèn)化道路”，2012年中央經(jīng)濟(jì)工作會議首次正式提出走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路，黨的十八大報告更是明確提出“新型城鎮(zhèn)化道路”是今后一定時期我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略選擇。但是，對于新型城鎮(zhèn)化的認(rèn)識，國際國內(nèi)今并沒有統(tǒng)一的說法。筆者在總結(jié)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎(chǔ)之上，經(jīng)過認(rèn)真的思考，從以下四個角度來解讀新型城鎮(zhèn)化:

第一，從民生角度來看，新型城鎮(zhèn)化堅持以人為本，著眼于農(nóng)民，涵蓋農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)共同富裕，即民生問題是人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題。新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要特別注意保護(hù)老百姓的合法權(quán)益:一是要妥善處理好新型城鎮(zhèn)化過程中的宅基地流轉(zhuǎn)問題，因宅基地是農(nóng)民立足農(nóng)村的依托和保障。二是要妥善解決好進(jìn)城農(nóng)民的衣食住行問題，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系，享有與城鎮(zhèn)居民同樣的社會保障服務(wù)。第二，從發(fā)展路徑上來看，新型城鎮(zhèn)化走生態(tài)集約型發(fā)展道路，摒棄以往“高耗能、高投入、高污染”的粗放型發(fā)展模式，充分發(fā)揮現(xiàn)代高新技術(shù)的帶頭作用，走新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展道路。第三，從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌角度來看，新型城鎮(zhèn)化要打破城鄉(xiāng)二元體制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。城鄉(xiāng)二元體制嚴(yán)格限制城鄉(xiāng)人員、物資的流動，農(nóng)民被嚴(yán)格束縛在土地之上，無法享受現(xiàn)代化進(jìn)程中的各項成果，導(dǎo)致城鄉(xiāng)貧富分化。農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)就是要打破城鄉(xiāng)土地二元制的結(jié)構(gòu)，盤活農(nóng)村土地資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置。第四，從政府職能角度來看，新型城鎮(zhèn)化有更加完善的配套服務(wù)體系。政府能夠根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展的實(shí)際需要，從政策、財政、稅收優(yōu)惠等方面履行職能，有針對性的幫扶失地進(jìn)城農(nóng)民，加快建立城鄉(xiāng)居民統(tǒng)一的就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老和子女入學(xué)等方面的保障服務(wù)體系，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

二、目前我國農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)中存在的問題

(一)缺乏有效的宅基地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)

1、《土地管理法》第63條規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓，轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)建設(shè)”。農(nóng)村宅基地屬于集體所有土地，那么這條規(guī)定也同樣適用于農(nóng)村宅基地。不僅如此，國家還出臺了一批具體規(guī)范宅基地流轉(zhuǎn)對象的法律規(guī)定。如:2008年國土資源部《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》規(guī)定:“農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住房或小產(chǎn)權(quán)房”。2、《擔(dān)保法》第37條規(guī)定:“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地不得抵押”。但我國《物權(quán)法》第39條規(guī)定:“所有權(quán)人對自己的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利”。宅基地作為農(nóng)民的合法財產(chǎn)，農(nóng)民對其享有處分之權(quán)能，但以上兩部法律在規(guī)定上的差異，使得宅基地流轉(zhuǎn)陷入法律上的兩難困境。

(二)宅基地流轉(zhuǎn)市場中介組織發(fā)育不完善

1、中介組織獨(dú)立性較差。我國宅基地流轉(zhuǎn)中介組織發(fā)展晚，基礎(chǔ)薄弱，在實(shí)際經(jīng)濟(jì)活動受制于政府的影響，帶有濃重的行政化色彩，往往被誤認(rèn)為是政府的派出機(jī)構(gòu)，無法像市場上其它法人主體那樣，獨(dú)立自主的開展經(jīng)營活動。2、覆蓋半徑小，服務(wù)質(zhì)量差。在覆蓋范圍上，農(nóng)村宅基地中介組織帶有很強(qiáng)的封閉性，且自身發(fā)展不完善，缺乏能夠支撐其持續(xù)運(yùn)行的資金保障，造成宅基地流轉(zhuǎn)中介組織的服務(wù)半徑被局限在所在區(qū)域之內(nèi)，而這些統(tǒng)統(tǒng)歸因于城鄉(xiāng)間的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。在服務(wù)內(nèi)容上，農(nóng)村中介組織服務(wù)內(nèi)容上以簡單的宅基地流轉(zhuǎn)為主，而對于民眾普遍需求較高的土地流轉(zhuǎn)法律咨詢、建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)、土地保險、土地流轉(zhuǎn)以及承包監(jiān)督管理和指導(dǎo)等方面，還存在很多不足之處，使得農(nóng)村地區(qū)的流轉(zhuǎn)中介組織服務(wù)水平普遍較低，質(zhì)量較差。

(三)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)后社會保障功能滯后

目前各地的失地農(nóng)民社會保障政策，大多以保障基本生活保障為主，保障的標(biāo)準(zhǔn)參照城市最低生活保障水平設(shè)置，個別地區(qū)保障水平甚至低于農(nóng)民進(jìn)城之前的生活水平，基本上無法滿足失地農(nóng)民進(jìn)城的基本生活需求。而對于其能否享有與城鎮(zhèn)居民相同的就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障服務(wù)更是沒有明確規(guī)定，使得這部分農(nóng)民進(jìn)城后陷于社會保障的“真空地帶”，增加了他們進(jìn)城的負(fù)擔(dān)。除此之外，戶籍制度也是阻礙新型城鎮(zhèn)化的重要因素。由于城鄉(xiāng)之間存在著嚴(yán)格的戶籍管制，失地農(nóng)民進(jìn)入城市后，在子女入學(xué)教育、買房置業(yè)和社保辦理等方面存在諸多限制，增加了農(nóng)民進(jìn)城的疑慮。目前，河南省在取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，全面實(shí)施居住證制度方面做了有益探索，但這一舉措仍未從根本上改變城鄉(xiāng)二元化的戶籍管理局面。

三、推進(jìn)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的對策建議

(一)制訂和完善的宅基地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)

1、修改《土地管理法》第63條，將“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓，轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)建設(shè)”改為“允許農(nóng)民將集體所有的土地使用權(quán)出讓，轉(zhuǎn)讓或用于非農(nóng)建設(shè)”。一方面緩解當(dāng)前城市用地緊張的局面，另一方面賦予土地更多的附加值，盤活土地資產(chǎn)，增加農(nóng)民收入。2、制訂《中華人民共和國農(nóng)村宅基地法》，明確規(guī)定“允許有條件的城市居民購買農(nóng)村宅基地，土地管理部門為符合條件的城市居民頒發(fā)房屋所有權(quán)證書”。打破原先禁止城市居民不得購買農(nóng)村宅基地的規(guī)定，加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。3、修改《擔(dān)保法》第37條，允許“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地入市交易”。這樣做，不僅為我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供資金支持，緩解當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金緊缺的局面，而且還有效破除了《擔(dān)保法》和《物權(quán)法》這兩部法律在內(nèi)容上的沖突，保證了農(nóng)民對其擁有的宅基地享有充分的物權(quán)，有利于加快農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)。

(二)培育完善的宅基地流轉(zhuǎn)中介組織

1、保持流轉(zhuǎn)中介組織的獨(dú)立性。(1)市場化改造。依照市場化的機(jī)制來改造中介組織，制定規(guī)范農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)中介組織的法律法規(guī)，嚴(yán)格依照法律規(guī)定申請、審批、經(jīng)營宅基地流轉(zhuǎn)中介組織，保證中介組織運(yùn)營有足夠的資金支撐，依法保護(hù)宅基地流轉(zhuǎn)中介組織的法人地位。(2)政策扶持。政府要制訂促進(jìn)流轉(zhuǎn)中介組織發(fā)展的優(yōu)惠措施，鼓勵中介組織提供多種形式的服務(wù)。2、拓寬覆蓋半徑，提高服務(wù)質(zhì)量。(1)農(nóng)村宅基地要制訂完備的規(guī)章制度，健全組織結(jié)構(gòu)，建立合理的組織體制，為突破嚴(yán)格的地域限制，走出封閉的境地打下堅實(shí)的基礎(chǔ)。(2)實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略，立足于城鎮(zhèn)化發(fā)展的實(shí)際，并根據(jù)市場的需要，機(jī)動靈活的提供有針對性的服務(wù)。例如成立土地流轉(zhuǎn)股份合作社，將閑置的宅基地作為入社的股份，鼓勵農(nóng)民通過宅基地流轉(zhuǎn)的形式，發(fā)展多種形式農(nóng)村適度規(guī)模經(jīng)營，增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，縮小城鄉(xiāng)差距，加快我國城鎮(zhèn)化發(fā)展速度。

(三)建立完善的宅基地流轉(zhuǎn)社會保障體系

(1)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度。首先就應(yīng)該建立規(guī)范的養(yǎng)老保險金制度，免除失地進(jìn)城農(nóng)民的后顧之憂，讓他們在城市“老有所養(yǎng)”。其次，建立城鄉(xiāng)間統(tǒng)一的醫(yī)療保障制度，提高進(jìn)城農(nóng)民的醫(yī)療補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，讓他們在城市“病有所醫(yī)”。最后，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的創(chuàng)業(yè)——就業(yè)服務(wù)體系，制定鼓勵就業(yè)、創(chuàng)業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)，加大財政對于創(chuàng)業(yè)農(nóng)民的扶持力度，加強(qiáng)對失地進(jìn)城農(nóng)民的就業(yè)技能培訓(xùn)，提高其在城市的生存能力，讓他們在城市“勞有所得”。(2)戶籍制度改革。首先，突破原有體制的束縛，探索建立更加適應(yīng)當(dāng)前社會發(fā)展實(shí)際的戶籍制度，從根本上改變我國城鄉(xiāng)二元戶籍結(jié)構(gòu)。其次，城鄉(xiāng)居民無差別化待遇。取消城鄉(xiāng)戶口區(qū)分，減少進(jìn)城農(nóng)民在教育、醫(yī)療和就業(yè)等方面的不公平待遇，使進(jìn)城農(nóng)民盡快融入城市。

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