應(yīng)急管理縱向府際行為分析與激勵設(shè)計

葉先寶 朱筱薇

(福州大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院， 福建福州 350116 )

?

應(yīng)急管理縱向府際行為分析與激勵設(shè)計

葉先寶 朱筱薇

(福州大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院， 福建福州 350116 )

運用莫里斯—霍姆斯特姆博弈模型分析在信息不對稱條件下應(yīng)急管理縱向府際行為的博弈均衡，并基于最優(yōu)合同的要素進行應(yīng)急管理縱向府際激勵、約束及信息溝通等機制設(shè)計，為建構(gòu)應(yīng)急管理縱向府際良好關(guān)系提供參考。

應(yīng)急管理； 縱向府際關(guān)系； 行為分析； 激勵設(shè)計

一、問題提出

自2003年“非典”危機后，我國的應(yīng)急管理體系趨于完善。應(yīng)急管理中的縱向府際關(guān)系，從大包大攬模式向“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責(zé)、屬地為主”的應(yīng)急管理體系轉(zhuǎn)變，并根據(jù)突發(fā)事件的影響嚴重程度確定應(yīng)急響應(yīng)等級，劃分中央政府與地方政府間的應(yīng)急事權(quán)。根據(jù)縱向府際間分工原則，地方政府是應(yīng)急管理的主要執(zhí)行者，而中央政府則更多的是在重要應(yīng)急資源的分配及重大應(yīng)急管理決策方面起主導(dǎo)作用。各級政府應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)、辦事機構(gòu)及災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案機制的不斷完善，有效地提高了災(zāi)害中應(yīng)急響應(yīng)的效率，推動應(yīng)急縱向府際關(guān)系朝著更加規(guī)范的方向發(fā)展。

但在實踐中，由于應(yīng)急管理本身所具有的權(quán)變特性，縱向府際關(guān)系經(jīng)?？赡艽嬖跅l塊分割，事權(quán)劃分模糊，主體間責(zé)任界定不明，政府間協(xié)調(diào)機制不夠流暢等現(xiàn)象，應(yīng)急管理縱向府際關(guān)系可能不再按照已設(shè)計的制度運轉(zhuǎn)。應(yīng)急管理縱向府際關(guān)系仍然需要研究。在府際關(guān)系中，利益關(guān)系主導(dǎo)了財政關(guān)系、權(quán)力關(guān)系及公共行政關(guān)系的運行，這種利益關(guān)系在應(yīng)急管理縱向府際關(guān)系中也有所體現(xiàn)。[1]從制度設(shè)計的角度出發(fā)，我國傳統(tǒng)的應(yīng)急行政主體制度面臨著制度構(gòu)造有缺陷，職權(quán)職責(zé)不匹配，激勵機制缺失等問題，因此應(yīng)以此為基礎(chǔ)構(gòu)造綜合-協(xié)調(diào)型、專業(yè)-技術(shù)型、法律法規(guī)授權(quán)“三位一體”的模式，同時設(shè)計出監(jiān)督、問責(zé)、績效考評等一系列的機制來保障政府加強應(yīng)急管理能力建設(shè)。[2][3]從縱向府際間應(yīng)急管理過程中出現(xiàn)的問題入手，新時期應(yīng)急管理中的縱向府際關(guān)系面臨著地方應(yīng)急能力、利益傾向、制度建設(shè)、資金管理等挑戰(zhàn)，實現(xiàn)應(yīng)急管理縱向府際關(guān)系轉(zhuǎn)型迫在眉睫。[4][5]從府際協(xié)調(diào)合作能力的角度出發(fā)，縱向府際關(guān)系在應(yīng)對突發(fā)事件時仍存在著條塊關(guān)系不順，應(yīng)急機構(gòu)及人員整合有待加強，應(yīng)急協(xié)調(diào)機制建設(shè)滯后等問題，因而需要進一步理順應(yīng)急管理過程中的權(quán)責(zé)體系，完善縱向府際間的應(yīng)急責(zé)任分配，建立公開的信息共享機制。[6][7][8]

已有的研究更加側(cè)重于對應(yīng)急管理府際關(guān)系中制度缺陷的研究，缺少對應(yīng)急管理中縱向府際間行為的分析。因此本文利用莫里斯—霍姆斯特姆博弈模型分析中央政府與地方政府在應(yīng)急管理中的道德風(fēng)險行為，探討如何約束地方政府在信息不對稱條件下的扭曲執(zhí)行行為，并根據(jù)模型論證的結(jié)果進行相應(yīng)的機制設(shè)計，以使中央政府與地方政府能夠更加高效地協(xié)作。

二、應(yīng)急管理縱向府際間的委托-代理關(guān)系

在信息經(jīng)濟學(xué)中，委托代理理論解釋的是一種基于信息非對稱條件下的委托人與代理人間的契約關(guān)系。從信息的非對稱性發(fā)生時間的角度出發(fā)，這種契約關(guān)系可以分為事前的非對稱關(guān)系及事后的非對稱關(guān)系；從非對稱信息內(nèi)容的角度出發(fā)，則可被劃分為隱藏信息模型及隱藏行動模型，其中研究事后隱藏信息的模型被稱為道德風(fēng)險模型。[9]道德風(fēng)險存在于契約之后，代理人了解更多的私人信息，但是委托人卻是信息不完全的，在參與過程中，代理人將會利用這種信息不對稱做出不利于他人的行為，從而增進自身的效用。[10]

在委托代理關(guān)系中，委托人與代理人間具有契約關(guān)系、信息不對稱及利益關(guān)系三大要素。[11]從契約關(guān)系來看，中央政府與地方政府本身便存在著“自上而下”的委托代理契約關(guān)系，在應(yīng)急管理府際關(guān)系中也同樣適用。從信息不對稱的角度來看，災(zāi)害一般事發(fā)突然，直接面對災(zāi)害的地方政府掌握著更多的關(guān)于災(zāi)害的詳細信息，而中央政府短時間內(nèi)無法了解這些信息。正是央地政府在災(zāi)害信息方面的不對稱，使得地方政府擁有扭曲信息的動機及便利條件。從利益關(guān)系上來看，中央政府與地方政府具有不同的利益目標函數(shù)，中央政府被視為“仁慈型”政府，更多的是從追求社會公共福利最大化出發(fā)，希望把災(zāi)害損失降到最小，災(zāi)民得到很好的安置。但避責(zé)與利益最大化是官僚理性的核心特征[12]，地方政府的利益目標函數(shù)則是以區(qū)域利益為主。這種整體利益與區(qū)域利益的沖突可能會導(dǎo)致應(yīng)急縱向府際關(guān)系的矛盾，主要體現(xiàn)在由災(zāi)害的外部性而帶來的地方政府被動治理，地方政府基于自身利益而不愿將其資源傾囊而出支持應(yīng)急響應(yīng)等行為。這些行為使得地方政府在應(yīng)急響應(yīng)中對中央政府產(chǎn)生過度依賴，更有甚者可能會通過升損的方式向中央政府套利以獲得自身利益的最大化。

從以上三個方面的分析可知，應(yīng)急管理縱向府際關(guān)系符合委托代理理論的分析框架。再從更細化的道德風(fēng)險角度考慮，在應(yīng)急縱向府際關(guān)系中，中央政府作為信息短缺的一方，在災(zāi)害發(fā)生時，委托于掌握災(zāi)害信息更多的地方政府，因此委托代理關(guān)系產(chǎn)生。但這種委托代理關(guān)系并不等同于市場交易中的道德風(fēng)險現(xiàn)象。在市場交易中主要以自愿自由原則為主，因此交易的參與方可自由退出交易。由于中央政府與地方政府間的關(guān)系存在著強制性與權(quán)威性，如果災(zāi)害已經(jīng)超出地方政府所能承受的范圍，后續(xù)的應(yīng)急響應(yīng)或災(zāi)后恢復(fù)中地方政府的利益大量流失，地方政府也無法拒絕其進行災(zāi)害應(yīng)急管理的責(zé)任。但這并不意味著地方政府不能通過其他的途徑維護自身的利益，如通過災(zāi)情會商制度，地方政府可與同級民政部門合謀向中央政府套利；或者對于已出現(xiàn)的問題避重就輕，封鎖災(zāi)情消息，瞞報、謊報或者不報災(zāi)情。[13]信息的不對稱導(dǎo)致公共危機治理中統(tǒng)一的政策體系和政策過程無法形成，極大地影響了應(yīng)急救災(zāi)的效率。[14]根據(jù)以上分析，將道德風(fēng)險分析模型引入應(yīng)急管理縱向府際關(guān)系的分析兼具理論意義及現(xiàn)實意義。

三、應(yīng)急管理縱向府際關(guān)系利益博弈分析

由上述委托代理理論在應(yīng)急縱向府際關(guān)系中的分析可知，在應(yīng)急管理中，中央政府與地方政府存在較大的信息不對稱，并且這種信息不對稱使得中央政府的期望在應(yīng)急救災(zāi)中不斷被偏離，從而朝符合地方政府自身利益的方向發(fā)展。為了避免上述中央政府與地方政府間的道德風(fēng)險現(xiàn)象，需要完善央地政府間互動的監(jiān)管機制，以激勵和約束地方政府，提高其在救災(zāi)中的積極性。因此，本文基于委托代理理論中的莫里斯—霍姆斯特姆模型，對應(yīng)急救災(zāi)中央地政府的行為進行均衡分析，以尋求央地政府間激勵約束問題的解決之道。

(一)模型假設(shè)

假定a為地方政府的一維努力變量，代表地方政府在救災(zāi)過程中的態(tài)度及行為；π為地方政府的產(chǎn)出函數(shù)；θ為均值為零且方差為σ2的正態(tài)分布隨機變量，代表救災(zāi)過程中外部環(huán)境的不確定因素。因此，地方政府的公共利益產(chǎn)出函數(shù)為π=a+θ。故有Eπ=E(a+θ)=a，var(π)=σ2，E為數(shù)學(xué)期望算子；var表示方差，即地方政府的救災(zāi)努力水平?jīng)Q定了公共福利產(chǎn)出的均值，但并不影響產(chǎn)出的方差。

假定中央政府為風(fēng)險中立，而地方政府則是風(fēng)險規(guī)避。因而得出線性合同：s(π)=α+βπ，其中α為地方政府的固定收入；β是地方政府從中央政府所獲取的公共利益產(chǎn)出份額，即產(chǎn)出每增加一個單位，代理人即可增加β單位的報酬。由此可得出，β=0代表地方政府不承擔(dān)風(fēng)險，而β=1則為承擔(dān)全部風(fēng)險。所以，在中央政府為風(fēng)險中性的條件下，其期望效用為：

E[π-s(π)]=E(π-α-βπ)=-α+(1-β)a

將有風(fēng)險的實際收入轉(zhuǎn)化為現(xiàn)值，設(shè)定u(x)=E[u(ω)],則地方政府的確定性等價收入x為：

委托代理理論中的參與約束認為，代理人只有在其接受契約下的期望效用大于其他契約機會下所能取得的最大期望收益時(即保留收入水平)，才會認可該契約。但是將參與約束這一概念置于央地政府關(guān)系的研究中可以發(fā)現(xiàn)，地方政府無法自主地選擇行動。由于應(yīng)急管理中的屬地管理原則，在災(zāi)害發(fā)生時，地方政府無法推卸其救災(zāi)的責(zé)任；即便救災(zāi)的收益遠低于保留收入水平，地方政府也必須選擇接受契約。從這個角度分析，參與約束在應(yīng)急管理央地政府關(guān)系的運行中是無效的。雖然地方政府沒有接受或拒絕契約的選擇權(quán)，但是地方政府可以利用其他的途徑使得契約的運行更有利于其利益的維護，例如通過升損的方式向中央政府套利以提高其參與救災(zāi)的收益水平，或者通過瞞報等方式降低保留收入水平。本文認為，參與約束仍適用于應(yīng)急管理央地政府關(guān)系的研究。

根據(jù)參與約束的定義，引入保留收入水平H，當(dāng)確定性等價收入x小于保留收入水平H時，地方政府以其他方式變相拒絕契約的形成。因此，地方政府的參與約束(IR)可以表示為：

(二)地方政府努力水平可觀測下的最優(yōu)合同

當(dāng)央地政府間的信息流通足夠通暢時，中央政府能夠觀測地方政府的努力水平，此時的激勵約束(IC)是無效的，任何努力水平都可以通過參與約束(IR)的強制合同得以實現(xiàn)，也就是在應(yīng)急救災(zāi)中，中央政府規(guī)定地方政府必須對屬地的災(zāi)情負責(zé)，地方政府也無法通過其他途徑扭曲合同的運行。因此，中央政府只需要選擇最優(yōu)的(α、β)與a，解以下的最優(yōu)化問題：

將參與約束通過固定收入α帶入目標函數(shù)，并對其求解一階條件，可得：

因此，可得出地方政府的參與約束為：

(三)地方政府努力水平不可觀測下的最優(yōu)合同

將參與約束及激勵相容約束通過固定收入α帶入目標函數(shù)，并對其求解一階條件，可得：

因此，可得出地方政府努力水平不可觀測下的最優(yōu)合同為：

因為β**是關(guān)于b、ρ、σ2的減函數(shù)，所以對于給定的β，ρ或者σ2越大，意味著地方政府的風(fēng)險成本越高，那么最優(yōu)風(fēng)險分擔(dān)則會要求β越小。而從β與b的減函數(shù)關(guān)系可得，地方政府越是規(guī)風(fēng)險避，則其應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險越小。產(chǎn)生這樣的現(xiàn)象，主要由于以下兩方面原因：首先，從激勵的角度分析，即便在應(yīng)急救災(zāi)過程中，央地政府間不存在信息不對稱的問題，b越大，最優(yōu)的努力工作水平則會越??；其次，從風(fēng)險分擔(dān)的角度分析，則b越大，為了使得地方政府保持努力水平不變則要求β也同時增大，中央政府寧愿用比較低的努力水平來換取風(fēng)險成本的節(jié)約。所以，在地方政府的努力水平無法觀察的情況下，中央政府則需要從激勵的角度進行機制的設(shè)計，以防止地方政府在合同運行中的扭曲執(zhí)行行為。

四、應(yīng)急管理縱向府際關(guān)系的激勵設(shè)計

上述分析可以得出，當(dāng)?shù)胤秸呐ぷ魉娇梢杂^測時，只要加強對地方政府在應(yīng)急救災(zāi)過程中的監(jiān)督及績效評價體系的建設(shè)，即可提高地方政府的努力工作水平；而當(dāng)?shù)胤秸呐ぷ魉綗o法觀測時，必須加大對于地方政府的激勵，以節(jié)省其努力成本，提高其在應(yīng)急救災(zāi)過程中的積極性。在應(yīng)急管理的實踐中，由于信息不對稱的因素，中央政府并不能便捷地觀測地方政府的努力水平。因此，若希望應(yīng)急縱向府際關(guān)系的機制設(shè)計更加完善，則可從對地方政府的激勵、約束以及央地政府間信息不對稱的消除入手。

(一)應(yīng)急管理縱向府際關(guān)系激勵制度

中央政府若希望地方政府能夠如實匯報并及時處置災(zāi)情，則需要設(shè)計合適的激勵制度，使得地方政府能夠按其意愿行事。這種激勵制度必須使得地方政府的利益能夠與中央政府相一致。按尼斯坎南的官僚行為理論，官僚們都擁有自身的效用函數(shù)，因此中央政府與地方政府也存在著不同的效用函數(shù)。中央政府追求是否完成了政治穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展以及社會福利最大的總體目標；而地方政府則更加在意區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展、政府財政收入等。從地方政府官員的角度，職務(wù)晉升與個人收入對其都有很大的激勵作用。[15]因此，在應(yīng)急管理縱向府際關(guān)系的激勵上，應(yīng)該合理地考慮及尊重地方政府的利益目標，通過激勵的方式，使得地方政府的利益目標函數(shù)能與中央政府相一致。這種激勵體現(xiàn)在應(yīng)急管理縱向府際關(guān)系的利益協(xié)調(diào)機制與利益補償機制的完善上。通過地方政府與中央政府利益間的平衡，使得地方政府能從根源上轉(zhuǎn)變由于利益補償不均而導(dǎo)致的依賴中央政府的行為，提高地方政府在應(yīng)急管理中行動的積極性。合理的利益補償和協(xié)調(diào)制度應(yīng)當(dāng)以中央政府與地方政府在應(yīng)急管理中的事權(quán)劃分為標準，在超越地方政府應(yīng)急管理事權(quán)的部分給予利益補償，同時，對于地方政府及時處置災(zāi)情、如實匯報災(zāi)損的行為進行適當(dāng)?shù)莫剟睢?/p>

(二)應(yīng)急管理縱向府際關(guān)系約束制度

中央政府若希望地方政府在應(yīng)急管理中規(guī)避扭曲執(zhí)行的行為，則需要使得其敷衍執(zhí)行時的懲罰成本足夠大。當(dāng)?shù)胤秸x擇降低應(yīng)急救災(zāi)的工作水平，收益遠遠小于及時處置災(zāi)情的收益時，其就將選擇順從中央政府的意愿而行動。如何對成本進行核算，則需要建立應(yīng)急管理縱向府際關(guān)系的責(zé)任劃分、監(jiān)督及績效評估體系。首先，要對中央政府與地方政府在應(yīng)急管理中的責(zé)任進行合理的劃分，明晰地方政府在應(yīng)急管理中的責(zé)任。其次，要結(jié)合央地政府的應(yīng)急責(zé)任劃分，以此為標準對地方政府的應(yīng)急行為進行監(jiān)督與評估，及時發(fā)現(xiàn)地方政府的避責(zé)行為，完善應(yīng)急問責(zé)制度。為保證應(yīng)急資源配置的效率，還要建立應(yīng)急資源的核算機制，審核應(yīng)急資源是否被挪用與浪費，并對存在的資源配置低效率的情況進行問責(zé)。

(三)應(yīng)急管理縱向府際間的信息溝通機制

應(yīng)急管理縱向府際關(guān)系中所存在的道德風(fēng)險行為，均基于中央政府與地方政府間信息的不對稱。為了保證災(zāi)害信息在央地政府間能夠溝通順暢，建立有效的應(yīng)急管理縱向府際間的信息溝通機制顯得十分必要。傳統(tǒng)的科層制所提供的信息交流平臺存在信息鏈過長的缺陷，中央政府獲得的災(zāi)害信息完全取決于地方政府所提供的信息內(nèi)容。地方政府的逐利動機促使其扭曲信息，而這種不科學(xué)的信息交流平臺則給予了其虛報或瞞報的機會。應(yīng)急管理縱向府際間的信息溝通機制能夠增強災(zāi)害信息的可信度，縮短災(zāi)害發(fā)生地與中央的應(yīng)急管理決策機構(gòu)間的信息鏈，避免中央政府在扭曲的信息下做出錯誤的應(yīng)急決策。因此，可以引入網(wǎng)絡(luò)化治理的方式，建立起一個網(wǎng)絡(luò)化的信息溝通機制，溝通橫向與縱向的應(yīng)急管理機構(gòu)，減少傳統(tǒng)科層制導(dǎo)致的信息流通中扭曲與噪音。通過網(wǎng)絡(luò)化的信息溝通，使地方政府所掌握的一手災(zāi)情資料能夠以最快的速度傳送到中央的應(yīng)急決策機構(gòu)，實現(xiàn)災(zāi)害信息在各個應(yīng)急管理主體中的共享。

注釋：

[1] 謝慶奎：《中國政府的府際關(guān)系研究》，《北京大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2000年第1期。

[2] 戚建剛：《我國應(yīng)急行政主體制度之反思與重構(gòu)》，《法商研究》2007年第3期。

[3] 閻俊愛、李 曉：《地方政府應(yīng)急管理能力建設(shè)的激勵機制設(shè)計——基于委托代理理論》，《物流工程與管理》2012年第6期。

[4] 陶 鵬：《中國應(yīng)急管理縱向府際關(guān)系:轉(zhuǎn)型、挑戰(zhàn)及因應(yīng)》，《南京社會科學(xué)》2015年第9期。

[5] 馮俏彬：《我國應(yīng)急財政資金管理的現(xiàn)狀與改進對策》，《財政研究》2009年第6期。

[6] 金太軍、徐婷婷：《應(yīng)對突發(fā)公共事件的政府協(xié)調(diào)能力:框架、問題與思路》，《學(xué)習(xí)與探索》2013年第5期。

[7] 黃建洪：《應(yīng)對重大突發(fā)公共事件中的縱向府際協(xié)調(diào)探析》，《蘇州大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2012年第2期。

[8] 佟金萍、黃 晶、陳軍飛：《洪災(zāi)應(yīng)急管理中的府際合作模式研究》，《河海大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2015年第4期。

[9] Rasmusen E. ，Gameandinformation：anintroductiontogametheory， Cambridge： Blackwell Publisher，1994,pp.160-163.

[10] 張維迎：《博弈論與信息經(jīng)濟學(xué)》，上海：上海三聯(lián)書店，2012年，第235-239頁。

[11] 鄭 毅：《 中央與地方事權(quán)劃分基礎(chǔ)三題——內(nèi)涵、理論與原則》，《云南大學(xué)學(xué)報》(法學(xué)版)2011年第4期。

[12] Christopher H.，“ What happens when transparency meets blame avoidance?”，PublicManagementReview，vol.9,no.2(2007).

[13] 肖文濤、陳躍培：《縣級政府應(yīng)急管理的基本范式探微》，《中國行政管理》2014年第5期。

[14] 汪偉全：《論我國地方應(yīng)急合作的現(xiàn)狀及其完善》，《理論探討》2016年第4期。

[15] 江依妮、曾 明：《中國政府委托代理關(guān)系中的代理人危機》，《江西社會科學(xué)》2010年第4期。

[責(zé)任編輯：黃艷林]

2016-09-25

國家自然科學(xué)基金項目“公共組織內(nèi)生激勵： 變量、 影響及檢驗”(71273053)

葉先寶， 男， 福建周寧人， 福州大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院教授， 海峽應(yīng)急管理協(xié)同創(chuàng)新中心副主任， 博士； 朱筱薇， 女， 福建漳州人， 福州大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院碩士研究生。

D63

A

1002-3321(2016)06-0005-05