溫州農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的探索與思考

施端銀，張玲萍，徐 炯

(1.溫州科技職業(yè)學(xué)院，浙江 溫州 325006； 2.溫州市委農(nóng)村工作辦公室，浙江 溫州 325000)

溫州農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的探索與思考

施端銀1，張玲萍1，徐 炯2

(1.溫州科技職業(yè)學(xué)院，浙江 溫州 325006； 2.溫州市委農(nóng)村工作辦公室，浙江 溫州 325000)

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是中國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的突破，但這種以“兩權(quán)分離”為特征的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)在實踐中存在制度性的缺陷，亟待在深化改革中得到破解。本文以溫州農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革為例，重點分析農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的改革創(chuàng)新與不足，指出下階段我國深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)堅持“還權(quán)賦能”的基本思路，真正賦予農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)，進一步推進土地確權(quán)工作，完善和規(guī)范市場化的土地流轉(zhuǎn)機制，建立健全相關(guān)的配套制度、法律法規(guī)體系和合理的土地收益分配機制，保障農(nóng)民權(quán)益。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展； 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度； 土地承包經(jīng)營權(quán)； 路徑選擇

十八屆三中全會提出要形成城鄉(xiāng)一體的新型城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程，共同分享現(xiàn)代化成果。農(nóng)民問題的關(guān)鍵是土地問題，解決農(nóng)民問題必須深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系，真正賦予農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利。本文從我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存在的問題出發(fā)，以土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新為主要內(nèi)容，以溫州為例研究農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的實踐，提出深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的路徑選擇。

1 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度面臨的問題

改革開放以來，我們堅持尊重農(nóng)民意愿和維護農(nóng)民的權(quán)利，不斷推進農(nóng)村土地制度的創(chuàng)新。從中國農(nóng)村改革第一村安徽鳳陽小崗村的村民開始嘗試“包產(chǎn)到戶”的土地經(jīng)營模式改革開始，到1982年全國開始實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，在堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下，賦予農(nóng)戶家庭土地承包經(jīng)營權(quán)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制打破傳統(tǒng)的集體所有、集體經(jīng)營，形成集體所有、家庭經(jīng)營的土地經(jīng)營模式，實質(zhì)上是所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離“兩權(quán)分離”的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)架構(gòu),對于增加農(nóng)民收入、推動農(nóng)業(yè)快速增長和國民經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展做出了不可估量的貢獻。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是中國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的突破點，其最初的本意是改革經(jīng)營制度，而不是改革產(chǎn)權(quán)制度[1]，但是經(jīng)營制度和產(chǎn)權(quán)制度具有不可切割的因果聯(lián)系。家庭承包責(zé)任制在調(diào)整經(jīng)營方式的同時，也逐步演變?yōu)橐粓龇强赡娴漠a(chǎn)權(quán)制度變革。此后，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革取得了一系列重大突破，在全國范圍內(nèi)全面實行農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記頒證，明確界定了土地的產(chǎn)權(quán)權(quán)利束，為土地要素進入流轉(zhuǎn)做了充分準(zhǔn)備。然而，目前的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革僅僅實現(xiàn)了“確權(quán)、還權(quán)”的中間目標(biāo)，離真正的“賦能”這個最終目標(biāo)還有很大的差距。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入推進，這種“兩權(quán)分離”的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷在實踐中存在很多棘手的現(xiàn)實性問題，亟待在深化改革中得以有效破解。

1.1 農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體模糊，權(quán)屬不清

我國法律規(guī)定，農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有。誰能代表集體？集體成員由誰組成，具有哪些權(quán)利？這些關(guān)鍵問題沒有得到法律的界定和明確。農(nóng)村土地的所有權(quán)對廣大農(nóng)民來說是不清晰的，農(nóng)民沒有行使土地所有權(quán)的組織形式和程序，缺乏土地權(quán)利保護的參與權(quán)、知情權(quán)、申訴權(quán)?，F(xiàn)行的農(nóng)村土地“集體所有”產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，很容易產(chǎn)生內(nèi)部人控制，導(dǎo)致權(quán)力對利益的侵蝕。

1.2 法律滯后，改革面臨法律的制約和困擾

《物權(quán)法》明確規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)是用益物權(quán)，可以轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。而《擔(dān)保法》規(guī)定：“土地所有權(quán)以及耕地、宅基地等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押?！爆F(xiàn)行法律之間存在的沖突困擾改革?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)?！钡青l(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展必然要求要素在城鄉(xiāng)之間自由流動，出現(xiàn)集體建設(shè)用地、宅基地的流轉(zhuǎn)和用途的變化，現(xiàn)有的法律滯后于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，阻礙了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的進程[2]。

1.3 城鄉(xiāng)存在二元土地制度，利益分配不合理

根據(jù)我國法律，農(nóng)村土地歸集體所有，城市土地歸國家所有。農(nóng)村的土地必須由國家征用成為非農(nóng)用地后再提供給土地使用者，土地轉(zhuǎn)換用途所帶來的大部分增值收益歸政府、開發(fā)商占有，農(nóng)民在放棄土地后獲得低微的征地補償。這種城鄉(xiāng)二元土地制度造成“同地不同價、同地不同權(quán)”的尷尬局面。由于土地制度城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在造成利益分配不合理，農(nóng)民無權(quán)分享土地城鎮(zhèn)化所帶來的土地增值成果，影響了城鎮(zhèn)化進程。城鎮(zhèn)化過程也是土地級差收益增值的過程，級差收益由誰來分享，各個利益主體之間怎么分配，這些都是迫切需要解決的問題。

1.4 土地流轉(zhuǎn)機制不健全，影響農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營

當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題主要有：土地流轉(zhuǎn)市場化的效應(yīng)尚未形成，土地流轉(zhuǎn)時服務(wù)中介的功能未能充分顯現(xiàn)，缺乏相應(yīng)的土地評估機構(gòu)，缺失市場化定價機制；土地流轉(zhuǎn)的政策配套不完善，財政、金融對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體支持不足，有技術(shù)、有能力的大農(nóng)戶、合作社擴大經(jīng)營規(guī)模面臨困難；土地流轉(zhuǎn)法律糾紛呈上升趨勢，土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，出現(xiàn)“反租倒包”現(xiàn)象，與政策相違背，也容易引起損害農(nóng)民利益行為的發(fā)生，土地流轉(zhuǎn)協(xié)議訂立不規(guī)范，契約精神缺失，履約意識不強，存在糾紛和矛盾隱患[3]。

總之，現(xiàn)有的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度阻礙土地作為生產(chǎn)要素在市場上自由流動，導(dǎo)致土地資源配置效率低下，束縛農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展，導(dǎo)致農(nóng)民不能享受土地財產(chǎn)所帶來的財產(chǎn)性收益，影響了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的進程。為統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，要按照“三權(quán)分置”辦法深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，實現(xiàn)集體、承包農(nóng)戶、新型經(jīng)營主體對土地權(quán)利的共享，增加農(nóng)戶財產(chǎn)收入，促進土地資源優(yōu)化配置。

2 溫州農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的實踐

2011年底，溫州被確認(rèn)為全國農(nóng)村改革試驗區(qū)，具體承擔(dān)著“農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革”試驗項目。溫州市委、市政府出臺政策，以建立和完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度、改革農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、改革鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村基層管理體制為主要內(nèi)容開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，旨在促進土地要素的市場化配置和流轉(zhuǎn)，增加農(nóng)民土地財產(chǎn)性收入，消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。溫州在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革，推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新方面進行了有益的探索，積累了比較豐富的實踐經(jīng)驗。

2.1 推進確權(quán)登記頒證，明確并鞏固承包經(jīng)營權(quán)

按照權(quán)屬合法、確權(quán)精準(zhǔn)、登記完整、權(quán)證適用、信息管理的要求，創(chuàng)造性地引入“確權(quán)確股不確地”的模式，根據(jù)每個村的實際情況，實行富有彈性的“一村一策”，充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用和農(nóng)戶的主體作用，穩(wěn)健推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作。在實踐確權(quán)工作中，土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬總體上要確地到戶，嚴(yán)格掌握確權(quán)不確地的范圍，準(zhǔn)確丈量確權(quán)入土地合作社的面積，對社員界定做到“宜寬不宜嚴(yán)、宜納不宜除”，切實保障農(nóng)嫁女、農(nóng)嫁非、離婚婦女、喪偶婦女、入贅女婿、政策性移民戶等弱勢群體和特殊群體的合法權(quán)益。截至2016年三季度，全市已完成權(quán)屬調(diào)查村2 060個，出臺村級實施方案村數(shù)1 518個，開展指界測繪村數(shù)900個，審核公示村數(shù)633個。

2.2 建立土地合作社，促進土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)

根據(jù)改革設(shè)計的指導(dǎo)思想，土地合作社以擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶為基礎(chǔ)、以行政村為范圍，是農(nóng)村集體土地所有者的管理主體，主要職責(zé)是對原轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村土地的經(jīng)營管理。土地合作社為農(nóng)戶提供了土地托管的渠道，通過發(fā)揮其中介橋梁作用，有效地解決了耕地市場上供求信息不對稱問題，有效地降低了由受讓方與眾多分散的出讓方帶來的高昂交易成本。信息不對稱和交易成本高昂是抑制耕地規(guī)模化流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵因素。農(nóng)民在土地合作社中的股份比例依據(jù)土地承包經(jīng)營權(quán)面積進行折算，按入社股份從合作社獲取分紅收益。土地合作社將入社土地化零為整，集中整合，以“組團”地形式讓土地以更大的規(guī)模進行流轉(zhuǎn)。成立農(nóng)村土地合作社后，土地的規(guī)?；?、集約化經(jīng)營將加快，有利于現(xiàn)代科技的運用，實現(xiàn)土地有效和有序的流轉(zhuǎn)。截至2016年第三季度，溫州市土地經(jīng)營權(quán)股份合作達0.275萬hm2、4.61萬戶，組建土地股份合作組織182個。

2.3 建立土地經(jīng)營權(quán)交易市場，完善流轉(zhuǎn)服務(wù)體系

城鄉(xiāng)要素自由流動依附于產(chǎn)權(quán)交易市場，產(chǎn)權(quán)不流動和交易，資源配置達不到最佳效率。產(chǎn)權(quán)制度改革的最終目的不是明晰產(chǎn)權(quán)、明確和穩(wěn)定產(chǎn)權(quán)收益權(quán)，而是讓經(jīng)營權(quán)能夠高效地進行流轉(zhuǎn)，資源配置得到最優(yōu)化。通過產(chǎn)權(quán)交易市場，建立健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)制度和機制，使農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的成果得以應(yīng)用，加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。溫州市按照政府定規(guī)則、市場建平臺、中介搞服務(wù)的發(fā)展導(dǎo)向，鼓勵建設(shè)主體多元化，實行“市級國有企業(yè)建設(shè)總平臺，縣級農(nóng)業(yè)部門、公共資源交易部門、民營資本力量共同參與搭建分平臺，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)設(shè)立服務(wù)站”的混合建設(shè)模式，拓展服務(wù)內(nèi)容。此外，為了提高土地規(guī)模經(jīng)營效率，溫州市大膽突破了土地流轉(zhuǎn)過程中受讓對象和流轉(zhuǎn)期限的限制。土地承包經(jīng)營權(quán)受讓對象不僅僅局限于本社社員，還延伸到其他土地合作社、農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織及非本社農(nóng)民。在期限方面，突破了二輪土地承包期30 a的時間限制，簽訂長期流轉(zhuǎn)(含轉(zhuǎn)讓)合同，二輪承包到期后，受讓方在按有關(guān)政策辦理相關(guān)手續(xù)后就可享有繼續(xù)經(jīng)營的權(quán)利。截至2016 年底，溫州市有拍賣機構(gòu)12家，評估機構(gòu)3家，融資擔(dān)保公司3家，律師事務(wù)所2家，農(nóng)村經(jīng)紀(jì)人等服務(wù)中介100多個參與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)。全市累計農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積達8.562萬hm2，流轉(zhuǎn)率63.7%。

2.4 探索土地經(jīng)營權(quán)入股和抵押改革試點

溫州土地制度改革不僅僅停留在賦權(quán)這一環(huán)節(jié)，而且以賦權(quán)為抓手，進一步完善農(nóng)民對土地財產(chǎn)權(quán)利，主要是指完善土地經(jīng)營權(quán)權(quán)能，允許土地經(jīng)營權(quán)入股和抵押。引導(dǎo)農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權(quán)作價入股農(nóng)民企業(yè)、合作社，參與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)營，建立土地收益分配機制。目前，溫州全市有土地入股的股份合作組織182家，入股面積0.277萬hm2，土地入股戶數(shù)4.61萬戶。進行土地經(jīng)營權(quán)金融化改革，2014年開始開展土地經(jīng)營權(quán)抵押試點。土地經(jīng)營權(quán)抵押主要有流入方將流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營權(quán)用于抵押和承包戶將經(jīng)營權(quán)用于抵押2種形式。目前，共發(fā)放貸款29筆，金額達1 163.5萬元。

3 溫州土地產(chǎn)權(quán)制度改革的創(chuàng)新與不足

3.1 創(chuàng)新

從以上農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的實踐經(jīng)驗看，溫州市按照所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”要求，重點是搞活土地承包經(jīng)營權(quán)，創(chuàng)造性地突破了現(xiàn)行法律和規(guī)章制度的限制，積極穩(wěn)妥地推進改革，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，具有前瞻性和創(chuàng)新性。

3.1.1 突出重點，配套推進改革

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革是推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的綜合改革，溫州的改革注重綜合性、系統(tǒng)性，在深化土地產(chǎn)權(quán)制度改革的同時，推行了農(nóng)村金融改革、戶籍改革、集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革、社區(qū)管理體制改革、社會保障制度改革等一系列相配套的改革措施，保證農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革的順利推進。

3.1.2 明確土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)所引發(fā)的變化問題

溫州在規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)的同時，全面開展農(nóng)村集體資產(chǎn)股份制改革，村集體經(jīng)營性資產(chǎn)全部折股量化，村集體經(jīng)濟組織成員的各種利益關(guān)系明晰到戶到人并予以固化，農(nóng)民可以按照份額分享資產(chǎn)收益，其權(quán)益不受戶籍、工作、居所變動的影響。土地、宅基地等使用權(quán)流轉(zhuǎn)，不改變農(nóng)民的村集體經(jīng)濟成員身份和權(quán)利，農(nóng)民的權(quán)益得到有效保護。

3.1.3 突破了受讓對象和流轉(zhuǎn)期限的限制

土地承包經(jīng)營權(quán)受讓對象不僅包括本社社員，還包括其他土地合作社、農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織及非本社農(nóng)民。在期限方面，突破了超過二輪土地承包期30 a的限制[4]。

3.1.4 探索土地經(jīng)營權(quán)的抵押

根據(jù)溫州市《關(guān)于推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的實施辦法》，農(nóng)戶只需憑農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證、發(fā)包方同意抵押的書面證明、同意處置抵押物的承諾等書面材料即可辦理抵押貸款，從而有效解決了農(nóng)民融資抵押問題，這對于培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化起著重要作用。

3.1.5 探索土地合作社的模式

為解決耕地地塊分散、交易信息不對稱、交易對象缺乏談判力、流轉(zhuǎn)交易成本過高等問題，溫州市將建立土地合作社作為土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革的核心內(nèi)容。土地合作社發(fā)揮中介橋梁作用，有效地解決了耕地供求雙方的信息不對稱問題，降低了由耕地受讓方與眾多分散的出讓方進行交易的費用。

3.2 不足之處

當(dāng)然，由于土地產(chǎn)權(quán)制度改革涉及法律等敏感問題，情況過于復(fù)雜，牽涉到很多農(nóng)民的利益，改革工作周期跨度長，這種以“三權(quán)分置”為導(dǎo)向的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革在政策設(shè)計、推進實施過程中也存在一些問題和不足。這些問題的存在，需要在今后的改革中認(rèn)真探索設(shè)計政策思路，制定和完善具體操作辦法，積極推進改革任務(wù)的落實，保證改革取得成效。

3.2.1 土地確權(quán)賦權(quán)工作有待進一步落實

由于承包地四至不清、土地權(quán)證與實際情況不符、分戶引發(fā)土地調(diào)整等原因，土地確權(quán)工作量大，其進度和質(zhì)量存在不足。特別是由于歷史的原因，二輪承包以來土地變動與征用收益的分配有差異，不同村莊土地征用收益采取不同的分配辦法，是被征地農(nóng)戶獲得收益，還是集體統(tǒng)一支配，抑或是農(nóng)戶和集體分享對土地確權(quán)有很大的影響；土地承包以后，人口與土地的關(guān)系有較大差異，是經(jīng)常性動態(tài)調(diào)整土地，還是嚴(yán)格執(zhí)行“增人不增地、減人不減地”，造成土地確權(quán)工作面臨的實際情況十分復(fù)雜。這些問題需要多個部門整合協(xié)同化解，通過完善政策，根據(jù)承包地實際狀況和農(nóng)戶愿意，加快確權(quán)進度，提高確權(quán)質(zhì)量。

3.2.2 土地經(jīng)營權(quán)權(quán)能有待進一步發(fā)揮

經(jīng)營權(quán)的權(quán)能不完備主要造成三方面的影響：經(jīng)營權(quán)入股的農(nóng)戶面臨著作價方式、參與形式以及風(fēng)險防范等現(xiàn)實問題；而農(nóng)業(yè)開發(fā)主體更多關(guān)注因承包戶入股引起的經(jīng)營管理及利益分配方式問題；農(nóng)村金融機構(gòu)擔(dān)心信用違約后抵押擔(dān)保的土地?zé)o法處置，不愿意涉及土地經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保業(yè)務(wù)。

3.2.3 農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場不夠成熟

目前，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場仍處于培育期，與其相配套的服務(wù)體系和市場規(guī)則未及時跟進，如經(jīng)紀(jì)、評估、擔(dān)保機構(gòu)還未得到充分培育，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易相關(guān)規(guī)則還不配套。由于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場機制不成熟，私下交易甚至暗箱操作也很難破除，也缺乏相應(yīng)的制約手段阻止此類交易行為。

3.2.4 缺乏法律的支撐

國家對土地合作社尚未出臺法律，登記注冊尚處于摸索階段，其法律地位尚未界定，土地合作社的法人地位還不明確。目前，土地合作社是以農(nóng)民專業(yè)合作社法人性質(zhì)進行工商登記的，但稅務(wù)部門又將土地合作社視同普通公司企業(yè)征稅。土地合作社并不是純粹市場化運作的經(jīng)濟實體，還承擔(dān)著很多公共服務(wù)職能，按照純市場主體征稅顯然不盡合理。

3.2.4 土地合作社發(fā)揮應(yīng)有的作用不夠

引入土地合作社目的就是為了促進土地規(guī)模流轉(zhuǎn)、降低交易成本、解決信息不對稱、加快農(nóng)業(yè)規(guī)?；同F(xiàn)代化經(jīng)營。農(nóng)戶關(guān)心是否具有流轉(zhuǎn)的選擇權(quán)、流轉(zhuǎn)后的權(quán)益保障等問題，但是在實踐中，一些基層干部借土地合作社重新獲得農(nóng)民承包土地的支配權(quán)，以統(tǒng)一開發(fā)利用，這與農(nóng)民關(guān)心的利益相違背，從而導(dǎo)致流轉(zhuǎn)的規(guī)模效應(yīng)不明顯、經(jīng)營穩(wěn)定性差、農(nóng)地流轉(zhuǎn)不夠規(guī)范、流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利得不到有效保障，很多土地合作社沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。

4 深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的路徑選擇

農(nóng)民對土地財產(chǎn)權(quán)利實現(xiàn)的過程，實質(zhì)上是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化發(fā)展、農(nóng)民土地財產(chǎn)性收入增加、土地經(jīng)營效率提高、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系培育和發(fā)展的過程。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)該堅持“注重民生、放眼長遠(yuǎn)”的路徑選擇。下一階段深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的基本思路是堅持“還權(quán)賦能”，從法律的視角對農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利的保護，以土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化為取向，賦予農(nóng)民完備的用益物權(quán)；從經(jīng)濟學(xué)的視角看，遠(yuǎn)期改革的目標(biāo)就是要實現(xiàn)農(nóng)民能夠分享到土地權(quán)利收益，包括級差地租、土地增值收益和經(jīng)營性收益等[5]。

4.1 堅持保障農(nóng)民權(quán)益的宗旨

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革必須把保障農(nóng)民權(quán)益和尊重農(nóng)民意愿作為根本的宗旨，通過改革努力讓更多的農(nóng)民受益，促進農(nóng)民收入穩(wěn)定并持續(xù)增長。一方面，通過對土地的確權(quán)頒證保障農(nóng)民承包權(quán)益和財產(chǎn)權(quán)能，通過集體土地股份量化明晰農(nóng)民產(chǎn)權(quán)關(guān)系及份額；另一方面，努力構(gòu)建農(nóng)民積極參與機制，把農(nóng)民自愿參與、內(nèi)部民主決策作為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的基本原則，不僅確保農(nóng)民對改革過程有知情權(quán)，而且很多涉及村民利益的事情也交由農(nóng)民內(nèi)部自己討論協(xié)商決定。

4.2 進一步推進土地確權(quán)工作

權(quán)屬清晰、合法是土地產(chǎn)權(quán)交易的最基本前提。從改革的進程來看，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的近期焦點聚集在確權(quán)、頒證、流轉(zhuǎn)[6]。承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作的宗旨是對承包經(jīng)營權(quán)作為一種財產(chǎn)性權(quán)利長久不變的承諾，在實踐工作中，要實現(xiàn)“合同管理”向“登記管理”轉(zhuǎn)變，把承包地塊、面積、合同、權(quán)屬證書全面落實到戶(人)，進一步明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)歸屬，完善土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能，加快對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)民宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)等各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)進行確權(quán)登記頒證，進一步明確農(nóng)民對承包土地的各項權(quán)益，真正賦予農(nóng)民在集體所有制框架內(nèi)的土地財產(chǎn)權(quán)利，保障農(nóng)民實際獲得土地的占有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和處置權(quán)，強化對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護，為土地流轉(zhuǎn)打基礎(chǔ)。

4.3 完善和規(guī)范市場化的土地流轉(zhuǎn)機制

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是一項涉及很多方面，是個龐大的系統(tǒng)工程，比如法律、經(jīng)濟、行政、管理等，要解決流轉(zhuǎn)過程中突出問題，必須對現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)、管理體制等進行改革創(chuàng)新，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的配套政策，構(gòu)建流轉(zhuǎn)的市場化服務(wù)平臺。建立健全用地價格機制，包括確定土地價格的構(gòu)成部分，建立科學(xué)的農(nóng)村土地評價方法，制定農(nóng)村土地價格評估標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，建立農(nóng)村土地評估中介。建立配套的中介服務(wù)體系，主要提供土地法律政策咨詢、土地估價、土地交易委托代理等中介服務(wù)。要發(fā)揮中介服務(wù)體系在土地交易中的潤滑劑作用，轉(zhuǎn)變農(nóng)村土地行政管理模式，促進農(nóng)村土地市場體制的建立，形成農(nóng)村土地市場價格的機制。

4.4 建立健全相關(guān)的配套制度和法律法規(guī)體系

鞏固農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革成果和深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，需要建立健全相關(guān)的配套制度和法律法規(guī)體系，減少改革阻力。對于廣大農(nóng)民來說，土地仍是他們的基本生產(chǎn)資料和主要生活來源，即使遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)進城務(wù)工經(jīng)商，依舊不愿意放棄他們的土地。要健全配套的相關(guān)制度建設(shè)[7]，主要指戶籍制度改革，實現(xiàn)城鄉(xiāng)戶籍制度一體化，解除農(nóng)民的后顧之憂。戶籍制度改革主要是剝離附著在戶籍制度上的利益關(guān)系，讓農(nóng)民不再是城鄉(xiāng)標(biāo)志的“身份”，而是成為一種職業(yè)。加強并健全法律法規(guī)體系建設(shè)，讓改革有法可依，對現(xiàn)行法律法規(guī)中模糊和沖突之處進行調(diào)整。目前，中央已經(jīng)在試點縣(市、區(qū))進行了相關(guān)法律法規(guī)的調(diào)整，希望中央通過試點區(qū)域的運作，在完善實施方案和確定風(fēng)險的基礎(chǔ)上，對試點區(qū)域成熟做法加快頂層設(shè)計并給予法律保護。

4.5 建立和完善合理的土地收益分配機制

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的過程其實就是土地價值溢價的過程，評價土地制度改革是否成功的一項重要考核指標(biāo)在于是否保障了農(nóng)民的權(quán)益。當(dāng)前，有些地方出現(xiàn)了嚴(yán)重侵犯農(nóng)民權(quán)益的行為，農(nóng)民無法參與土地改革的收益分配，不能享受城鎮(zhèn)化帶來土地溢價的好處，因而土地制度改革的政策得不到農(nóng)民廣泛的支持和理解。為此，必須建立和完善合理土地收益分配機制，使農(nóng)民擁有真正的土地財產(chǎn)權(quán)利并獲得民生改善的持久動力。要建立合理的征地和補償機制，各級政府在征地過程中要遵守法律法規(guī)，尊重農(nóng)民的意愿，讓其有知情權(quán)、參與權(quán)，力爭做到征地公開、透明化。要科學(xué)計算補償標(biāo)準(zhǔn)和收益分配方式，給予農(nóng)戶公平合理的權(quán)益，嚴(yán)禁組織任何挪用補償款，切實保障農(nóng)民的權(quán)益。同時還要賦予農(nóng)民宅基地收益權(quán)，建立宅基地增值收益分享機制，村集體和農(nóng)戶應(yīng)分享農(nóng)村宅基地和村莊整理置換后所節(jié)約的土地及其產(chǎn)生的增值收益，形成政府、開發(fā)商和集體、農(nóng)戶相對均衡的利益格局，讓廣大農(nóng)民參與工業(yè)化、城市化帶來的紅利分配。

[1] 許經(jīng)勇.我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的回顧與前瞻：形成有利于保障農(nóng)民合法權(quán)益的土地產(chǎn)權(quán)制度[J].經(jīng)濟學(xué)動態(tài)，2008(7)：68-72.

[2] 郭煒，丁延武.深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的困境突破與路徑選擇[J].經(jīng)濟體制改革，2015(4)：84-89.

[3] 劉娥蘋.農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革對農(nóng)民增收的影響與對策：以土地流轉(zhuǎn)為視角[J].上海黨史與黨建，2015(10)：37-39.

[4] 劉長全，杜旻.土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新與改進方向：基于溫州農(nóng)村改革試驗區(qū)的考察[J]. 湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2015(1):72-78.

[5] 劉燦.深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的核心是賦予農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利[J].經(jīng)濟學(xué)家，2013(12)：14-15.

[6] 吳垠.應(yīng)當(dāng)賦予農(nóng)民怎么樣的財產(chǎn)權(quán)利？中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革方向探索[J].中國發(fā)展觀察，2014(7)：49-51.

[7] 滕衛(wèi)雙.中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的現(xiàn)狀分析[J].世界農(nóng)業(yè)，2013(8)：140-143.

2017-09-09

浙江省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃課題(11JCYJ07YB)；溫州市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃課題(16wsk207)

施端銀(1965—)，男，浙江瑞安人，教授，研究方向為社會主義市場經(jīng)濟，E-mail:527508885@qq.com。

文獻著錄格式：施端銀，張玲萍，徐炯. 溫州農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的探索與思考[J].浙江農(nóng)業(yè)科學(xué)，2017，58(12)：2291-2295.

10.16178/j.issn.0528-9017.20171263

F321.1

A

0528-9017(2017)12-2291-05

吳益?zhèn)?