關(guān)于地方國(guó)有林場(chǎng)改革與發(fā)展的探討
——以湖北省桂花林場(chǎng)管理局為例

劉四海

(湖北省桂花林場(chǎng)管理局，湖北 崇陽(yáng) 437524)

關(guān)于地方國(guó)有林場(chǎng)改革與發(fā)展的探討
——以湖北省桂花林場(chǎng)管理局為例

劉四海

(湖北省桂花林場(chǎng)管理局，湖北 崇陽(yáng) 437524)

從經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展對(duì)我國(guó)林業(yè)新的需求出發(fā)，針對(duì)地方國(guó)有林場(chǎng)存在的主要問(wèn)題，提出應(yīng)堅(jiān)持走政府負(fù)責(zé)大眾參與的路線，并闡述了發(fā)展森林資源資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)和加強(qiáng)森林資源監(jiān)測(cè)體系建設(shè)的作用和意義，希望有助于國(guó)有林場(chǎng)改革與發(fā)展的推進(jìn)。

政府負(fù)責(zé)；大眾參與；森林資源資產(chǎn)評(píng)估；國(guó)有林場(chǎng)

林業(yè)是一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，承擔(dān)著生態(tài)建設(shè)和林產(chǎn)品供給的重要任務(wù)[1]。國(guó)有林場(chǎng)是我國(guó)生態(tài)修復(fù)和建設(shè)的重要力量，是維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全最重要的基礎(chǔ)設(shè)施，在大規(guī)模造林綠化和森林資源經(jīng)營(yíng)管理工作中取得了巨大成就，為保護(hù)國(guó)家生態(tài)安全、提升人民生態(tài)福祉、促進(jìn)綠色發(fā)展、應(yīng)對(duì)氣候變化發(fā)揮了重要作用[2]。但長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)有林場(chǎng)功能定位不清、管理體制不順、經(jīng)營(yíng)機(jī)制不活、支持政策不健全，林場(chǎng)可持續(xù)發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，離現(xiàn)代化林業(yè)標(biāo)準(zhǔn)有相當(dāng)大的差距，改革才能滿足當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展對(duì)我國(guó)林業(yè)的新需求。要實(shí)現(xiàn)林業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)，國(guó)有林場(chǎng)改革只有堅(jiān)持走由政府負(fù)責(zé)大眾參與的道路，才能解決問(wèn)題、化解矛盾，以促進(jìn)我國(guó)林業(yè)的發(fā)展。

1 研究區(qū)概況

湖北省桂花林場(chǎng)管理局位于崇陽(yáng)縣西北角，林場(chǎng)前身為油茶場(chǎng)，1964-08改為崇陽(yáng)縣國(guó)營(yíng)桂花林場(chǎng)，2003-08-31，咸寧市政府將林場(chǎng)名稱定為現(xiàn)名，有職工1 104人，其中在職職工591人，離退休職工136人。林管局屬亞熱帶季風(fēng)氣候，年平均氣溫16.7 ℃，無(wú)霜期254 d，年平均降水量1460～1570 mm。林場(chǎng)總面積1萬(wàn)hm2，其中國(guó)有面積7645 hm2，聯(lián)營(yíng)面積2355 hm2，涉及周邊四個(gè)鎮(zhèn)，森林覆蓋率93%。

90年代后期，林場(chǎng)由于傳統(tǒng)的林業(yè)思維定勢(shì)沒(méi)有打破，內(nèi)部發(fā)展改革滯后，林業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整太慢，無(wú)法擺脫對(duì)木材的依賴性，自營(yíng)經(jīng)濟(jì)收入低，加上國(guó)有投資中斷，林場(chǎng)步入內(nèi)外交困、舉步維艱的境地。2003年8月，省林業(yè)廳為桂花林場(chǎng)主持召開二次創(chuàng)業(yè)動(dòng)員大會(huì)，林場(chǎng)職能從以木材生產(chǎn)為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐耘嘤捅Ｗo(hù)森林資源為主。雖然指出了前進(jìn)的方向，但財(cái)政扶持力度不大，林場(chǎng)靠出租林地及向上級(jí)部門爭(zhēng)取林業(yè)項(xiàng)目資金來(lái)維持正常的營(yíng)林生產(chǎn)活動(dòng)，發(fā)展陷入困境，職工生活貧困化問(wèn)題突出，表現(xiàn)為“不城不鄉(xiāng)、不工不農(nóng)、不事不企”。

2 當(dāng)前存在的主要問(wèn)題

2.1 基礎(chǔ)設(shè)施落后, 專項(xiàng)資金不足

自國(guó)家停止對(duì)林場(chǎng)的基本建設(shè)投資后, 林場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基本維持原狀，沒(méi)有得到進(jìn)一步改善, 原有設(shè)施已破舊不堪。林區(qū)道路、通訊、電力、水利、防火設(shè)施等建設(shè)嚴(yán)重滯后，供電線路設(shè)施老化，生產(chǎn)道路不便，對(duì)外交通條件差；辦公用房及護(hù)林點(diǎn)用房陳舊，破損嚴(yán)重。近年來(lái)國(guó)有林場(chǎng)棚戶區(qū)危舊房改造只是涉及到林場(chǎng)職工住房，林場(chǎng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件和生活條件依然未得到根本改善。

林場(chǎng)生產(chǎn)性事業(yè)單位的性質(zhì)名存實(shí)亡，林場(chǎng)在職人員的事業(yè)經(jīng)費(fèi)沒(méi)有列入財(cái)政預(yù)算，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助少。近年來(lái)，國(guó)家不斷加大對(duì)林業(yè)項(xiàng)目的投入, 在造林綠化、天然林保護(hù)、森林撫育經(jīng)營(yíng)、森林防火森林病蟲害防治、林業(yè)科技推廣等方面安排了各種專項(xiàng)經(jīng)費(fèi), 但國(guó)有林場(chǎng)基本沒(méi)有得到項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)扶持, 這與國(guó)有林場(chǎng)在林業(yè)生態(tài)建設(shè)中的地位極不相稱。

2.2 林木權(quán)屬糾紛大量存在

國(guó)有林場(chǎng)建設(shè)初期，其經(jīng)營(yíng)范圍及面積由政府劃撥，四至界線并不十分清楚和明晰。由于在建設(shè)初期沒(méi)有經(jīng)濟(jì)效益，加之又是荒山荒地，人跡少至，毗鄰村民也無(wú)人計(jì)較，都相安無(wú)事。當(dāng)幼苗成材后，毗鄰村民常以界線模糊為由，侵占林場(chǎng)土地，從而引發(fā)林權(quán)糾紛，使林場(chǎng)遭受不應(yīng)有的損失。

林場(chǎng)還有部分林地，是由當(dāng)時(shí)的林場(chǎng)負(fù)責(zé)人與鄰近村的村(組)長(zhǎng)或部分村民個(gè)人簽訂的用地協(xié)議。當(dāng)年的荒山荒地，經(jīng)過(guò)林場(chǎng)墾荒造林，用心管護(hù)，現(xiàn)已成林，看到勝利果實(shí)的村民常以協(xié)議沒(méi)有經(jīng)過(guò)全體村民同意為由挑起事端，引發(fā)權(quán)屬糾紛。

2.3 基本社會(huì)保障得不到落實(shí)

據(jù)統(tǒng)計(jì)，湖北省2015年全省林場(chǎng)25 818名職工中(包括離退休職工)，有4790人沒(méi)有參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、有4069人沒(méi)有參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)[3]；其余職工參加的是企業(yè)性質(zhì)的養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)，且為最低檔。而失業(yè)、工傷、生育等保險(xiǎn)基本沒(méi)有，更不要說(shuō)住房公積金等福利待遇。

2.4 林權(quán)制度不完善，森林資產(chǎn)流轉(zhuǎn)受限

國(guó)有林場(chǎng)普遍實(shí)行“事業(yè)單位，企業(yè)管理”，政事不分，事企不分，是造成國(guó)有林場(chǎng)產(chǎn)權(quán)界限不明晰的主要原因，直接影響到森林資源資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)其價(jià)值的評(píng)估，沒(méi)有法律保障的資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值就不能進(jìn)入產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)進(jìn)行交易。國(guó)有資產(chǎn)流轉(zhuǎn)不暢，也不能進(jìn)行重組，其他社會(huì)主體資金不能參與到林業(yè)建設(shè)中來(lái)，使國(guó)有林場(chǎng)普遍表現(xiàn)為“窮”和“小”的社會(huì)現(xiàn)象[4]。

2.5 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，不符合經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)要求

國(guó)有林場(chǎng)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成的經(jīng)營(yíng)思路，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，主要是采伐林木、生產(chǎn)用材林，少有經(jīng)濟(jì)林；管理方式也極其簡(jiǎn)單，大家都按工作日來(lái)計(jì)發(fā)工資及福利待遇，沒(méi)有危機(jī)感，也沒(méi)有緊迫感。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，國(guó)有林場(chǎng)以生產(chǎn)木材為目標(biāo)，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到森林資源不僅有經(jīng)濟(jì)效益，還有生態(tài)效益和社會(huì)效益，同時(shí)與森林資源伴生的旅游業(yè)、林下種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等產(chǎn)業(yè)沒(méi)有積極開展，森林及附屬產(chǎn)品單一。加上林場(chǎng)職工沒(méi)有緊迫感，不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的要求，自然難以參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

2.6 資金來(lái)源少，籌資比較困難

林場(chǎng)在建場(chǎng)之初，由于不具備完善的社會(huì)系統(tǒng)，多數(shù)無(wú)資本積累，沒(méi)有自主創(chuàng)辦的企業(yè)支撐，很難依靠自身力量壯大起來(lái)，林場(chǎng)的發(fā)展受到 了很大程度上的制約；且與農(nóng)村相連，林場(chǎng)外的土地均是村民自有的，在現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)條件下，林場(chǎng)租地是不現(xiàn)實(shí)的，開展第三產(chǎn)業(yè)的空間受到很大的限制。

林場(chǎng)的資金來(lái)源除獲取中央和省里少量的扶持資金外，主要是靠爭(zhēng)取新的林業(yè)建設(shè)項(xiàng)目獲得。一方面，森林資源撫育與管護(hù)需要投入大量資金；另一方面，職工工資、社保和醫(yī)保也需要開支。資金壓力大，難以保證林場(chǎng)正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。

2.7 林業(yè)行業(yè)受關(guān)注度不高

當(dāng)?shù)卣畬?duì)林業(yè)建設(shè)管理者監(jiān)管力度不夠，沒(méi)有建立健全制度化的國(guó)家和地方國(guó)有森林資源監(jiān)測(cè)體系，資源消長(zhǎng)情況不明確，沒(méi)有依據(jù)進(jìn)行考核和審計(jì)。

總之，當(dāng)前林場(chǎng)存在的主要問(wèn)題，是管理體制和經(jīng)營(yíng)機(jī)制的問(wèn)題，涉及“管事的人”和“人管的事”這兩個(gè)方面。政府怎么監(jiān)管國(guó)有林場(chǎng)的領(lǐng)導(dǎo)、這些領(lǐng)導(dǎo)又怎么管理好林業(yè)工作，這是問(wèn)題的實(shí)質(zhì)和關(guān)鍵。

3 對(duì)策建議

3.1 堅(jiān)持林業(yè)工作政府負(fù)責(zé)制

要促進(jìn)林場(chǎng)的發(fā)展，必須建立制度化的監(jiān)測(cè)考核體制，加強(qiáng)對(duì)森林資源保護(hù)管理的考核，并將考核結(jié)果作為綜合考核評(píng)價(jià)林業(yè)部門和地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)的重要依據(jù)，讓政府領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)負(fù)起國(guó)有林場(chǎng)改革發(fā)展的主要責(zé)任。要堅(jiān)持“各級(jí)地方政府對(duì)本地區(qū)林業(yè)工作全面負(fù)責(zé)，政府主要負(fù)責(zé)同志是林業(yè)建設(shè)的第一責(zé)任人，分管負(fù)責(zé)同志是林業(yè)建設(shè)的主要責(zé)任人。對(duì)林業(yè)建設(shè)的主要指標(biāo)，實(shí)行任期目標(biāo)管理，嚴(yán)格考核、嚴(yán)格獎(jiǎng)懲，并由同級(jí)人民代表大會(huì)監(jiān)督執(zhí)行”和“對(duì)國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)實(shí)行森林資源離任審計(jì)”[2]的政策。當(dāng)各級(jí)地方政府領(lǐng)導(dǎo)帶頭抓林業(yè)建設(shè)，愛(ài)林護(hù)林，對(duì)本地區(qū)林業(yè)工作全面負(fù)責(zé)，就一定能帶動(dòng)廣大人民群眾愛(ài)林護(hù)林，主動(dòng)的監(jiān)督和舉報(bào)盜林毀林事件。

3.2 堅(jiān)持走政府主導(dǎo)大眾參與的道路

在林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)管理工作中，每年用于維修防火線、防火道、林道、購(gòu)置護(hù)林防火器材設(shè)備及護(hù)林防火規(guī)章制度宣傳的車輛等護(hù)林防火開支，占到全年總支出的一半以上，其投入的人力、物力和財(cái)力巨大，但是效果并非很好。新世紀(jì)以來(lái)，由政府擔(dān)負(fù)起護(hù)林防火的主要責(zé)任，建設(shè)完備的護(hù)林防火指揮體系，發(fā)揮農(nóng)村基層組織的作用，發(fā)動(dòng)并組織全體村民群防群治。政府的這一舉措，效果顯著，既減輕了國(guó)有林場(chǎng)護(hù)林防火的壓力，又減少了護(hù)林防火的支出，更加重要的是減少了森林火警火災(zāi)發(fā)生的次數(shù)，極大地保護(hù)了國(guó)家森林資源不受損失，維護(hù)生態(tài)環(huán)境免遭破壞。因此，國(guó)有林場(chǎng)的改革發(fā)展，要堅(jiān)持走由政府擔(dān)負(fù)主要責(zé)任、廣大群眾參加的道路，完善相關(guān)法律，制定相應(yīng)政策和規(guī)章制度，做到“有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”，做好林業(yè)管理和服務(wù)工作，就能取得預(yù)期效果。

3.3 完善林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度

林權(quán)制度改革的目標(biāo)是要建立“產(chǎn)權(quán)歸屬清晰、經(jīng)營(yíng)主體到位、責(zé)權(quán)劃分明確、利益保障嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢規(guī)范、監(jiān)管服務(wù)到位”的現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度，引入私人產(chǎn)權(quán)的激勵(lì)機(jī)制。國(guó)有林場(chǎng)首先要界定清楚其屬性，明確產(chǎn)權(quán)主體，創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制，在堅(jiān)持林地所有權(quán)歸屬國(guó)有的基礎(chǔ)上，推進(jìn)森林資源多元化、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)化的做法，分離林木所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，讓其他的社會(huì)主體流轉(zhuǎn)承包森林、林木的經(jīng)營(yíng)權(quán)和使用權(quán)。

3.4 發(fā)展森林資源資產(chǎn)評(píng)估

發(fā)展森林資源資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)是林業(yè)改革的迫切需要。對(duì)于國(guó)有林場(chǎng)來(lái)說(shuō)，現(xiàn)有森林資源通過(guò)資產(chǎn)評(píng)估，其資產(chǎn)價(jià)值能夠抵押貸款，就有能力進(jìn)行其它林業(yè)產(chǎn)業(yè)的開發(fā)和利用，拓寬增收門路；再通過(guò)森林、林木和林地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，林場(chǎng)職工根據(jù)自己能力和財(cái)力的大小，轉(zhuǎn)進(jìn)相宜的經(jīng)營(yíng)權(quán)和使用權(quán)進(jìn)行二次創(chuàng)業(yè)來(lái)增加收入，改善生活。同時(shí)，國(guó)家對(duì)公益林的日常管護(hù)要引入市場(chǎng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買服務(wù)。在保持生態(tài)系統(tǒng)完整性和穩(wěn)定性的前提下，按照科學(xué)規(guī)劃原則，鼓勵(lì)社會(huì)資本、林場(chǎng)職工發(fā)展森林旅游等特色產(chǎn)業(yè)，有效盤活森林資源。

3.5 加快國(guó)有森林資源監(jiān)測(cè)體系建設(shè)

目前國(guó)內(nèi)已有的森林資源監(jiān)測(cè)站、點(diǎn)并不多，要達(dá)到對(duì)國(guó)有森林資源監(jiān)測(cè)全覆蓋，需要加快國(guó)有森林資源監(jiān)測(cè)體系建設(shè)，提高森林資源監(jiān)測(cè)成果的準(zhǔn)確率、可靠性和及時(shí)性，為各級(jí)地方政府考核林業(yè)建設(shè)負(fù)責(zé)人以及對(duì)國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)實(shí)行森林資源離任審計(jì)提供科學(xué)依據(jù)。

[1] 中共中央,國(guó)務(wù)院.關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定[EB/OL].(2003-06-25). http://www.gov.cn/gongbao/content/2003/content_62358.htm.

[2] 新華社.國(guó)有林場(chǎng)改革方案[EB/OL].(2015-03-17).http://www.gov.cn/xinwen/2015 — 03/17/content_2835513.htm.

[3] 劉自賢,嚴(yán)世輝,趙輝. 湖北國(guó)有林場(chǎng)改革實(shí)施方案解讀:保護(hù)生態(tài)改善民生[EB/OL].(2016-04-12).http://news.cnhubei.com/xw/zw/201604/t3592851.shtml.

[4] 李保杰,高日,高尚仁.國(guó)營(yíng)林場(chǎng)產(chǎn)權(quán)制度改革探討——以山西省楊樹豐產(chǎn)林實(shí)驗(yàn)局云西林場(chǎng)為例[J].陜西林業(yè)科技,2007 (4): 158-159,176.

DiscussiononReformandDevelopmentofLocalState-ownedForestFarms：A Case Study of Administration Bureau of Guihua Forest Farm of Hubei Province

LIU Sihai

(Administration Bureau of Guihua Forest Farm of Hubei Province, Chongyang 437524, Hubei, China)

Starting from the new requirements to sustainable development of economy and society for forestry in China, the author presented that reform and development of local state-owned forest farms should take the way of government’s responsibility and public participation against the main problems, and expounded the roles and significance of developing forest resources assets evaluation institutions and strengthening construction of forest resources monitoring system, which were expected to help the reform and development of state-owned forest farms in China.

government’s responsibility； public participation；forest resource assets evaluation；state-owned forest farms

2016 — 12 — 22

劉四海(1964-)，男，湖北崇陽(yáng)人，工程師，主要從事林業(yè)生產(chǎn)與森林經(jīng)營(yíng)工作。

F326.25

B

1003 — 6075(2017)01 — 0013 — 03

10.16166/j.cnki.cn43 — 1095.2017.01.004