規(guī)模養(yǎng)殖場監(jiān)管措施探討

文小東鄧烈紅齊海濤龔少雄

(1.湖北省松滋市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所,湖北松滋 434200; 2.湖北省荊州市動(dòng)物疫病預(yù)防控制中心,湖北荊州 434000)

規(guī)模養(yǎng)殖場監(jiān)管措施探討

文小東1鄧烈紅2齊海濤1龔少雄2

(1.湖北省松滋市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所,湖北松滋 434200; 2.湖北省荊州市動(dòng)物疫病預(yù)防控制中心,湖北荊州 434000)

松滋市地處鄂西南，處于平原和丘陵結(jié)合地帶，畜牧業(yè)一直是當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)產(chǎn)業(yè)，近年來發(fā)展迅猛，養(yǎng)殖方式已由農(nóng)戶散養(yǎng)逐步過渡到規(guī)模化、集約化養(yǎng)殖。規(guī)?；B(yǎng)殖可以起到節(jié)約養(yǎng)殖成本、科學(xué)管理、有效控制重大動(dòng)物疫病發(fā)生、規(guī)模土地使用等有利作用，但受養(yǎng)殖門檻低、從業(yè)人員素質(zhì)參差不齊、資金投入有限、集約化程度不高、市場風(fēng)險(xiǎn)較大等因素影響，存在疫病防控風(fēng)險(xiǎn)加大、投入品管理使用不規(guī)范、管理制度執(zhí)行不到位、業(yè)主主體責(zé)任意識淡薄等現(xiàn)象，給畜產(chǎn)品質(zhì)量安全造成很大風(fēng)險(xiǎn)和隱患。筆者在從事動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作中，就規(guī)模養(yǎng)殖場監(jiān)管措施形成一些想法，供大家參考。

1 存在的問題

1.1 標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖水平不高

一是規(guī)模化養(yǎng)殖起點(diǎn)低。從松滋市情況看，除大型企業(yè)或業(yè)主投資建設(shè)的大型養(yǎng)殖場外，大部分養(yǎng)殖場都是農(nóng)戶在房前屋后因陋就簡或者進(jìn)行小規(guī)模投資建設(shè)而成的，存在養(yǎng)殖場規(guī)劃不合理、防疫條件不合規(guī)、養(yǎng)殖密度大、環(huán)保不達(dá)標(biāo)等問題，給畜產(chǎn)品安全造成隱患，給養(yǎng)殖場進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化改造造成很大困難；二是標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖意識不強(qiáng)。大部分養(yǎng)殖業(yè)主只追求養(yǎng)殖利潤，缺乏企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)化、精細(xì)化管理意識，造成養(yǎng)殖管理混亂、投入品濫用、疫病免疫不到位等現(xiàn)象。

1.2 企業(yè)主體責(zé)任缺位

一是企業(yè)主體責(zé)任不明確。在《動(dòng)物防疫法》等法律法規(guī)中雖然規(guī)定了養(yǎng)殖企業(yè)或業(yè)主應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，涉及法律、法規(guī)多，責(zé)任和義務(wù)分散、重復(fù)、繁雜，沒有形成統(tǒng)一的、清晰的主體責(zé)任；二是責(zé)任履行后果風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)缺位。養(yǎng)殖業(yè)主應(yīng)對所養(yǎng)殖動(dòng)物健康、安全負(fù)責(zé)的意識沒有深刻認(rèn)識，例如在動(dòng)物出欄過程中，由檢疫人員實(shí)施檢疫并出具檢疫合格證明，檢疫人員對檢疫結(jié)果負(fù)責(zé)，養(yǎng)殖業(yè)主只承擔(dān)檢疫申報(bào)義務(wù)，監(jiān)督機(jī)構(gòu)和檢疫人員就承擔(dān)了動(dòng)物疫病的責(zé)任，甚至還承擔(dān)了違禁投入品、藥物殘留等違法行為的責(zé)任，造成責(zé)任履行后果風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的缺位。三是對主體責(zé)任的宣傳不夠。在工作中往往只注重法律法規(guī)的宣傳，而對主體責(zé)任的宣傳不夠，養(yǎng)殖業(yè)主對應(yīng)履行具體責(zé)任、應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)后果不清楚。

1.3 從業(yè)人員素質(zhì)不高

一是文化素質(zhì)不高。從松滋市情況看，除部分大中型養(yǎng)殖場外，其他養(yǎng)殖從業(yè)人員基本都是農(nóng)民由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)型至畜牧養(yǎng)殖，普遍存在文化素質(zhì)、管理水平不高等問題；二是科學(xué)養(yǎng)殖水平不高，大部分養(yǎng)殖場沒有標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的養(yǎng)殖理念，沒有具備較高專業(yè)水平的技術(shù)人員，遇到動(dòng)物疫病防控、養(yǎng)殖場管理等問題往往是土專家、土辦法、土經(jīng)驗(yàn)上馬，沒有嚴(yán)格執(zhí)行科學(xué)養(yǎng)殖、疫病防控、畜產(chǎn)質(zhì)量安全管理措施，在養(yǎng)殖場建設(shè)、管理及疫病診療、投入品使用等方面存在很大的隨意性。

1.4 監(jiān)管難度大，措施難落實(shí)

一是監(jiān)管對象、環(huán)節(jié)多。從面上看，養(yǎng)殖場監(jiān)管涉及豬、牛、羊、禽及特種動(dòng)物養(yǎng)殖，根據(jù)相關(guān)法律和文件要求，不論規(guī)模大小基本全部在監(jiān)管工作范圍之內(nèi)。從線上看，涉及動(dòng)物防疫條件、引種或引進(jìn)動(dòng)物監(jiān)管、養(yǎng)殖管理、投入品管理和使用、疫病防控與監(jiān)測、質(zhì)量安全監(jiān)督檢測、病死動(dòng)物無害化處理、檢疫申報(bào)受理、動(dòng)物流通監(jiān)管等多個(gè)環(huán)節(jié)；二是監(jiān)管水平與監(jiān)管要求不適應(yīng)。存在執(zhí)法、檢疫、檢測裝備不足，缺乏監(jiān)督、技術(shù)支撐體系，沒有形成快速反應(yīng)能力?；鶎颖O(jiān)管人員多由鄉(xiāng)村獸醫(yī)、防疫人員轉(zhuǎn)化而來，多年沒有引進(jìn)專業(yè)人員，而現(xiàn)有人員缺乏繼續(xù)教育和專業(yè)培訓(xùn)，法律及專業(yè)知識得不到更新，工作能力得不到有效提升，與現(xiàn)在畜牧業(yè)的發(fā)展和畜產(chǎn)品質(zhì)量安全的要求已經(jīng)很不適應(yīng)。三是缺乏程序性的頂層設(shè)計(jì)。在目前法律規(guī)定、工作程序、工作要求中，存在概念不清、責(zé)任不明、流程不細(xì)等問題，在實(shí)際操作中容易出現(xiàn)文件打架、相互推諉、程序執(zhí)行不嚴(yán)格現(xiàn)象。

1.5 缺乏有效技術(shù)支撐

一是基層檢測水平較低。目前縣市一般只建立疫病防控實(shí)驗(yàn)室，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有專業(yè)的檢測機(jī)構(gòu)、檢測人員、檢測設(shè)備，而縣級實(shí)驗(yàn)室只能從事相關(guān)疫病抗體監(jiān)測，取得相關(guān)國家資質(zhì)的檢測項(xiàng)目較少，不具備相關(guān)疫病、投入品、畜產(chǎn)品質(zhì)量的定性定量檢測能力；二是快速檢測手段缺乏，以松滋市為例，目前只能使用快速檢測卡開展“瘦肉精”及蛋品磺胺類藥物的快速檢測，對動(dòng)物疫病、動(dòng)物產(chǎn)品質(zhì)量、其他投入品等檢測尚處于空白狀態(tài)。

2 監(jiān)管措施建議

2.1 實(shí)行分級管理

根據(jù)《動(dòng)物防疫法》、《畜牧法》及相關(guān)地方法規(guī)規(guī)定，探索養(yǎng)殖場的分級管理，提高養(yǎng)殖業(yè)主責(zé)任意識、安全意識，提升監(jiān)管工作效能。

2.1.1 實(shí)行動(dòng)物防疫條件分級管理。以湖北省為例，可根據(jù)《畜牧法》、《湖北省畜牧條例》規(guī)定，按照《湖北省畜禽規(guī)模養(yǎng)殖場備案管理辦法》標(biāo)準(zhǔn)，將養(yǎng)殖場企業(yè)劃分為備案企業(yè)和非備案企業(yè)，對達(dá)到備案標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)按照《動(dòng)物防疫法》、《動(dòng)物防疫條件審查辦法》、《畜牧法》、《湖北省畜牧條例》等法律法規(guī)的要求，對動(dòng)物防疫條件進(jìn)行嚴(yán)格審查，實(shí)行行政許可。對未達(dá)到規(guī)定備案標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，要列出基礎(chǔ)性標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)制性條件和禁止性規(guī)定，例如可以制定限定養(yǎng)殖規(guī)模、必備防疫條件、環(huán)保達(dá)標(biāo)、監(jiān)管措施等制度或規(guī)定，這樣在基層監(jiān)管工作才能做到監(jiān)管有據(jù)，做到監(jiān)管全覆蓋。

2.1.2 實(shí)行監(jiān)督管理分級管理。根據(jù)部、省、市的規(guī)定，結(jié)合養(yǎng)殖場養(yǎng)殖規(guī)模、動(dòng)物防疫條件、科學(xué)養(yǎng)殖水平、畜產(chǎn)品質(zhì)量安全誠信等方面進(jìn)行綜合評估，確定風(fēng)險(xiǎn)、監(jiān)管等級，確定監(jiān)管、檢測頻次，對最容易可能發(fā)生畜產(chǎn)品安全事件的場所、環(huán)節(jié)進(jìn)行分析研究，做到重點(diǎn)監(jiān)管對象有底有數(shù)，安全風(fēng)險(xiǎn)提前預(yù)警，工作提前規(guī)劃和安排，有力提高監(jiān)管工作效能和防范風(fēng)險(xiǎn)的能力。

2.1.3 分級管理結(jié)果運(yùn)用。如果在前兩項(xiàng)分級中只采取簡單的分級管理，沒有相應(yīng)的管理制度、獎(jiǎng)懲措施，那么分級管理就達(dá)不到設(shè)立分級的目的。在工作中要將分級管理結(jié)果與各類獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目、資質(zhì)認(rèn)證、媒體宣傳結(jié)合，達(dá)到相關(guān)級別要求、畜產(chǎn)品質(zhì)量安全誠信度高的企業(yè)要積極支持，企業(yè)可以優(yōu)先爭取各類項(xiàng)目、獎(jiǎng)勵(lì)或者補(bǔ)貼，優(yōu)先爭取無公害、綠色食品認(rèn)證，在媒體上予以重點(diǎn)宣傳。在相關(guān)工作中要堅(jiān)決將分級級別低、誠信度不高的企業(yè)排除在外，予以重點(diǎn)監(jiān)管，探索建立準(zhǔn)出、準(zhǔn)入的檢疫證明分級管理制度，對達(dá)到最高標(biāo)準(zhǔn)、誠信度高的企業(yè)可以出具《動(dòng)物檢疫證明》A證，允許動(dòng)物跨省流通，其他的只能出具《動(dòng)物檢疫合格證明》B證，僅允許在省內(nèi)流通，促進(jìn)養(yǎng)殖者提高安全意識。（《中國動(dòng)物檢疫》2016年第1期，規(guī)模動(dòng)物跨省流動(dòng)的關(guān)鍵措施探討，作者：楊虎、趙婷、嚴(yán)興西、郭昭林、田生梁）

2.2 落實(shí)主體責(zé)任

2.2.1 建立主體責(zé)任清單制度。對養(yǎng)殖企業(yè)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和法律義務(wù)實(shí)行清單式管理，實(shí)行企業(yè)主體責(zé)任、畜產(chǎn)品質(zhì)量安全責(zé)任書、承諾書等“三書”告知制度，對法律法規(guī)規(guī)定、部門工作程序、企業(yè)應(yīng)負(fù)責(zé)任進(jìn)行全面告知，讓企業(yè)清楚能做什么、不能做什么、怎樣做更規(guī)范，進(jìn)一步提高企業(yè)的主體責(zé)任意識

2.2.2 建立約談制度。將大、中型養(yǎng)殖企業(yè)、定點(diǎn)屠宰企業(yè)、專業(yè)合作社、動(dòng)物交易場所等重點(diǎn)對象納入約談對象，統(tǒng)一約談形式、對象、內(nèi)容，指導(dǎo)企業(yè)加強(qiáng)產(chǎn)品質(zhì)量管控、明確企業(yè)管理人員法律責(zé)任、建立質(zhì)量安全管理制度、加強(qiáng)人員管理和培訓(xùn)，提升企業(yè)畜產(chǎn)品質(zhì)量安全管理水平。

2.2.3 實(shí)行常態(tài)化宣傳教育。以法律規(guī)定、企業(yè)主體責(zé)任、管理規(guī)范、科學(xué)養(yǎng)殖、疫病防控、畜產(chǎn)品質(zhì)量安全、典型案例為主要內(nèi)容，對相關(guān)從業(yè)人員進(jìn)行常態(tài)化培訓(xùn)，提高其科學(xué)生產(chǎn)、遵守法律、確保安全的自覺性和積極性。

2.3 實(shí)行綜合監(jiān)管

2.3.1 建立網(wǎng)格化監(jiān)管體系。一是建立橫向到邊、縱向到底的網(wǎng)格化監(jiān)管體系。建立縣級“一戶一檔、簽約到場、分區(qū)包片、責(zé)任到人、定期巡查、監(jiān)督抽檢”監(jiān)管制度，實(shí)行從動(dòng)物引進(jìn)至動(dòng)物出欄的全過程監(jiān)管。將監(jiān)管工作責(zé)任細(xì)分至各科室、各單位、各環(huán)節(jié)、各場所，形成領(lǐng)導(dǎo)包片、二級單位包鄉(xiāng)鎮(zhèn)、監(jiān)管人員包場的網(wǎng)格化監(jiān)管工作機(jī)制。二是實(shí)行掛牌公示監(jiān)管。每個(gè)監(jiān)管對象確定1名監(jiān)管責(zé)任人員，負(fù)責(zé)開展法律法規(guī)宣傳、政策咨詢、監(jiān)督檢查、接受檢疫申報(bào)、重大疫病防控、規(guī)范養(yǎng)殖生產(chǎn)行為等工作，在所監(jiān)管場所建立監(jiān)管責(zé)任公示牌，予以掛牌監(jiān)管。在監(jiān)督檢查過程中發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)指出并予以糾正，涉及違法的行為予以嚴(yán)厲查處。

2.3.2 嚴(yán)格檢疫把關(guān)。一是明確養(yǎng)殖業(yè)主檢疫申報(bào)的主體責(zé)任，以養(yǎng)殖檔案、投入品使用、標(biāo)識使用、檢疫申報(bào)信息為重點(diǎn)，要求養(yǎng)殖業(yè)主對應(yīng)履行的安全責(zé)任做出書面承諾，提高養(yǎng)殖業(yè)主責(zé)任意識，減輕檢疫人員工作風(fēng)險(xiǎn)。二是建立養(yǎng)殖場監(jiān)管、屠宰場進(jìn)場驗(yàn)證、動(dòng)物交易場所、公路動(dòng)物防疫監(jiān)督檢查站聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，做到檢查督促、出場檢疫、流向清楚、把關(guān)有力，提高出欄動(dòng)物受檢率和業(yè)主主動(dòng)申報(bào)檢疫的意識。

2.3.3 嚴(yán)格投入品監(jiān)管。以生產(chǎn)、經(jīng)營企業(yè)為源頭，嚴(yán)格條件審核，實(shí)行準(zhǔn)入管理。對進(jìn)入養(yǎng)殖企業(yè)的獸藥、飼料生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的營業(yè)執(zhí)照、生產(chǎn)許可證、產(chǎn)品批準(zhǔn)文號和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行檢查、審核登記，實(shí)行備案管理。對養(yǎng)殖企業(yè)自配料的配方、原料、添加劑進(jìn)行審核登記，實(shí)行登記管理。對規(guī)模養(yǎng)殖企業(yè)由縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)督部門不定期開展監(jiān)督檢查、檢測，實(shí)行“飛行檢查”管理。

2.4 提升信息化管理水平

2.4.1 建立信息化監(jiān)管系統(tǒng)。信息化建設(shè)是提高工作效率、降低監(jiān)管成本、提升部門地位、展示部門形象的有效手段，建議以省級電子檢疫出證、監(jiān)管系統(tǒng)、國家獸藥信息網(wǎng)、獸藥產(chǎn)品追溯系統(tǒng)等網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)和系統(tǒng)為依托，利用智能手機(jī)發(fā)展優(yōu)勢，建立完善養(yǎng)殖業(yè)主、監(jiān)管人員、檢疫人員專用的畜產(chǎn)品質(zhì)量安全網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管和移動(dòng)監(jiān)管平臺(tái)。將各規(guī)模養(yǎng)殖場基本信息、監(jiān)督檢查、檢疫檢測等內(nèi)容納入網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)動(dòng)物檢疫、動(dòng)物無害化處理、重大動(dòng)物疫病的網(wǎng)絡(luò)申報(bào)，實(shí)現(xiàn)基本信息、監(jiān)督檢查情況、檢疫證明、投入品使用及來源追溯、監(jiān)督檢測、動(dòng)物流向、畜產(chǎn)品質(zhì)量安全誠信等內(nèi)容的網(wǎng)絡(luò)查詢，形成畜產(chǎn)品質(zhì)量安全大數(shù)據(jù)庫，建立來源可查、去向可追、責(zé)任可究的信息鏈條，為有效管控畜產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)提供重要的依據(jù)。

2.4.2 實(shí)行全過程痕跡管理。實(shí)行內(nèi)部管理、監(jiān)督檢查、動(dòng)物檢疫、行政執(zhí)法、監(jiān)督檢測、無害化處理、重大疫病防控等工作全過程的痕跡管理，把痕跡管理作為工作措施落實(shí)的重要抓手，工作過程的重要體現(xiàn)，工作效果的重要總結(jié)，將痕跡管理工作做年度工作考核的重要依據(jù)和指標(biāo)，做到每次工作有記錄、每月有匯總、每次檢查有告知、每次處理有結(jié)果、每次結(jié)果可追蹤，促進(jìn)監(jiān)督管理的規(guī)范。

2.5 建立獎(jiǎng)懲機(jī)制

一是建立履職責(zé)任清單，將每個(gè)工作崗位、工作人員的工作任務(wù)形成責(zé)任清單，壓實(shí)工作責(zé)任，確保組織領(lǐng)導(dǎo)到位、工作部署到位、責(zé)任分工到位，監(jiān)管無死角、無空白。二是建立責(zé)任追究制度。以法律法規(guī)規(guī)定、監(jiān)督工作制度、工作責(zé)任清單為基礎(chǔ)，制定責(zé)任追究制度，明確處理方式和方法，對違規(guī)違紀(jì)行為及時(shí)予以處理，消除不良影響，保證監(jiān)管措施落實(shí)。三是強(qiáng)化績效考核，獎(jiǎng)懲到位。推行“痕跡執(zhí)法”管理模式，建立動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督百分制績效考核制度，將監(jiān)督執(zhí)法人員的績效工資與所負(fù)責(zé)監(jiān)督工作掛鉤，根據(jù)考核結(jié)果發(fā)放績效工資，保證事事有人管，工作責(zé)任能落實(shí)，工作好壞有獎(jiǎng)懲。

2.6 建立培訓(xùn)機(jī)制

一是建立繼續(xù)培訓(xùn)教育機(jī)制。部門培訓(xùn)和院校培訓(xùn)相結(jié)合，為監(jiān)管人員提供繼續(xù)教育平臺(tái)，確?；鶎颖O(jiān)管人員的業(yè)務(wù)及法律知識得到及時(shí)更新和提高，著力培養(yǎng)復(fù)合型監(jiān)督執(zhí)法人才，有效提升畜產(chǎn)品監(jiān)管工作水平。二是加強(qiáng)隊(duì)伍作風(fēng)建設(shè)。結(jié)合黨建工作，重點(diǎn)開展兩學(xué)一做、黨風(fēng)廉政、工作作風(fēng)教育，整改工作中存在的工作作風(fēng)不實(shí)、工作不積極主動(dòng)、工作紀(jì)律性不強(qiáng)等不良現(xiàn)象，為確保畜產(chǎn)品安全提供堅(jiān)強(qiáng)的思想保證。

2.7 建立保障機(jī)制

一是完善監(jiān)督工作體制。比照食藥監(jiān)部門，統(tǒng)一全國動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作單位的單位性質(zhì)、組織體制、工作機(jī)制、人員編制、工作經(jīng)費(fèi)，統(tǒng)一協(xié)檢人員標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)費(fèi)解決渠道，徹底解決基層監(jiān)管部門的體制不一、經(jīng)費(fèi)不落實(shí)等實(shí)際問題。二是注重對外宣傳。以動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的法律地位、職能的重要性、履職的艱難性、維護(hù)公共衛(wèi)生安全的實(shí)效性為重點(diǎn)，開展畜產(chǎn)品質(zhì)量安全、動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作的正面宣傳，達(dá)到社會(huì)認(rèn)可、監(jiān)管人員認(rèn)同、管理相對人認(rèn)知的良好效果，為畜產(chǎn)品質(zhì)量安全工作創(chuàng)造良好的社會(huì)和輿論氛圍。