借助PPP模式推進甘肅省養(yǎng)老事業(yè)

熊凱

摘要：近年來，隨著老年人口的不斷增加，養(yǎng)老機構(gòu)出現(xiàn)了嚴重不足的狀況，單純依靠政府財政無法滿足日益增大的養(yǎng)老需求。隨著PPP模式的廣泛應(yīng)用，將民營資金引入公共服務(wù)領(lǐng)域，取得了非常好的效果。因此，將PPP模式引入到養(yǎng)老事業(yè)中來，具有非常重要的現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老事業(yè)

一、PPP模式相關(guān)概念

1、PPP模式的概念。PPP模式即Public—Private—Partnership的字母縮寫，通常譯為“公共私營合作制”，是指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預(yù)期單獨行動更為有利的結(jié)果.簡而言之，PPP模式乃是一種新的融資模式，即公共政府部門與民營企業(yè)合作模式.它是近年來公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)展起來的一種優(yōu)化的項目融資與實施模式，是一種以各參與方的“雙贏”或“多贏”為合作理念的現(xiàn)代融資模式。

2、PPP模式的特點。[1]（1）消除費用的超支。公共部門和私人企業(yè)在初始階段私人企業(yè)與政府共同參與項目的識別、可行性研究、設(shè)施和融資等項目建設(shè)過程，保證了項目在技術(shù)和經(jīng)濟上的可行性，縮短前期工作周期，使項目費用降低。PPP模式只有當項目已經(jīng)完成并得到政府批準使用后，私營部門才能開始獲得收益，因此PPP模式有利于提高效率和降低工程造價，能夠消除項目完工風險和資金風險。研究表明，與傳統(tǒng)的融資模式相比，PPP項目平均為政府部門節(jié)約17%的費用，并且建設(shè)工期都能按時完成。（2）有利于轉(zhuǎn)換政府職能，減輕財政負擔。政府可以從繁重的事務(wù)中脫身出來，從過去的基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的提供者變成一個監(jiān)管的角色，從而保證質(zhì)量，也可以在財政預(yù)算方面減輕政府壓力。（3）促進了投資主體的多元化。利用私營部門來提供資產(chǎn)和服務(wù)能為政府部門提供更多的資金和技能，促進了投融資體制改革。同時，私營部門參與項目還能推動在項目設(shè)計、施工、設(shè)施管理過程等方面的革新，提高辦事效率，傳播最佳管理理念和經(jīng)驗。（4）政府部門和民間部門可以取長補短，發(fā)揮政府公共機構(gòu)和民營機構(gòu)各自的優(yōu)勢，彌補對方身上的不足。雙方可以形成互利的長期目標，可以以最有效的成本為公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)。（5）使項目參與各方整合組成戰(zhàn)略聯(lián)盟，對協(xié)調(diào)各方不同的利益目標起關(guān)鍵作用。（6）風險分配合理。與BOT等模式不同，PPP在項目初期就可以實現(xiàn)風險分配，同時由于政府分擔一部分風險，使風險分配更合理，減少了承建商與投資商風險，從而降低了融資難度，提高了項目融資成功的可能性。政府在分擔風險的同時也擁有一定的控制權(quán)。（7）應(yīng)用范圍廣泛，該模式突破了引入私人企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施項目組織機構(gòu)的多種限制，可適用于城市供熱等各類市政公用事業(yè)及道路、鐵路、機場、醫(yī)院、學校等。

二、甘肅省養(yǎng)老行業(yè)現(xiàn)狀

1、養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量與老年人口數(shù)量不對稱。截止2014年底，甘肅省共有常住人口2590.78萬人。目前，全國60歲以上的人口比例已經(jīng)達到15%，按照這一數(shù)據(jù)計算，我省約有390萬的老齡人口。

甘肅省現(xiàn)有正式注冊的養(yǎng)老機構(gòu)共計358所，其中351所為國營養(yǎng)老機構(gòu)，僅有7所為私立的養(yǎng)老機構(gòu)。且分布情況如下圖所示。

目前我省351家公辦養(yǎng)老機構(gòu)床位共計20718位，民辦養(yǎng)老機構(gòu)床位共計1934位。這些養(yǎng)老機構(gòu)根本無法滿足目前的養(yǎng)老需求。

2、傳統(tǒng)觀念影響，百姓認知度較低。由于中國社會“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)觀念，除非特殊原因，大多數(shù)老人都不愿意在養(yǎng)老院安度晚年，而是選擇有子女為老人養(yǎng)老。哪怕女子對老人不是很好，他們也愿意選擇繼續(xù)有子女照料，而不去養(yǎng)老機構(gòu)。其次，“肥水不流外人田”，老人不愿意自己出錢給養(yǎng)老機構(gòu)，寧愿留給自己的子女來照顧將錢節(jié)省下來。尤其是在包括我省在內(nèi)的一些觀念較為落后的省內(nèi)，這種現(xiàn)象非常普遍。同時，由于養(yǎng)老機構(gòu)對于宣傳工作不是很重視，人們對于養(yǎng)老機構(gòu)的認知度較低，對于相關(guān)服務(wù)也缺乏了解的興趣。還有，就是各種媒體不斷曝出一些“丑聞事件”，如虐待老人，衛(wèi)生條件，臟，亂，差等負面新聞，加深了人們對于養(yǎng)老機構(gòu)的誤解。

3、養(yǎng)老機構(gòu)制度不健全，管理不規(guī)范。我國的養(yǎng)老事業(yè)由于起步晚，與西方發(fā)達國家相比還存在較大差距，在資金投入，行政管理，日常運營等方面均存在問題，我省的養(yǎng)老機構(gòu)也存在上述問題。

我國現(xiàn)行的相關(guān)管理制度中，從中央、省、市、縣，都有對于養(yǎng)老機構(gòu)的政策性文件，這些文件大多是綱領(lǐng)性的，對于養(yǎng)老機構(gòu)可以起到引導作用。當然，這些政策性文件也有其缺點，那就是缺乏強制性，規(guī)范性和可操作性，從而造成了“上有政策，下有對策”以及“曲解政策”等現(xiàn)象的出現(xiàn)。

同時，由于這些政策過于原則化，具有很強的靈活性。因此，就很難避免民事糾紛的發(fā)生，以及在糾紛發(fā)生后，缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)，很難產(chǎn)生令雙方都信服的結(jié)果。

4、養(yǎng)老機構(gòu)無法自足，加重財政負擔。由于我省絕大多數(shù)的養(yǎng)老機構(gòu)均為公辦性質(zhì)，資金來源主要依靠財政撥款，而我省的財政收入也主要依靠中央財政轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)，因此，不但消耗了大量的財政資金，而且在落實過程中還有可能產(chǎn)生各種違法行為，造成資金流失。

我省目前的養(yǎng)老院，不論是公辦或民辦，都是多樣化的收費標準來滿足不同的人群，但是由于我省的人均收入相較于東北地區(qū)較低，生活支出與東部地區(qū)卻是一樣的。因此，大多數(shù)人的選擇還是以較低檔次的養(yǎng)老服務(wù)為主，這導致有些養(yǎng)老機構(gòu)甚至虧空而無法維持正常的運營，雖然政府給予一定的補貼，但并非長久之計。

5、公辦進不去，民辦住不起。從上面的分析得到，我省的養(yǎng)老機構(gòu)根本無法滿足目前老年人口的需求，并且隨著老齡化的不斷加劇，供求關(guān)系會更加緊張。由于公辦的養(yǎng)老機構(gòu)無論在設(shè)施配備，人員培訓以及日常管理方面都更加規(guī)范，應(yīng)此大多數(shù)人都愿意選擇公辦的養(yǎng)老機構(gòu)，但是由于容量有限，必然就會出現(xiàn)如“跑關(guān)系，走后門”的社會不良現(xiàn)象出現(xiàn)。而那些沒有能力進入公辦養(yǎng)老機構(gòu)的人群，只能將目光轉(zhuǎn)移到民辦的養(yǎng)老機構(gòu)。但是由于養(yǎng)老業(yè)是一個初期投資很大，回報周期較長的行業(yè)，因此民辦的養(yǎng)老機構(gòu)價格必然會高于公辦機構(gòu)，從而使多數(shù)人又無法承受。便出現(xiàn)了“公辦進不去，民辦住不起”的不正?，F(xiàn)象。

三、助力PPP模式優(yōu)化養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)

由于PPP模式具有獨特的優(yōu)勢，對于改變養(yǎng)老行業(yè)不合理現(xiàn)狀，推進養(yǎng)老行業(yè)持續(xù)，健康發(fā)展，具有十分重要的作用。

1、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)潛力巨大。進入本世紀后，我國的人口紅利逐步減少，人口老齡化現(xiàn)象越來越突出。根據(jù)官方數(shù)據(jù)，目前我國60歲以上的老年人口已經(jīng)達到了15%以上，到2050年，老年口人將達到34%，這一比例和世界上的發(fā)達國家相同，這對于我國的經(jīng)濟發(fā)展會產(chǎn)生不利的影響。但是，換個角度，這也正好表明了養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的潛力是相當?shù)拇蟆?/p>

具體到我省，根據(jù)我省養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的目前狀況來看，發(fā)展的空間很廣闊。

第一，養(yǎng)老機構(gòu)需求大。由于我省大多的青壯年都在東部經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)就業(yè)，而其老年的父母卻留在甘肅本地，子女則無法贍養(yǎng)老人，應(yīng)該，養(yǎng)老機構(gòu)在未來必然會發(fā)揮很大的作用，對于解決外出務(wù)工人員的后顧之憂，起著重要作用。

第二，經(jīng)濟發(fā)展加快，生活水平改善。在過去，子女外出務(wù)工，年邁的父母則只能相互依靠或者靠親戚平日照看，因為經(jīng)濟條件不允許，沒有進入養(yǎng)老機構(gòu)的經(jīng)濟基礎(chǔ)?，F(xiàn)在則大有不同，人們的生活條件普遍有了很大的提高，使得人們能夠拿出這份錢來享有老年人應(yīng)有的老年生活。

第三，觀念逐步改變。前面我們說到，由于傳統(tǒng)觀念的影響，是老年人和其子女都不愿意將老年人送往養(yǎng)老機構(gòu)安享晚年。但是，近年來，情況有所改變。由于在上世紀70年代實行的計劃生育政策。每家都只有一個孩子。到現(xiàn)在，到時候積極響應(yīng)計劃生育政策的父母已經(jīng)或?qū)⒁M入老年階段，而其子女也進入適婚年齡，有些已經(jīng)有了自己的下一代。家庭的結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，兩個夫妻需要照顧4位老人，這在現(xiàn)實中是根本無法兼顧的。因此，養(yǎng)老機構(gòu)自然而言被社會所逐步接受，并且規(guī)模將不斷擴大。

2、用PPP模式引入民間資金，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。①減輕財政。負擔.PPP模式引入到養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)中來，可以優(yōu)化養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)，促進養(yǎng)老業(yè)健康發(fā)展。通過前面對于PPP模式的了解，通過公私合作，實現(xiàn)雙贏。由于我省的政府財政限制，且投入到養(yǎng)老機構(gòu)的資金與東部地區(qū)相比無法滿足人民對于養(yǎng)老的需求。因此，通過PPP模式，將民間資金引進來，政府通過一系列的優(yōu)惠政策，如在土地審批和使用，財政補貼等方面來激勵民間資金進入。②促進行業(yè)良性競爭。過去，由于有政府做后臺公辦的養(yǎng)老機構(gòu)在市場競爭上具有私營養(yǎng)老機構(gòu)無法比擬的優(yōu)勢，所以導致行業(yè)內(nèi)幾乎無法形成良性的競爭，不僅公辦養(yǎng)老機構(gòu)由于壓倒性優(yōu)勢而缺乏不斷進步的動力，私營養(yǎng)老機構(gòu)也只有用高價才能維持生存。但由于能夠承擔這種高價的人群畢竟很有限。因此“公辦進不去，民辦住不起”的現(xiàn)象也就不奇怪了。

現(xiàn)在用PPP模式，政府通過與提供養(yǎng)老機構(gòu)的企業(yè)簽訂合同，相互明確責任義務(wù)。，

[2]2015年4月省財政廳和省民政廳制定了《甘肅省社會辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)一次性建設(shè)補貼資金管理辦法》，激發(fā)民間企業(yè)進入養(yǎng)老行業(yè)的熱情。政府也從過去的行業(yè)競爭參與者的角色解放出來，自然促進了該行業(yè)的公平競爭。同時，由于養(yǎng)老業(yè)屬于社會福利事業(yè)

3、政府財政支持的力度加大。隨著人口老齡化的不斷加劇，政府也越來越認識到目前養(yǎng)老行業(yè)存在的問題。由于養(yǎng)老是和每一個人，每一個家庭都息息相關(guān)的社會事業(yè)。因此，如果不能很好的處理好養(yǎng)老問題，對于政府會承受巨大的社會和輿論壓力，甚至影響社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟的發(fā)展。因此，我省在2015年的文件中，對于非營利性養(yǎng)老機構(gòu)用房自建的新增每張床位補貼1萬元，租賃用房且租期在5年以上的每張床位補貼4000元；營利性養(yǎng)老機構(gòu)按非營利性養(yǎng)老機構(gòu)補貼標準的80%予以補貼。各地可結(jié)合財力狀況適當提高補貼標準。這個政策充分展示了政府對于養(yǎng)老行業(yè)的逐步重視。

總上，雖然目前還沒有心思養(yǎng)老行業(yè)中成熟的PPP模式，但該模式不失為解決我省養(yǎng)老行業(yè)現(xiàn)存問題，推動我省養(yǎng)老行業(yè)發(fā)展的有效方法之一。PPP模式為我們提供了一個開放的平臺，隨著PPP模式理論的不斷發(fā)展和實踐的不斷擴展，我們可以在此基礎(chǔ)上去發(fā)展和創(chuàng)新，來找到符合我們具體實際，行之有效的方式。

參考文獻

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[3] 史小輝.養(yǎng)老項目如何適用PPP模式.