聚焦國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)

聚焦國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)

話(huà)題嘉賓

王叢虎：中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家戰(zhàn)略與發(fā)展研究院專(zhuān)職研究員，公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師

翟繼光：中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副教授，北京大學(xué)法學(xué)博士，研究領(lǐng)域?yàn)榻?jīng)濟(jì)法、財(cái)政法、稅法等

章榮君：南京理工大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院副教授，主要研究方向?yàn)榛鶎又卫恚?dāng)代中國(guó)政府與政治

胡春艷：中南大學(xué)行政管理系副教授，院長(zhǎng)助理，兼中南大學(xué)地方治理研究院副院長(zhǎng)等，主要研究興趣為問(wèn)責(zé)制、公務(wù)員制度、政府管理改革

毛敏：中共武漢市委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教授，湖北省經(jīng)濟(jì)學(xué)年會(huì)理事，長(zhǎng)期從事經(jīng)濟(jì)學(xué)教學(xué)和研究工作

楊蕾：湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院講師，武漢大學(xué)政治學(xué)博士，研究領(lǐng)域?yàn)楝F(xiàn)當(dāng)代中國(guó)政治制度，官僚制與反腐倡廉建設(shè)

主持人

阮靜：《財(cái)政監(jiān)督》雜志編輯

王光?。骸敦?cái)政監(jiān)督》雜志編輯

背景材料：

近日，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》（下稱(chēng)《方案》），部署在3省市設(shè)立各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，從體制機(jī)制、制度建設(shè)上先行先試、探索實(shí)踐，為在全國(guó)推開(kāi)積累經(jīng)驗(yàn)。

《方案》強(qiáng)調(diào)，國(guó)家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治改革，是國(guó)家監(jiān)察制度的頂層設(shè)計(jì)。深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的目標(biāo)，是建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家反腐敗工作機(jī)構(gòu)。實(shí)施組織和制度創(chuàng)新，整合反腐敗資源力量，擴(kuò)大監(jiān)察范圍，豐富監(jiān)察手段，實(shí)現(xiàn)對(duì)行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系，履行反腐敗職責(zé)，深入推進(jìn)黨風(fēng)廉潔建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)，構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的有效機(jī)制。

《方案》指出，黨中央決定，在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作。由?。ㄊ校┤嗣翊泶髸?huì)產(chǎn)生?。ㄊ校┍O(jiān)察委員會(huì)，作為行使國(guó)家監(jiān)察職能的專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān)。黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)、監(jiān)察委員會(huì)合署辦公，建立健全監(jiān)察委員會(huì)組織架構(gòu)，明確監(jiān)察委員會(huì)職能職責(zé)，建立監(jiān)察委員會(huì)與司法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)銜接機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)監(jiān)察委員會(huì)自身的監(jiān)督制約。

《方案》要求，要加強(qiáng)對(duì)試點(diǎn)工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。中央成立深化監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，對(duì)試點(diǎn)工作進(jìn)行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)。試點(diǎn)地區(qū)黨組織要擔(dān)負(fù)起主體責(zé)任，對(duì)試點(diǎn)工作負(fù)總責(zé)，成立深化監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作小組，由省（市）委書(shū)記擔(dān)任組長(zhǎng)。要把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到中央精神上來(lái)，牢固樹(shù)立“四個(gè)意識(shí)”，強(qiáng)化擔(dān)當(dāng)精神，密切聯(lián)系實(shí)際，創(chuàng)造性開(kāi)展工作，堅(jiān)決把黨中央決策部署落到實(shí)處。試點(diǎn)地區(qū)紀(jì)委要細(xì)致謀劃、扎實(shí)推進(jìn)，做好試點(diǎn)方案的組織實(shí)施和具體落實(shí)。試點(diǎn)地區(qū)要加強(qiáng)調(diào)查研究，審慎穩(wěn)妥推進(jìn)改革，整合資源、調(diào)整結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵發(fā)展，使改革取得人民群眾滿(mǎn)意的實(shí)效。

黨的十八大以來(lái)，反腐就被視為國(guó)內(nèi)改革重點(diǎn)，也成為過(guò)去幾年國(guó)內(nèi)政治生活的重要議題。此次國(guó)家監(jiān)察體制改革方案一出，被輿論認(rèn)為將影響中國(guó)國(guó)內(nèi)政治文明建設(shè)的走向，也被認(rèn)為是反腐走向縱深的重要標(biāo)志、是“治本之策”的制度基礎(chǔ)所在。從《方案》內(nèi)容來(lái)看，表述極其簡(jiǎn)練，但信息量很大。如何理解這一國(guó)家監(jiān)察體系的頂層設(shè)計(jì)？對(duì)于國(guó)家治理能力現(xiàn)代化有怎樣的意義？推進(jìn)此項(xiàng)改革落實(shí)還要從哪些方面加力？本期監(jiān)督沙龍聚焦國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)，就相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行探討。

事關(guān)全局的重大政治改革

主持人：如背景材料所示，這一改革試點(diǎn)方案被稱(chēng)為“事關(guān)全局的重大政治改革”。對(duì)于此次國(guó)家監(jiān)察體制改革及試點(diǎn)方案，您作何評(píng)價(jià)？國(guó)家監(jiān)察體制改革在國(guó)家治理體系中處在怎樣的位置？對(duì)于推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化意義何在？

王叢虎：監(jiān)察體制是我國(guó)監(jiān)督體系的重要組成部分，也是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。國(guó)家監(jiān)察體制改革不僅僅是一項(xiàng)行政體制的改革，更是一個(gè)國(guó)家體制的改革；不僅涉及到監(jiān)督監(jiān)察運(yùn)行方式的改革，更是關(guān)乎國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大事，乃至關(guān)乎能否實(shí)現(xiàn)兩個(gè)百年奮斗目標(biāo)和國(guó)強(qiáng)民富的大業(yè)。

翟繼光：此次國(guó)家監(jiān)察體制改革的確具有事關(guān)全局的意義，首先，其改變了現(xiàn)行國(guó)家機(jī)關(guān)的架構(gòu)，從人大之下的“一府兩院”改為“一府一委兩院”，其次，這一改革整合了整個(gè)國(guó)家的監(jiān)察力量，將分散在黨委、政府、法院、檢察院以及人大中的監(jiān)察力量整合在一起，再次，其提升了監(jiān)察機(jī)關(guān)的憲法地位，使其在某種意義上成為高于“一府兩院”的綜合監(jiān)察力量。監(jiān)察體制在一個(gè)國(guó)家的治理體系中處于基礎(chǔ)性的地位，監(jiān)察體制就像人的眼睛，可以看清國(guó)家治理體系中的每一個(gè)環(huán)節(jié)，一旦失去了監(jiān)察體制或者監(jiān)察體制失靈，國(guó)家治理體系將很快陷入癱瘓。完善的監(jiān)察體制是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的保證，也是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的體現(xiàn)。

章榮君：國(guó)家監(jiān)察體制改革及其方案的試點(diǎn)推行，既是推進(jìn)全面深化改革的重要內(nèi)容，更是實(shí)現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨的重要舉措，是反腐敗工作走向制度化并向縱深發(fā)展的重要標(biāo)志，也是反腐敗從治標(biāo)走向治本的重要標(biāo)志。

國(guó)家監(jiān)察體制改革在國(guó)家治理體系處于舉足輕重的地位。從現(xiàn)有的國(guó)家治理體系的構(gòu)成來(lái)看，除了代表人民意志的立法機(jī)關(guān)外，就是行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)，也就是我們常說(shuō)的“一府兩院”（即政府、法院、檢察院），這樣就在整個(gè)國(guó)家治理體系中，難以凸顯出國(guó)家監(jiān)察的重要性，而現(xiàn)有的改革將設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)并由人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，這樣就提升了監(jiān)察地位和功能，使監(jiān)察構(gòu)成了國(guó)家治理體系不可或缺的重要組成部分。另外，這也反映了高層對(duì)于如何全面從嚴(yán)治黨及其制度化的一個(gè)深入而全面的謀劃。不僅在很大程度上克服現(xiàn)有監(jiān)察體制在國(guó)家治理體制中能力不足的缺陷，而且能夠使其在不久的將來(lái)能夠有效發(fā)揮作用，從而保證國(guó)家公職人員隊(duì)伍的純潔性。

對(duì)于國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)重要標(biāo)志在于國(guó)家治理體系上的各個(gè)職位都能夠有廉潔的公職人員來(lái)進(jìn)行工作的推動(dòng)，那么如何保證這些掌握公共權(quán)力的公職人員的廉潔問(wèn)題，則是推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵。試想一下，如果國(guó)家治理體系上，充滿(mǎn)著腐敗的公職人員，黨和政府的各項(xiàng)工作又如何有效推進(jìn)呢？又如何保證國(guó)家的政策意圖得以貫徹執(zhí)行呢？因此國(guó)家監(jiān)察體制的改革對(duì)于推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化來(lái)說(shuō)是最為關(guān)鍵的一環(huán)，它是黨和國(guó)家各項(xiàng)工作得以順利進(jìn)行的有效保證。

胡春艷：黨的十八大中明確提出要推進(jìn)國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化，現(xiàn)代國(guó)家治理意味著分權(quán)、民主、法治、憲政。這次國(guó)家監(jiān)察體制改革的重點(diǎn)就是一方面對(duì)“權(quán)力過(guò)于集中”進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，把監(jiān)察權(quán)從行政權(quán)中分離出來(lái)，實(shí)現(xiàn)權(quán)力之間的有效相互制約；另一方面把紀(jì)委和監(jiān)察兩個(gè)之前分開(kāi)的職能進(jìn)行合并，有利于整合反腐資源、擴(kuò)大監(jiān)察范圍，建立集中統(tǒng)一、高效權(quán)威的監(jiān)察體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)公職人員行使公權(quán)力的全面監(jiān)督?？梢?jiàn)，作為國(guó)家重要的監(jiān)督體系，國(guó)家監(jiān)察體制改革的核心就是要解決權(quán)力過(guò)于集中、監(jiān)督制約不足的問(wèn)題，而改革的力度之大前所未有，可謂是中國(guó)政治體制改革的破冰之舉，這對(duì)于推動(dòng)我國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化具有極強(qiáng)的促進(jìn)作用。

毛敏：中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，部署在三個(gè)省市設(shè)立各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，由?。ㄊ校┤嗣翊泶髸?huì)產(chǎn)生?。ㄊ校┍O(jiān)察委員會(huì)，作為行使國(guó)家監(jiān)察職能的專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān)。這一改革是以習(xí)近平同志為核心的黨中央確立的一項(xiàng)重大的政治體制改革,是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。國(guó)家監(jiān)察體制改革具有重大政治意義，有利于堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，整合反腐敗資源力量，力度不減、尺度不松、節(jié)奏不變，堅(jiān)持不懈將黨風(fēng)廉潔建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)進(jìn)行到底，構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的有效機(jī)制，從而更加深入地推進(jìn)黨風(fēng)廉潔建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)。國(guó)家監(jiān)察體制是國(guó)家政治制度的重要組成部分，監(jiān)察體系在國(guó)家治理體系中占有重要地位。通過(guò)國(guó)家監(jiān)察體制改革，擴(kuò)大監(jiān)察范圍，豐富監(jiān)察手段，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系，有利于實(shí)現(xiàn)治理能力和治理體系的現(xiàn)代化，能夠更好地鞏固和完善國(guó)家根本政治制度。

楊蕾：這次的國(guó)家監(jiān)察體制改革及試點(diǎn)方案比起此前在這方面的改革來(lái)說(shuō)，力度更大同時(shí)也更為觸及根本，它從頂層設(shè)計(jì)上使得監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性問(wèn)題得到比較徹底地解決，力圖改變權(quán)力結(jié)構(gòu)，使監(jiān)督權(quán)脫離行政權(quán)成為另一個(gè)獨(dú)立的權(quán)力，并試圖整合現(xiàn)有的各方面分散的監(jiān)督資源，從而促進(jìn)監(jiān)督效率的提高。在權(quán)力監(jiān)督和反腐敗方面意味著由治標(biāo)為主到治本為主、由同體監(jiān)督到異體監(jiān)督、由權(quán)力反腐到制度反腐的轉(zhuǎn)向。

國(guó)家監(jiān)察體制改革是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展都取得了很大的成就，經(jīng)濟(jì)在快速發(fā)展、社會(huì)在深刻變革，但腐敗也變得多發(fā)易發(fā)。治理腐敗既是社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的內(nèi)在需求，也是黨從嚴(yán)治黨的必然要求。在當(dāng)前的全面深化改革時(shí)期，中央適時(shí)推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察體制改革，探索更為完善的頂層設(shè)計(jì)，有利于鞏固改革成果，同時(shí)形成更為科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，為改革護(hù)航。

主持人：《方案》提出改革的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)對(duì)行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系。對(duì)此，您作何解讀？

王叢虎：“監(jiān)察”一詞來(lái)源于中國(guó)歷史上的“監(jiān)察御史”。我國(guó)早在秦朝就有了比較完善的監(jiān)察體系，漢朝則正式設(shè)立了監(jiān)察機(jī)關(guān)——御史臺(tái)，明朝則撤銷(xiāo)了御史臺(tái)，將臺(tái)、殿、察三院合為一體，建立了都察院，清朝繼承了明代的都察院名字，并將六科中給事中并入都察院，形成了統(tǒng)一的政治都察體系。不難看出，我國(guó)歷史上一直高度重視對(duì)公職人員的監(jiān)督，而監(jiān)察機(jī)關(guān)的職權(quán)也在不斷擴(kuò)大、監(jiān)察機(jī)關(guān)的地位也在不斷提高?！斗桨浮分刑岢龅慕⒓薪y(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系既是我國(guó)治理現(xiàn)代化建設(shè)的迫切要求，更是我國(guó)歷史發(fā)展的必然。

翟繼光：在我國(guó)，行使公權(quán)力的公職人員分散在不同的國(guó)家機(jī)關(guān)和非國(guó)家機(jī)關(guān)之中，目前的監(jiān)察體系也是分散在各個(gè)部門(mén)，分別對(duì)政府機(jī)關(guān)、黨委、法院、檢察院等進(jìn)行監(jiān)察。這種監(jiān)察體系無(wú)法發(fā)揮整合力量，必然降低監(jiān)察的效率。根據(jù)《方案》建立的監(jiān)察體系將所有的監(jiān)察力量整合在一起，必將大大提高監(jiān)察的效率。

章榮君：在這個(gè)《方案》出臺(tái)之前，由于存在監(jiān)督的制度漏洞，對(duì)行使公共權(quán)力的公職人員的監(jiān)察確實(shí)難以做到全覆蓋，難免會(huì)產(chǎn)生漏網(wǎng)之魚(yú)。而《方案》的出臺(tái)，正是在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)有這一問(wèn)題的存在，因此這一改革試圖通過(guò)頂層設(shè)計(jì)的方式來(lái)堵住漏洞，使得每個(gè)公職人員都在監(jiān)察的視野以?xún)?nèi)，確保不留死角，不留盲區(qū)。只有這樣才能夠建立起集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系。

胡春艷：1992年，我國(guó)紀(jì)律檢查和行政監(jiān)察開(kāi)始實(shí)行合署辦公，履行紀(jì)檢監(jiān)察兩項(xiàng)職能，黨政監(jiān)督的整體合力進(jìn)一步加以強(qiáng)化，取得了一定的成效，尤其是黨委機(jī)關(guān)中的紀(jì)委發(fā)揮了主力軍的作用。但是從現(xiàn)有的腐敗數(shù)據(jù)來(lái)看，并不是所有的腐敗都是共產(chǎn)黨員，非黨員腐敗的比例也非常高。這說(shuō)明我們的監(jiān)察制度所覆蓋的范圍過(guò)于狹窄。當(dāng)前行政監(jiān)察的監(jiān)察對(duì)象僅僅覆蓋的是國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員以及國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員。而并未明確覆蓋立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體和社會(huì)組織、國(guó)企業(yè)單位的公務(wù)人員。從公務(wù)員法的規(guī)定看，這部分人員在我國(guó)也可以算為廣義的公務(wù)員。顯然，以前的監(jiān)察體制對(duì)這一類(lèi)的公務(wù)員存在監(jiān)督盲區(qū)。這次監(jiān)察體制改革試圖實(shí)現(xiàn)對(duì)行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋具有非常深遠(yuǎn)的意義。

毛敏：按照《方案》要求，“實(shí)現(xiàn)對(duì)行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋”，這意味著凡公職人員，不管是否“國(guó)家公務(wù)員”的身份或是獲得行政任命，只要行使公權(quán)力就要納入監(jiān)察對(duì)象范圍，這就突破了現(xiàn)行《行政監(jiān)察法》將監(jiān)察對(duì)象規(guī)定為“國(guó)家行政機(jī)關(guān)、國(guó)家公務(wù)員和國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員”的限制，將監(jiān)察提升為國(guó)家監(jiān)察，通過(guò)人大授權(quán)的方式，建立起集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系。這不僅有助于化解現(xiàn)有反腐機(jī)構(gòu)在法理依據(jù)、適用范圍、職能銜接等方面的困境，而且能夠最大限度壓縮腐敗滋生的灰色土壤，實(shí)現(xiàn)360度無(wú)死角的全方位監(jiān)督。

反腐敗是一項(xiàng)既涉及黨風(fēng)政風(fēng)，也關(guān)聯(lián)社風(fēng)民風(fēng)的社會(huì)性系統(tǒng)工程。此次改革在制度層面明確了監(jiān)察委員會(huì)作為行使國(guó)家監(jiān)察職能的專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān)，意味著其所面對(duì)的將不僅是黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)等的腐敗現(xiàn)象，更有社會(huì)上的腐敗文化，以及滋生腐敗的土壤和溫床。比如商業(yè)賄賂、紅包文化、違規(guī)而不違法的某些商務(wù)運(yùn)作等等，均可置于“全覆蓋”的框架之下。

楊蕾：在我國(guó)的反腐倡廉領(lǐng)域，許多機(jī)構(gòu)一起形成了一個(gè)多元的架構(gòu)，政黨系統(tǒng)的紀(jì)委，政府系統(tǒng)的監(jiān)察部、審計(jì)局和國(guó)家預(yù)防腐敗局以及司法系統(tǒng)的最高檢、最高法都在其中承擔(dān)著各自相應(yīng)的職能。這種多元的反腐倡廉架構(gòu)取得了一定的成就，但也面臨著一些問(wèn)題，監(jiān)督無(wú)法實(shí)現(xiàn)全覆蓋是其中一個(gè)重要的問(wèn)題。首先，多元架構(gòu)之下監(jiān)督對(duì)象存在交叉地帶和空白地帶，導(dǎo)致不能對(duì)其實(shí)現(xiàn)很好的監(jiān)督；其次，在具體的效果上，由于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)接受同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，導(dǎo)致其對(duì)同級(jí)黨委的監(jiān)督軟化；再次，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)主要的監(jiān)察對(duì)象是“黨”“政”機(jī)關(guān)的工作人員，當(dāng)由其去監(jiān)察立法、司法等機(jī)關(guān)的非黨員時(shí)會(huì)出現(xiàn)一些體制機(jī)制性的問(wèn)題。

在此次改革中，“紀(jì)檢監(jiān)察”提升為“國(guó)家監(jiān)察”，字面的改變之下反映了此次改革是要將此前由不同機(jī)關(guān)掌握的監(jiān)察權(quán)集中至國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)，以更好地協(xié)調(diào)這些機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，化解現(xiàn)有的反腐敗機(jī)構(gòu)在法理依據(jù)、適用范圍、職能銜接等方面的困境，實(shí)現(xiàn)其“對(duì)行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋”。比起“紀(jì)檢監(jiān)察”，“國(guó)家監(jiān)察”的范圍將更廣，覆蓋所有行使國(guó)家公權(quán)力的組織和人員，所有由國(guó)家財(cái)政供養(yǎng)的組織和群體都將有必要納入國(guó)家監(jiān)察的范圍之中。人員全覆蓋之外，從職權(quán)方面來(lái)看，一方面未來(lái)的國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)其職權(quán)將是極為廣泛的，包括黨紀(jì)監(jiān)督、行政監(jiān)察、財(cái)務(wù)監(jiān)督、刑事偵查、腐敗預(yù)防等等，還有學(xué)者參照香港、澳門(mén)廉政公署的職責(zé)預(yù)判其可能還將擁有規(guī)范性文件的審查權(quán)（如可以責(zé)令人民政府對(duì)規(guī)范性文件予以完善甚至撤銷(xiāo)）；另一方面這些機(jī)構(gòu)之間原來(lái)存在的職能上的重疊和交叉之處也能更好地避免，當(dāng)然這就要求這些機(jī)構(gòu)之間并不是簡(jiǎn)單的物理聚合，而要實(shí)現(xiàn)更為本質(zhì)的化學(xué)反應(yīng)。

主持人：更為人所關(guān)注的是，監(jiān)察委員會(huì)將由人民代表大會(huì)產(chǎn)生。目前，監(jiān)察部門(mén)只是政府序列的一個(gè)部門(mén)，而由人民代表大會(huì)產(chǎn)生的監(jiān)察委員會(huì)在憲制意義上將和“一府兩院”（政府、法院、檢察院）平行。此舉意義何在？反映了怎樣的改革意涵？

王叢虎：我們社會(huì)主義國(guó)家的本質(zhì)就是人民當(dāng)家做主，政權(quán)組織形式是人民代表大會(huì)制度，權(quán)力機(jī)關(guān)是各級(jí)人民代表大會(huì)。其實(shí)質(zhì)內(nèi)容就是一切權(quán)力屬于人民，人民通過(guò)選舉自己的代表組成人民代表大會(huì)，人民代表大會(huì)統(tǒng)一行使各種權(quán)力，并產(chǎn)生“一府兩院”?，F(xiàn)在的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)只是各級(jí)人民政府的一個(gè)部門(mén)，從屬于行政機(jī)關(guān)序列，而由人民代表大會(huì)產(chǎn)生監(jiān)察委員會(huì)，不僅意味著監(jiān)察機(jī)關(guān)的憲法地位和政治地位提高了，更意味著其行使的監(jiān)察權(quán)范圍擴(kuò)大了、監(jiān)察權(quán)威和強(qiáng)度得到了進(jìn)一步提升。

翟繼光：由人大產(chǎn)生的監(jiān)察委屬于國(guó)家機(jī)關(guān)的性質(zhì)，這種產(chǎn)生方式一方面提高了監(jiān)察委的地位，另一方面也解決了紀(jì)委監(jiān)察的合法性問(wèn)題。監(jiān)察委由人大產(chǎn)生表明其獨(dú)立于“一府兩院”，甚至可以對(duì)“一府兩院”進(jìn)行監(jiān)察。同時(shí)，由紀(jì)委行使的部分監(jiān)察職能也可以轉(zhuǎn)由監(jiān)察委行使，這樣就將原紀(jì)委的部分監(jiān)察權(quán)納入了法治的軌道。

章榮君：對(duì)于這兩個(gè)問(wèn)題在我看來(lái)，主要是這樣幾個(gè)方面：第一，人民代表大會(huì)是人民行使當(dāng)家做主的權(quán)力機(jī)關(guān)，監(jiān)察委員會(huì)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，是民意和民主的具體表現(xiàn)，也是反映了人民對(duì)清正廉潔的公職人員的正義呼聲。同時(shí)也反映了高層在監(jiān)察體制改革決策時(shí)充分考慮了民意，反映了頂層設(shè)計(jì)中的人民性。第二，人民代表大會(huì)也是立法機(jī)關(guān)，監(jiān)察委員會(huì)由人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，是一種依法治國(guó)的舉措。第三，監(jiān)察部作為政府序列的一個(gè)部門(mén)，改為由人民代表大會(huì)產(chǎn)生的監(jiān)察委員會(huì)在憲制意義上將和“一府兩院”（政府、法院、檢察院）平行，從微觀上來(lái)看，是對(duì)監(jiān)察重視，是對(duì)反腐的制度化。但是從宏觀上來(lái)看，這是國(guó)家治理體系的重大調(diào)整和結(jié)構(gòu)優(yōu)化。人民代表大會(huì)不僅產(chǎn)生國(guó)家行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)，現(xiàn)在通過(guò)《方案》改革后還產(chǎn)生監(jiān)察機(jī)關(guān)，這樣就使得行政、司法和監(jiān)察處于同等重要的地位，不僅有利于監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他機(jī)關(guān)之間的交往，而且大大提升了監(jiān)察機(jī)關(guān)的功能和地位，確保了其能夠履行高效監(jiān)察職能。

楊蕾：首先，此舉意味著對(duì)反腐敗機(jī)構(gòu)法律地位的全面提升。規(guī)定監(jiān)察委員會(huì)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，使得監(jiān)察委員會(huì)從黨和政府的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)變?yōu)椤懊褚鈭?zhí)行機(jī)關(guān)”，成為了與“一府兩院”平行的機(jī)構(gòu)，有利于擺脫部門(mén)化弱監(jiān)督的模式，提高監(jiān)督主體與監(jiān)督客體的對(duì)稱(chēng)性，以更好地發(fā)揮其監(jiān)督作用。若今后更進(jìn)一步，改革由試點(diǎn)全面鋪開(kāi)，到中央一級(jí)設(shè)立一個(gè)“國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)”，那么這一重大改革很可能會(huì)將我國(guó)沿襲已久的“一府兩院制”推向“一府三院制”。

其次，此前無(wú)論是黨的紀(jì)委的紀(jì)律檢查還是監(jiān)察機(jī)關(guān)的行政監(jiān)察實(shí)際上都是黨政系統(tǒng)內(nèi)部的自我監(jiān)督，改革后的監(jiān)察委員會(huì)由人大產(chǎn)生對(duì)人大負(fù)責(zé)向人大匯報(bào)工作，這實(shí)際上是試圖破解“自我監(jiān)督”的難題，變內(nèi)部監(jiān)督為外部監(jiān)督，相比香港的廉政公署向特區(qū)行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)，改革后的監(jiān)察委員會(huì)向人大匯報(bào)工作，更具進(jìn)步意義。

再次，改革后的監(jiān)察委員會(huì)由人大產(chǎn)生這一規(guī)定實(shí)際上拓展了人大代表行使權(quán)力的領(lǐng)域和實(shí)施監(jiān)督的內(nèi)容，某種程度上也意味著對(duì)人民代表大會(huì)制度的改革，反映了在我國(guó)監(jiān)察體制改革的過(guò)程中擴(kuò)大人民民主、落實(shí)人民監(jiān)督、促進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督和人民監(jiān)督相結(jié)合的這一方向，這與我國(guó)政治體制改革的方向也是契合的。

胡春艷：之前，我國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察主體在監(jiān)督中的作用非常有限，因?yàn)榧o(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在級(jí)別地位上低于同級(jí)黨委政府，比不上人大機(jī)關(guān)和政協(xié)機(jī)關(guān)，所以權(quán)威性不夠，作用發(fā)揮非常有限。這次新設(shè)立的監(jiān)察委員會(huì)，將由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，其法律地位和行政地位均平行于行政、司法和檢察機(jī)關(guān)。從理論上說(shuō)，此舉的意義在于提高監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，反映了國(guó)家高層試圖把之前隸屬于政府的監(jiān)察部門(mén)轉(zhuǎn)變成一個(gè)“一府兩院”之外的第四機(jī)關(guān)，這將有利于體外監(jiān)督、異體問(wèn)責(zé)的實(shí)現(xiàn)。

毛敏：《方案》明確提出設(shè)監(jiān)察委員會(huì)，監(jiān)察委員會(huì)由省(市)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，作為行使國(guó)家監(jiān)察職能的專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān)。此舉無(wú)論從法律層面還是實(shí)踐層面都有著重大意義，是對(duì)現(xiàn)行監(jiān)察體系的重大改革和發(fā)展。從法律層面來(lái)看，雖然憲法對(duì)監(jiān)察工作作出了明文規(guī)定，但人們對(duì)其本質(zhì)缺乏正確的理解?，F(xiàn)行《行政監(jiān)察法》把監(jiān)察機(jī)關(guān)規(guī)定為一般的政府部門(mén)，拉平了監(jiān)督者與被監(jiān)督者的位差，削弱了監(jiān)察權(quán)的行使效果。此次監(jiān)察體制改革提出監(jiān)察委員會(huì)需要由人大選出，是與政府平行的一個(gè)委員會(huì)，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)察委員會(huì)從政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)到“民意執(zhí)行機(jī)關(guān)”的轉(zhuǎn)變，這表明監(jiān)察機(jī)構(gòu)地位的提升，有利于擺脫部門(mén)化弱監(jiān)督模式，提高監(jiān)督主體與監(jiān)督客體的對(duì)稱(chēng)性。監(jiān)察委員會(huì)涉及人大，和紀(jì)委黨內(nèi)監(jiān)察不同，紀(jì)委帶有黨紀(jì)黨規(guī)性，而監(jiān)察委員會(huì)則帶有法律性。這樣就破解了“同體監(jiān)督”難題，成立監(jiān)察委員會(huì)無(wú)疑全面提升了反腐機(jī)構(gòu)的法律地位，更大程度上解決了內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督的問(wèn)題。今后各級(jí)人大、政協(xié)、法院、檢察院、國(guó)有企事業(yè)單位等無(wú)不納入到國(guó)家監(jiān)察的視野之中。法律沒(méi)有特區(qū)，反腐沒(méi)有例外。試點(diǎn)如果成功，在全國(guó)推廣，那么以后的體制可能就是“一府兩院一委”：一個(gè)政府，法院、檢察院和國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)。

主持人：根據(jù)背景材料，《方案》明確提出，要“整合反腐敗資源力量，豐富監(jiān)察手段”，旨在整合現(xiàn)有監(jiān)督機(jī)構(gòu)和監(jiān)督力量，提升反腐效力。對(duì)于這一部署，您作何解讀？改革后的監(jiān)察委員會(huì)其監(jiān)督職權(quán)將有哪些變化？

王叢虎：行政監(jiān)察機(jī)關(guān)作為行政機(jī)關(guān)，依據(jù)《行政監(jiān)察法》進(jìn)行監(jiān)察執(zhí)法，受制于行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的地位、職權(quán)所限，其在打擊濫用公權(quán)等腐敗行為的手段上有諸多限制。根據(jù)《方案》的要求，在納入到人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的序列之后，則可以通過(guò)人民代表大會(huì)制定的基本法律，重新賦予監(jiān)察委員會(huì)更大范圍的監(jiān)察權(quán)、更多樣化的監(jiān)察手段，甚至可以考慮整合檢察院的職能，這樣就提高了監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)威、更能整合各種治理腐敗的力量，形成有效有力的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

翟繼光：目前的反腐力量一方面比較分散，另一方面也缺乏權(quán)威。如監(jiān)察部要受?chē)?guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)際上與國(guó)務(wù)院各部委以及各省政府地位平行，其監(jiān)察效力可想而知。中紀(jì)委雖然有著更強(qiáng)的反腐能力，但其畢竟只是黨的機(jī)構(gòu)，并非國(guó)家機(jī)關(guān)，其行使監(jiān)察職能的合法性存在缺陷。檢察院中的反貪局僅僅是檢察院中的一個(gè)部門(mén)，其反腐能力也受到諸多限制。改革后的監(jiān)察委直接隸屬于各級(jí)人大，其獨(dú)立性和權(quán)威性都大大提高，其職權(quán)也會(huì)在現(xiàn)有監(jiān)察職權(quán)的基礎(chǔ)上有較大提高。監(jiān)察委在地位上與“一府兩院”是平等的，但由于其本質(zhì)工作就是監(jiān)察，因此，實(shí)際上將肩負(fù)起監(jiān)督“一府兩院”的職責(zé)。由于監(jiān)察委由人大產(chǎn)生，因此，理論上，一切行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)構(gòu)和人員都應(yīng)接受監(jiān)察委的監(jiān)督。

章榮君：這一部署改變過(guò)去由于反腐資源不足造成反腐手段單一陳舊的問(wèn)題，能夠大大提升反腐效能，能夠大大提高反腐的戰(zhàn)斗力。新設(shè)立的監(jiān)察委員會(huì)除了原有的職能以外，還有包括審計(jì)、反貪等多種職能，事實(shí)上是其監(jiān)督職權(quán)的放大，監(jiān)督職能的強(qiáng)化與優(yōu)化。從而能夠真正實(shí)現(xiàn)對(duì)行使公共權(quán)力的公職人員的監(jiān)察全覆蓋。

胡春艷：現(xiàn)有的反腐敗資源包括了黨內(nèi)紀(jì)委、政府行政機(jī)關(guān)的監(jiān)察與審計(jì)、檢察機(jī)關(guān)的反貪局、刑事偵查等，這些反腐職能在現(xiàn)實(shí)中重疊交叉、邊界不清，難以形成合力。新的改革中將整合反腐敗的各項(xiàng)資源力量，賦予監(jiān)察委員會(huì)較大的權(quán)力。改革中提到要建立監(jiān)察委員會(huì)與司法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)銜接機(jī)制，這意味著未來(lái)司法機(jī)關(guān)中檢察院的反貪職能將會(huì)被進(jìn)行整合。

毛敏：全面深化改革，全面從嚴(yán)治黨，打好反腐攻堅(jiān)戰(zhàn)，需要整合現(xiàn)有監(jiān)督機(jī)構(gòu)和監(jiān)督力量，豐富監(jiān)察手段，建立高效廉潔的權(quán)力運(yùn)行體系。目前我國(guó)擔(dān)負(fù)反腐倡廉職能的機(jī)構(gòu)有：黨的監(jiān)督機(jī)構(gòu)紀(jì)委、政府系統(tǒng)的行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)、隸屬檢察院的反貪部門(mén)，相關(guān)部門(mén)還包括審計(jì)部門(mén)和2007年新設(shè)立的國(guó)家預(yù)防腐敗部門(mén)。這些部門(mén)形成了一個(gè)多元化的反腐倡廉專(zhuān)門(mén)架構(gòu)，多渠道、多形式開(kāi)展反腐敗工作，取得了巨大成就。但毋庸諱言，這種架構(gòu)也存在較大弊端，主要表現(xiàn)在各反腐機(jī)構(gòu)之間缺少核心樞紐地位的機(jī)構(gòu)，存在力量分散、邊界不清，職能重疊、標(biāo)準(zhǔn)不一，缺乏規(guī)范高效的銜接配合等問(wèn)題。因此，隨著反腐敗斗爭(zhēng)的深入，通過(guò)一定方式，協(xié)調(diào)好紀(jì)檢、監(jiān)察、反貪、審計(jì)等機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，克服現(xiàn)有弊端，構(gòu)建一個(gè)享有獨(dú)立和權(quán)威法律地位的廉政專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，已是時(shí)之所趨。改革后的監(jiān)察委員會(huì)是行使國(guó)家監(jiān)察職能的專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān)，行使國(guó)家監(jiān)督的職權(quán)。“各級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)支持和保證同級(jí)人大、政府、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及公職人員依法進(jìn)行監(jiān)督，人民政協(xié)依章程進(jìn)行民主監(jiān)督，審計(jì)機(jī)關(guān)依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。”將監(jiān)察機(jī)關(guān)、黨內(nèi)監(jiān)督、人大、政府、司法機(jī)關(guān)并列，監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)力和責(zé)任更重，國(guó)家監(jiān)察有望實(shí)現(xiàn)全覆蓋，它可以依法對(duì)一切與公權(quán)力運(yùn)行相關(guān)的涉及貪污、賄賂的人員進(jìn)行監(jiān)督，甚至也可依法對(duì)所有違反遵守廉潔法律義務(wù)的人員進(jìn)行監(jiān)督。監(jiān)察權(quán)從行政權(quán)中剝離，有利于對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督，是優(yōu)化權(quán)力配置之舉。

楊蕾：正如前面提到過(guò)的，我國(guó)的反腐敗機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)多元化的局面，反腐敗職能分散于黨、政和司法機(jī)關(guān)之中，這種情況下就難以形成相對(duì)集中、統(tǒng)一、獨(dú)立的監(jiān)察力量，加之這些反腐敗機(jī)構(gòu)在職能方面存在一些交叉重疊的地方，職能的分散降低了反腐敗的效率?；诖耍线@些反腐敗的資源力量，能夠提高反腐敗的效率，降低行政成本。當(dāng)然這里的整合不僅包括機(jī)構(gòu)的調(diào)整與合并，更為重要的還是職能的轉(zhuǎn)化和優(yōu)化組合，而職能轉(zhuǎn)化和優(yōu)化組織的關(guān)鍵又在于機(jī)構(gòu)內(nèi)部的權(quán)力配置，比如，紀(jì)委的地位和作用如何定位，行政監(jiān)察的功能如何發(fā)揮，如何與司法機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)調(diào)等等。

改革后的監(jiān)察委員會(huì)的職權(quán)將包括現(xiàn)行的《行政監(jiān)察法》中所規(guī)定的相關(guān)的調(diào)查職權(quán)和手段，建議有關(guān)機(jī)關(guān)暫停有嚴(yán)重違反行政紀(jì)律嫌疑的人員執(zhí)行職務(wù)，給予行政處分，以及監(jiān)督政府作出的決定、命令、決議等。此外，類(lèi)似檢察院的調(diào)查手段，比如用隱蔽設(shè)備拍攝等權(quán)力可能也會(huì)被采用進(jìn)來(lái)。此外檢察機(jī)關(guān)對(duì)反腐敗案件的偵查權(quán)應(yīng)該也將轉(zhuǎn)移到監(jiān)察委員會(huì)，這有利于解決當(dāng)前紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)“雙規(guī)”不合憲的問(wèn)題，同時(shí)使得監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察手段更為豐富。

建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系

主持人：也有不少人對(duì)監(jiān)察體制改革在北京市、山西省、浙江省先行試點(diǎn)探索實(shí)踐進(jìn)行相關(guān)解讀，對(duì)于此次政改先試點(diǎn)后推廣，您怎么看？此前政改是否也有先試點(diǎn)再推廣的例子？對(duì)于此次改革的試點(diǎn)樣本選擇，您又持何種看法？

王叢虎：“實(shí)驗(yàn)式改革、漸進(jìn)性推進(jìn)”一直是我國(guó)成功進(jìn)行各領(lǐng)域改革的經(jīng)驗(yàn)，這也不斷為我國(guó)各項(xiàng)改革所證明，也得到了國(guó)內(nèi)國(guó)際社會(huì)廣泛的認(rèn)同和借鑒。本次行政監(jiān)察體制改革同樣采取這種先試點(diǎn)，待積累了一定經(jīng)驗(yàn)后再逐步推廣的方式。這既體現(xiàn)了我國(guó)各項(xiàng)改革強(qiáng)調(diào)穩(wěn)抓穩(wěn)打、講究實(shí)效的一種漸進(jìn)改革精神，也體現(xiàn)了我們的改革遵循社會(huì)規(guī)律、科學(xué)民主決策的原則。

翟繼光：此次政改由于涉及憲政體制的改革，還涉及一系列法律的修改，因此，必須慎重。先試點(diǎn)再推廣可以避免出現(xiàn)違法、違憲的問(wèn)題，也可以總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，避免失誤。同時(shí)，這次政改也沒(méi)有現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，必須靠摸索。因此，先試點(diǎn)后推廣的做法還是值得肯定的。其實(shí)，先試點(diǎn)后推廣是馬克思主義原理在我國(guó)實(shí)踐中的具體應(yīng)用，它不僅是我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)重大經(jīng)濟(jì)體制改革的成功經(jīng)驗(yàn)，也是很多政改的成功經(jīng)驗(yàn)，如行政審批制度的改革就是采取先試點(diǎn)后推廣的做法，目前已經(jīng)取得令人矚目的成績(jī)。北京作為我國(guó)的首都，其監(jiān)察體制的改革具有影響全國(guó)的效應(yīng)。山西作為中部大省，其改革經(jīng)驗(yàn)對(duì)中西部地區(qū)將有重要影響。浙江作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的沿海大省，其改革經(jīng)驗(yàn)對(duì)東部沿海各省均有借鑒意義。中央選取這三個(gè)試點(diǎn)地區(qū)具有很強(qiáng)的代表性。

章榮君：中國(guó)的改革基本上都是實(shí)行的漸進(jìn)式改革，這種改革的特點(diǎn)就是先試點(diǎn)再推廣，通過(guò)試點(diǎn)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，當(dāng)比較成熟的時(shí)候，形成一定的模式或樣板時(shí)，可以向全國(guó)推廣。這種改革不僅降低了改革可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，保持了政治秩序的穩(wěn)態(tài)化，而且能夠有效降低改革的成本，是一種常用的改革手段。這種政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷其本質(zhì)上是一個(gè)政治實(shí)驗(yàn)的創(chuàng)新擴(kuò)散過(guò)程，將一種改革的過(guò)程、步驟、方式、方法等等，逐漸由點(diǎn)到面擴(kuò)散開(kāi)來(lái)。這種類(lèi)似的政治實(shí)驗(yàn)在歷史上并不少見(jiàn)，如村民自治制度的實(shí)行、協(xié)商民主的推進(jìn)等等也都是如此。至于改革試點(diǎn)樣本的選擇，我想主要是改革者考慮到中國(guó)區(qū)域廣大、差異化明顯，所以即選擇了直轄市北京、也選擇了兩個(gè)省山西和浙江，而對(duì)于兩個(gè)省一個(gè)東部沿海發(fā)達(dá)的省、一個(gè)中部相對(duì)欠發(fā)達(dá)的省來(lái)進(jìn)行政治實(shí)驗(yàn)，這事實(shí)上是一種戰(zhàn)略上的考慮，因?yàn)橐豁?xiàng)制度的實(shí)驗(yàn)成功，將向全國(guó)推行，所以選擇的實(shí)驗(yàn)場(chǎng)地也必然不同。正是基于此，改革者充分考慮了中國(guó)區(qū)域的差異化和未來(lái)推行的可行性，因此這正是改革者的戰(zhàn)略眼光。

楊蕾：作為一項(xiàng)如此重要的改革，先試點(diǎn)、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，再有序推廣，無(wú)疑是一種比較穩(wěn)妥的路徑選擇。采取先試點(diǎn)再推廣的方式可以將政策的實(shí)行控制在一個(gè)相對(duì)小一些的范圍里面，使其更容易控制，如果出現(xiàn)問(wèn)題也可以及時(shí)調(diào)整，通過(guò)這種方式降低風(fēng)險(xiǎn)，避免政策在其剛開(kāi)始推開(kāi)的過(guò)程中所出現(xiàn)的問(wèn)題造成大范圍的影響。此外，試點(diǎn)的方式實(shí)際上也是在中央劃定目標(biāo)和底線(xiàn)之后，賦予試點(diǎn)的地區(qū)相對(duì)的自主性去創(chuàng)新探索實(shí)踐，等試點(diǎn)地區(qū)積累了經(jīng)驗(yàn)，時(shí)機(jī)成熟之后再在全國(guó)范圍內(nèi)推廣開(kāi)來(lái)。我國(guó)的國(guó)情決定了我國(guó)的政治體制改革不能一蹴而就，試點(diǎn)先行再來(lái)推廣這種改革策略是符合我國(guó)國(guó)情的。如之前的經(jīng)濟(jì)體制改革，最開(kāi)始也是在深圳特區(qū)試點(diǎn)先行的，而在政治體制改革方面，縣權(quán)公開(kāi)、公推直選等其實(shí)也都是試點(diǎn)先行的例子。

這三個(gè)試點(diǎn)樣本的選擇也是考慮了多種因素，首先是北京，作為首都是我國(guó)的政治中心，有利于中央直接指揮和掌握情況；此外以北京作為重大改革試點(diǎn)的情況很少，這實(shí)際上也體現(xiàn)了中央推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察體制改革的決心。其次是山西，居于中部，是我國(guó)腐敗的重災(zāi)區(qū)，因此山西相當(dāng)于我國(guó)國(guó)家監(jiān)察體制改革需要攻克的一個(gè)碉堡，如果情況復(fù)雜的山西都能拿下，那其他地方自然也可以。最后是浙江，作為經(jīng)濟(jì)大省，也是沿海地區(qū)的樣本，其經(jīng)驗(yàn)有利于沿海地區(qū)、東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)予以借鑒。此外，除了福建之外浙江是習(xí)近平總書(shū)記工作時(shí)間最長(zhǎng)的地方，便于中央掌握改革的情況。

胡春艷：由于這次的政治體制改革力度大、難度大、影響大，其改革的成敗決定了反腐的成敗。因此改革采取先試點(diǎn)后推廣有利于減少行政成本、促進(jìn)政治穩(wěn)定。我國(guó)歷來(lái)在政治改革中都是采取先試點(diǎn)后推廣的道路，比如“大部制改革”、“官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)”等制度。此次選擇北京、山西和浙江三地有很深遠(yuǎn)的考慮，這三個(gè)地方具有很強(qiáng)的地域代表性，從腐敗的指數(shù)來(lái)看，浙江位于首位，山西次之，北京第三。北京雖然腐敗程度不嚴(yán)重，但是它作為全國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)中心，以前很少在改革中會(huì)被納入試點(diǎn)地區(qū)，這次被納入首位可以看出中央大刀闊斧改革的決心和信心。山西位于中西部地區(qū)，前兩年查處了一系列大案要案，其中一個(gè)顯著的特征就是紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部出了問(wèn)題。此次選擇山西作為試點(diǎn)可以較好地改革和完善之前的反腐制度，也體現(xiàn)了中央對(duì)新的領(lǐng)導(dǎo)班子的信任。浙江位于東部沿海地區(qū)，雖然其經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度高，但是腐敗的程度也比較嚴(yán)重，選擇它作為試點(diǎn)對(duì)于我國(guó)其他發(fā)達(dá)地區(qū)的改革可以有良好的示范作用。

毛敏：“先試點(diǎn)后推廣”是我國(guó)推進(jìn)改革的一個(gè)成功做法，一項(xiàng)改革特別是重大改革，先在局部試點(diǎn)探索，取得經(jīng)驗(yàn)、達(dá)成共識(shí)后，再把試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)和做法推廣開(kāi)來(lái)，這樣的做法無(wú)疑是穩(wěn)妥的路徑選擇。國(guó)家監(jiān)察體制改革，監(jiān)察體系的建立，是“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的重大政治改革，是國(guó)家監(jiān)察制度的頂層設(shè)計(jì)，肯定要有一個(gè)試點(diǎn)探索，積累經(jīng)驗(yàn)，成熟之后再向全國(guó)推開(kāi)的過(guò)程。試點(diǎn)是改革的重要任務(wù)，更是改革的重要方法。試點(diǎn)能否邁開(kāi)步子、趟出路子，直接關(guān)系改革成效。在全面從嚴(yán)治黨的新的形勢(shì)和任務(wù)之下，此時(shí)部署在三個(gè)各具特色與代表性的省市展開(kāi)試點(diǎn)，彰顯了推進(jìn)改革動(dòng)真碰硬而又蹄疾步穩(wěn)的考量。在地域上，北京則是大都市，又是首都，浙江是東南沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的代表，山西是中部地區(qū)的樣本，又是曾經(jīng)發(fā)生過(guò)“塌方式腐敗”，而在十八大以后的反腐倡廉、落實(shí)八項(xiàng)規(guī)定方面，做得比較好的地方。這三地的選擇體現(xiàn)了高度的政治智慧，試點(diǎn)的成功對(duì)監(jiān)察體制改革在全國(guó)的鋪開(kāi)具有精準(zhǔn)的指導(dǎo)意義。

主持人：在三地試點(diǎn)的改革方案推出后，將來(lái)改革上推到中央一級(jí)的“國(guó)家監(jiān)察委”也呼之欲出。除了以上對(duì)《方案》具體部署的探討，構(gòu)建新的國(guó)家監(jiān)察體制，還要具備哪些基礎(chǔ)？在您看來(lái)，改革的難點(diǎn)將在哪里、又須如何克服推進(jìn)？談?wù)勀南敕ńㄗh。

王叢虎：三地的改革試點(diǎn)只是一個(gè)良好的開(kāi)始。按照我國(guó)所遵循的“實(shí)驗(yàn)式改革、漸進(jìn)性推進(jìn)”的經(jīng)驗(yàn)，下一步應(yīng)該是在三地取得成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，逐步推廣，或者各地自覺(jué)自愿模仿學(xué)習(xí)和借鑒。當(dāng)各地都開(kāi)始實(shí)施了各種改革之后，中央就會(huì)總結(jié)提升，將行政監(jiān)察的改革上升到國(guó)家層面，并開(kāi)始修改或制定法律來(lái)固化改革成果。應(yīng)該說(shuō)，構(gòu)建新的國(guó)家監(jiān)察體制是一件大事，要涉及不同部門(mén)、不同權(quán)力配置。因此，全國(guó)上下達(dá)成共識(shí)是基礎(chǔ)，尤其是涉及到的監(jiān)察、審計(jì)、檢察以及各個(gè)職能部門(mén)內(nèi)部的行業(yè)檢查監(jiān)督部門(mén)能形成共識(shí)則更為重要。

不言而喻，難點(diǎn)是思想觀念的轉(zhuǎn)變、對(duì)反腐敗在我國(guó)治理現(xiàn)代化建設(shè)重要作用和地位的共同認(rèn)知，“人心齊，泰山移”，這是關(guān)鍵，也是推進(jìn)改革的基礎(chǔ)。為此，強(qiáng)化宣傳教育，扭轉(zhuǎn)相關(guān)部門(mén)的一些模糊認(rèn)識(shí)是我們當(dāng)下要完成的重要任務(wù)。

翟繼光：構(gòu)建新的國(guó)家監(jiān)察體制實(shí)際上是一次憲政的改革，因此，必須具有憲法和相關(guān)基本法律的基礎(chǔ)與保障。在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)適時(shí)修改憲法以及相關(guān)基本法律，為新的國(guó)家監(jiān)察體制奠定堅(jiān)實(shí)的憲政與法治基礎(chǔ)。這一改革的難點(diǎn)是如何協(xié)調(diào)監(jiān)察委與現(xiàn)有監(jiān)察機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。是由監(jiān)察委領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)有監(jiān)察機(jī)構(gòu)還是將現(xiàn)有監(jiān)察機(jī)構(gòu)全部撤銷(xiāo)并重新設(shè)立監(jiān)察委的各個(gè)分支機(jī)構(gòu)與派駐機(jī)構(gòu)是推進(jìn)改革的重點(diǎn)與難點(diǎn)。至于哪種方式更加科學(xué)恐怕還要看具體試點(diǎn)的效果，估計(jì)三個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的方案會(huì)各不相同，最終會(huì)形成三個(gè)可供參考的樣本。從理想的角度來(lái)看，推倒重來(lái)的難度雖然比較大，但可能是重塑我國(guó)監(jiān)察體制最好的方式。監(jiān)察委如果只是一個(gè)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)而非實(shí)體國(guó)家機(jī)關(guān)，這次改革的意義就很有限了。但如果此次設(shè)置的監(jiān)察委是一個(gè)實(shí)體國(guó)家機(jī)關(guān)，且從上至下設(shè)置各級(jí)監(jiān)察委并向“一府兩院”的各個(gè)部門(mén)派駐機(jī)構(gòu)，全面掌控國(guó)家的監(jiān)察力量，這將會(huì)在中國(guó)憲政發(fā)展史上留下重重的一筆。

章榮君：構(gòu)建新的國(guó)家監(jiān)察體制，我想主要是在三地實(shí)驗(yàn)的基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，然后由改革者就這一問(wèn)題通過(guò)一定的政治程序，政治機(jī)制和政治路徑，在適當(dāng)?shù)拇翱谄诩纯赏菩小?/p>

就改革難點(diǎn)問(wèn)題而言，其實(shí)我覺(jué)得和其他的改革也非常類(lèi)似，所有的改革都是對(duì)現(xiàn)有利益關(guān)系的調(diào)整和權(quán)力的重新配置，因此必然會(huì)觸及到既得利益者，這是改革的難點(diǎn)。對(duì)于這一問(wèn)題同樣也需要改革的推進(jìn)者具有“四個(gè)意識(shí)”，打破利益格局，在符合民意的基礎(chǔ)上，順天應(yīng)民，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制性的制度變遷。

楊蕾：構(gòu)建新的國(guó)家監(jiān)察體制需要具備相應(yīng)的法律基礎(chǔ)，這意味著新的國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)要履行其職能更好地實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)，要涉及到一系列法律的修改，包括《憲法》、《行政監(jiān)察法》、《刑事訴訟法》、《公務(wù)員法》、《人民檢察院組織法》、《審計(jì)法》等。當(dāng)然，三個(gè)地區(qū)試點(diǎn)工作的經(jīng)驗(yàn)可以為修法提供實(shí)踐支撐。

改革的難點(diǎn)在我看來(lái)主要在四個(gè)方面：其一，從整合監(jiān)察資源和力量方面來(lái)看，分散到各個(gè)部門(mén)的反腐敗職能將會(huì)被納入到新的監(jiān)察委員會(huì)中來(lái)，典型的如檢察院的反貪污賄賂和反瀆職偵查職能，這也意味著機(jī)構(gòu)和人員的變動(dòng)。機(jī)構(gòu)整合、人員調(diào)整、資源劃轉(zhuǎn)的過(guò)程，涉及到各方面的利益關(guān)系，需要妥善處理好。其二，在對(duì)機(jī)構(gòu)統(tǒng)合的過(guò)程中，如何實(shí)現(xiàn)職能的有機(jī)融合。不能僅僅是將幾個(gè)機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)單地物理聚合在一起，而要重新實(shí)現(xiàn)各自職能和權(quán)力的優(yōu)化配置。其三，如何在國(guó)家監(jiān)察體系的設(shè)計(jì)上有效體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)前，我國(guó)的反腐敗領(lǐng)域呈現(xiàn)以黨的紀(jì)委為核心的多元反腐敗格局，紀(jì)委政治位階較高在領(lǐng)導(dǎo)反腐敗方面有其優(yōu)勢(shì)，但也帶來(lái)了一些爭(zhēng)議。在國(guó)家監(jiān)察體制改革的過(guò)程中，在確保反腐敗機(jī)構(gòu)獨(dú)立性、統(tǒng)一性和權(quán)威性的同時(shí)，如何保障黨的反腐敗方針、政策落實(shí)到腐敗治理的各個(gè)環(huán)節(jié)是需要審慎設(shè)計(jì)的。其四，如何對(duì)監(jiān)察委員會(huì)本身進(jìn)行監(jiān)督。改革后的監(jiān)察委員會(huì)將整合各方面的力量和資源，其權(quán)力是很大的，強(qiáng)化對(duì)監(jiān)察委員會(huì)自身的監(jiān)督對(duì)于防止“燈下黑”是很重要的。可以從內(nèi)外兩個(gè)方面加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督方面，可以在監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部實(shí)行決策、執(zhí)行、監(jiān)督分開(kāi)；外部監(jiān)督方面，監(jiān)察委員會(huì)由人大產(chǎn)生，那么就對(duì)其負(fù)責(zé)受其監(jiān)督，但是人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)，目前對(duì)政府、法院以及檢察院的監(jiān)督都是一種宏觀性的工作監(jiān)督和法律監(jiān)督，而不是常規(guī)性的專(zhuān)門(mén)監(jiān)督，從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看目前人大也缺乏進(jìn)行常規(guī)性監(jiān)督的權(quán)力、人力、物力和財(cái)力保障，因此具體的監(jiān)督機(jī)制如何設(shè)計(jì)還需考慮。此外，也還應(yīng)接受來(lái)自社會(huì)公眾的監(jiān)督。

胡春艷：從現(xiàn)有的方案部署來(lái)看，要構(gòu)建一個(gè)全新有效的國(guó)家監(jiān)察體制還需要解決以下幾個(gè)關(guān)鍵的問(wèn)題：

一是監(jiān)察委員會(huì)的“法律保障”問(wèn)題。由于這次改革將監(jiān)察委員會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)立、職能權(quán)限以及權(quán)力歸屬都進(jìn)行了新的改變，意味著之前的《憲法》、《行政監(jiān)察法》、《刑事訴訟法》等相關(guān)的法律都需要進(jìn)行修改。

二是監(jiān)察委員會(huì)的“獨(dú)立性”問(wèn)題。雖然改革中提到監(jiān)察委員會(huì)將由人大產(chǎn)生，但是由于人大代表制度自身也存在一些缺陷，比如人大代表的權(quán)限小，人大代表的結(jié)構(gòu)存在問(wèn)題等。因此，如何完善人大制度的獨(dú)立性地位顯然成為監(jiān)察委員會(huì)改革成敗的關(guān)鍵。

三是監(jiān)察委員會(huì)的“制度建設(shè)”問(wèn)題。首先是職能整合。職能的整合是機(jī)構(gòu)合并的核心內(nèi)容。方案中提及監(jiān)察委員會(huì)要與司法機(jī)關(guān)的職能協(xié)調(diào)，但是其他反腐敗機(jī)構(gòu)的職能如何協(xié)調(diào)并未提及。比如紀(jì)委的定位、監(jiān)察機(jī)關(guān)中的預(yù)防腐敗和反貪污賄賂、審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)。這些職能若能有效整合才能形成監(jiān)督合力。其次是人員的安排。把從事監(jiān)察、反貪、反受賄、偵查、調(diào)查等這些專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員整合在一個(gè)新的監(jiān)察委員會(huì)中，其人事安排是按照行政序列還是專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員對(duì)待呢？若按照行政序列對(duì)待，那么會(huì)不會(huì)陷入外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行呢？若按照專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員對(duì)待，最新出臺(tái)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)公務(wù)員最高職務(wù)是一級(jí)總監(jiān)，最高級(jí)別是8級(jí)，可能難以滿(mǎn)足監(jiān)察體系中高素質(zhì)人才的需要。

四是監(jiān)察委員會(huì)的“自我監(jiān)督”難題?！斗桨浮分刑峒耙獜?qiáng)化監(jiān)察委員會(huì)的自我監(jiān)督，但是對(duì)于如何完成并沒(méi)有設(shè)計(jì)有效的制度。只有建立起相互制約、相互監(jiān)督的機(jī)制，讓監(jiān)察委員會(huì)也能置于監(jiān)督之下，才能防止出現(xiàn)新的腐敗。在我國(guó)現(xiàn)有制度安排下，可以賦予人大較大、較獨(dú)立的監(jiān)督權(quán)，充分發(fā)揮其監(jiān)督主體的作用，并結(jié)合政協(xié)以及社會(huì)監(jiān)督的力量，才能全方位地建立完整的監(jiān)督體制。

毛敏：如果在三地試點(diǎn)結(jié)束后設(shè)立國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，當(dāng)務(wù)之急是在三個(gè)省市進(jìn)行試點(diǎn)的同時(shí)，同步推進(jìn)修法，對(duì)涉及廉政建設(shè)的法律法規(guī)做一個(gè)系統(tǒng)性的集中規(guī)劃，區(qū)分輕重緩急組織實(shí)施。目前當(dāng)務(wù)之急是盡快制定一部廉政專(zhuān)門(mén)法律——以修改《行政監(jiān)察法》為基礎(chǔ)制定國(guó)家廉政基本法——《國(guó)家監(jiān)察法》，以之作為統(tǒng)率全國(guó)廉政工作的法律，對(duì)我國(guó)廉政建設(shè)的概念范圍、基本原則、目標(biāo)、廉政建設(shè)的內(nèi)容，廉政機(jī)構(gòu)及其職權(quán)，違反廉政法律的責(zé)任等問(wèn)題，做出明確規(guī)定。沒(méi)有新法催生新的機(jī)構(gòu)，監(jiān)察體制改革難免陷入“物理反應(yīng)”的半拉子工程之中。此外，還應(yīng)制定一系列相關(guān)法律：規(guī)范黨政機(jī)關(guān)及其工作人員公務(wù)行為的法律法規(guī)，即基本適用各黨政機(jī)關(guān)的統(tǒng)一的行政程序法；制訂《公務(wù)人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》，保證財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的實(shí)施；制訂《公民舉報(bào)保護(hù)法》，對(duì)公民行使舉報(bào)權(quán)利的范圍、方式、程序等做出明確規(guī)定。近幾年黨內(nèi)有關(guān)廉政法規(guī)建設(shè)較好地體現(xiàn)了精細(xì)化、嚴(yán)密化、科學(xué)化的要求，可以成為統(tǒng)一的廉政立法體系重要組成部分?！?/p>

（本欄目責(zé)任編輯：阮靜）