存款保險(xiǎn)制度建設(shè)大幕拉開(kāi)

| 文·本刊記者 齊林

2012年1月召開(kāi)的第四次全國(guó)金融工作會(huì)議提出：“要抓緊研究完善存款保險(xiǎn)制度方案，擇機(jī)出臺(tái)并組織實(shí)施?！?/p>

不僅如此，中國(guó)人民銀行在2012年工作會(huì)議上提出，要進(jìn)一步做好建立保險(xiǎn)制度的準(zhǔn)備工作。分析人士認(rèn)為，此舉將有利于進(jìn)一步防范金融機(jī)構(gòu)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

此前的2011年7月，央行將銀行保證金存款納入到準(zhǔn)備金上繳的范圍中。當(dāng)時(shí)專家稱，此舉相當(dāng)于提升傳統(tǒng)準(zhǔn)備金率1.3%，凍結(jié)市場(chǎng)資金近萬(wàn)億。

央行此舉，使存款保證金制度的建設(shè)在眾人眼中變得撲朔迷離。

未雨綢繆之舉

存款保險(xiǎn)制度是指為從事面向公眾的存款性業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)建立一個(gè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，各機(jī)構(gòu)成員向保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)交納保險(xiǎn)費(fèi)，當(dāng)成員金融機(jī)構(gòu)面臨危機(jī)或經(jīng)營(yíng)破產(chǎn)時(shí)，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)向其提供流動(dòng)性資助或者代替破產(chǎn)機(jī)構(gòu)在一定限度內(nèi)對(duì)存款者給予償付的制度。其目的在于防止存款者因個(gè)別金融機(jī)構(gòu)倒閉而對(duì)其他金融機(jī)構(gòu)喪失信心，由此導(dǎo)致擠兌并引發(fā)銀行危機(jī)。

此前亦有消息稱，由于被要求上繳存款保證金，銀行將被迫調(diào)整資產(chǎn)結(jié)構(gòu)作為成熟的風(fēng)險(xiǎn)管理制度。劉澄曾數(shù)度參與存款保險(xiǎn)建設(shè)性草案的起草，在他看來(lái)，該制度是整個(gè)國(guó)家金融風(fēng)險(xiǎn)管理網(wǎng)的重要一環(huán)。上世紀(jì)90年代，劉澄把自己碩士論文研究的方向確定為存款保險(xiǎn)制度，一般來(lái)講，納入上繳基數(shù)的保證金存款將包含承兌匯票、信用證、保函三部分。存款保險(xiǎn)的理念在國(guó)際上已是共識(shí)。在2008年國(guó)際金融危機(jī)中，存款保險(xiǎn)制度顯示出了維護(hù)金融穩(wěn)定的重要作用。

在國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心魏加寧的觀察中，從金融改革的角度看，建立存款保險(xiǎn)制度，為銀行業(yè)提供一個(gè)公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，民營(yíng)資本才能夠進(jìn)入，經(jīng)營(yíng)不善的金融機(jī)構(gòu)才能夠退出。

早在1997年，央行就已開(kāi)始研究存款保險(xiǎn)制度。十年后的第三次全國(guó)金融工作會(huì)議決定推行存款保險(xiǎn)制度。但時(shí)至今日，該項(xiàng)制度仍未在中國(guó)加以推行。

從國(guó)際領(lǐng)域來(lái)看，眾多國(guó)家皆已建立相關(guān)的存款保險(xiǎn)制度，1934年成立的美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司被公認(rèn)是存款保險(xiǎn)制度在全球范圍內(nèi)發(fā)展的起點(diǎn)。此后，全球陸續(xù)有100多個(gè)國(guó)家和地區(qū)建立了這項(xiàng)制度。

不過(guò)在劉澄的研究中，“所有的國(guó)家都認(rèn)為存款保險(xiǎn)并不能防范銀行系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，它防范的是銀行個(gè)別風(fēng)險(xiǎn)對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)的影響。緣于一個(gè)國(guó)家防范大的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)需要大量資金，而存款保險(xiǎn)具有的保險(xiǎn)基金是不容易償付的?！?/p>

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)在處置有問(wèn)題銀行的過(guò)程中，實(shí)行以國(guó)家信用為擔(dān)保的隱性存款保險(xiǎn)制度，儲(chǔ)戶損失基本由國(guó)家承擔(dān)。隨著中國(guó)金融改革的縱深推進(jìn)和金融全球化的快速發(fā)展，這種隱性存款保險(xiǎn)制度的弊端日益顯現(xiàn)。

中國(guó)是否需要存款保險(xiǎn)制度？

中國(guó)國(guó)民儲(chǔ)蓄率一直保持在相當(dāng)高的水平，并支撐著中國(guó)的金融體系，但這種體系具有先天的不可控性。

以商業(yè)銀行為代表的存款式金融機(jī)構(gòu)是社會(huì)融資體系的一條重要通道，通過(guò)吸收存款、發(fā)放貸款、充當(dāng)融資中介而服務(wù)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)。這種融資中介功能是存款式金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)的最大特點(diǎn)，卻同時(shí)也使它們具有內(nèi)在的脆弱性和不穩(wěn)定性。

銀行在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中要受到宏觀經(jīng)濟(jì)景氣、企業(yè)和居民等經(jīng)濟(jì)主體行為變化的影響，面臨信用風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)等各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)要面對(duì)激烈的同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，其經(jīng)營(yíng)具有很大的不確定性，可能陷入危機(jī)甚至倒閉。

所以說(shuō)，存款保險(xiǎn)制度實(shí)質(zhì)上是一種心理支持系統(tǒng)。

劉澄認(rèn)為，當(dāng)下中國(guó)的金融環(huán)境越來(lái)越復(fù)雜，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的案例早已不足為奇。國(guó)家不可能全部為這些行為負(fù)責(zé)，這就需要金融機(jī)構(gòu)通過(guò)合理的保證金方式為自己的企業(yè)行為買(mǎi)單。

況且隨著金融市場(chǎng)越來(lái)越開(kāi)放，外部沖擊對(duì)中國(guó)的影響越來(lái)越大。劉澄認(rèn)為，目前來(lái)說(shuō)，存款保險(xiǎn)制度的必要性更加增大了。

但目前來(lái)說(shuō)還不十分緊迫，劉澄研究了中國(guó)金融體制改革的進(jìn)程，在他的觀察中，中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革有一個(gè)基本的危機(jī)導(dǎo)線——不到迫不得已，不會(huì)行動(dòng)。

環(huán)球同此涼熱

20世紀(jì)初，全美經(jīng)濟(jì)大蕭條，大量銀行倒閉，存款人損失巨大，美國(guó)金融體系遭受重創(chuàng)。為應(yīng)對(duì)危機(jī)，美國(guó)決定成立聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司。絕大多數(shù)銀行存款人的存款接受該公司的保險(xiǎn)。

1971年，日本公布了《存款保險(xiǎn)法》，設(shè)立日本存款保險(xiǎn)公司；自上世紀(jì)80年代后期，日本泡沫經(jīng)濟(jì)崩潰后，金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)狀況不斷惡化，破產(chǎn)案件不斷增加，于是日本政府對(duì)存款保險(xiǎn)制度進(jìn)行了數(shù)次改革，最終使得日本存款保險(xiǎn)公司成為穩(wěn)定日本金融體系的重要機(jī)構(gòu)之一。

大多數(shù)國(guó)家與地區(qū)的存款保險(xiǎn)體系是在經(jīng)歷金融危機(jī)后才建立起來(lái)的。一個(gè)代表性的例子是：多年來(lái)，香港金融業(yè)并不考慮建立存款保險(xiǎn)制度。上世紀(jì)，在經(jīng)歷了金融風(fēng)暴的沖擊后，驚魂未定的香港迅速將存款保險(xiǎn)制度列入議程。

目前為止，超過(guò)70個(gè)國(guó)家建立了明確的存款保險(xiǎn)體系。除美國(guó)的聯(lián)邦存款保險(xiǎn)制度是在上世紀(jì)30年代大危機(jī)后建立的外，其他國(guó)家的存款保險(xiǎn)制度都是在上世紀(jì)60年代以后建立和發(fā)展起來(lái)的。

在西方國(guó)家存款保險(xiǎn)制度中，均單獨(dú)成立了相應(yīng)的保險(xiǎn)營(yíng)運(yùn)機(jī)構(gòu)。如美國(guó)的聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司、法國(guó)的銀行協(xié)會(huì)、日本的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)不以盈利為目的，并有一定的監(jiān)管權(quán)。

為了維護(hù)存款人利益，維護(hù)金融穩(wěn)定秩序，西方國(guó)家的存款保險(xiǎn)制度要求投保銀行必須按存款保險(xiǎn)營(yíng)運(yùn)主體的要求上交各種經(jīng)營(yíng)報(bào)告和統(tǒng)計(jì)，并隨時(shí)準(zhǔn)備接受存款保險(xiǎn)營(yíng)運(yùn)主體對(duì)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的檢查或調(diào)查。

為了確保存款人利益不受損失，西方國(guó)家的優(yōu)質(zhì)銀行會(huì)選擇吸收合并劣勢(shì)銀行；或者幫助劣勢(shì)銀行調(diào)整經(jīng)營(yíng)方向，組織資金運(yùn)用，甚至通過(guò)貸款方式進(jìn)行資金援助。

在劉澄看來(lái)，如果中國(guó)要建設(shè)相關(guān)制度，首先需要法律支撐，并嚴(yán)格依法操作。此外，需要從制度上、框架上擬定存款保險(xiǎn)制度的職能，并明確它和主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)的關(guān)系等重要問(wèn)題，同時(shí)要賦予存款保險(xiǎn)制度的效應(yīng)范圍。

此外，賠付金額的限度、具體的賠付對(duì)象也需要研究確定?！笆怯邢扪a(bǔ)償、全額補(bǔ)償還是無(wú)限補(bǔ)償？是所有人都賠付還是只賠付特定機(jī)構(gòu)？”

劉澄認(rèn)為，中國(guó)需要在整個(gè)賠付體系建設(shè)上下大力度建設(shè)。當(dāng)前，仍需要制度上的保證，并需梳理清楚金融機(jī)構(gòu)的歸屬權(quán)與管理權(quán)問(wèn)題。

爭(zhēng)議不絕于耳

目前多方已達(dá)成共識(shí)：存款保險(xiǎn)制度是一種強(qiáng)制保險(xiǎn)制度，大型銀行必須加入。與中小銀行相比，盡管大銀行的總體經(jīng)營(yíng)實(shí)力相對(duì)較強(qiáng)，但并不能說(shuō)它沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)。

一般來(lái)講，銀行對(duì)存款保險(xiǎn)制度的“不感冒”大多來(lái)自于對(duì)存款保險(xiǎn)制度會(huì)削弱其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的擔(dān)心。很多小銀行認(rèn)為，這一制度的推出，即向社會(huì)發(fā)出一個(gè)強(qiáng)烈的信號(hào)——政府將不再為商業(yè)銀行的破產(chǎn)承擔(dān)任何責(zé)任。社會(huì)各界對(duì)中小銀行的信心會(huì)因此而受到打擊。況且小銀行的經(jīng)營(yíng)管理水平和風(fēng)險(xiǎn)狀況已經(jīng)備案披露，勢(shì)必嚴(yán)重地削弱其競(jìng)爭(zhēng)力，增加其經(jīng)營(yíng)成本。

劉澄稱，盡管相關(guān)銀行業(yè)的組織體系一直有問(wèn)題，但這與存款保險(xiǎn)制度并無(wú)直接關(guān)聯(lián)，“即便組織體系比較完善的國(guó)家也有金融風(fēng)險(xiǎn)。一個(gè)重要的關(guān)注點(diǎn)在于，美國(guó)1829年就設(shè)定出保險(xiǎn)制度，但到1933年在全國(guó)推開(kāi)，這期間沒(méi)有經(jīng)歷大的危機(jī)，只有經(jīng)過(guò)大的危機(jī)，才能把所有的爭(zhēng)議克服掉?！?/p>

坊間不斷有聲音指責(zé)，由于存款保險(xiǎn)制度的存在，會(huì)使存款人過(guò)份依賴存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，而不關(guān)心銀行的經(jīng)營(yíng)狀況。此外，存款保險(xiǎn)制度刺激銀行承受更多的風(fēng)險(xiǎn)，鼓勵(lì)銀行的冒險(xiǎn)行為。在為銀行套上保護(hù)罩的同時(shí)，也不利于優(yōu)勝劣汰。

當(dāng)然，一個(gè)重要的原因還在于，允許銀行破產(chǎn)是實(shí)行存款保險(xiǎn)制度的前題條件，但當(dāng)下中國(guó)，銀行破產(chǎn)是否有可行性，還有待商議。

況且，中國(guó)金融機(jī)構(gòu)私有化程度不高，相關(guān)法律基礎(chǔ)不完備，且在政府提供隱含擔(dān)保的條件下，我國(guó)國(guó)有商業(yè)銀行的經(jīng)營(yíng)依靠的是國(guó)家信用。既然國(guó)家有隱性擔(dān)保，存款人又普遍認(rèn)為銀行沒(méi)有破產(chǎn)威脅時(shí)，建立存款保險(xiǎn)制度對(duì)于國(guó)有商業(yè)銀行來(lái)說(shuō)就沒(méi)有意義。如果引入存款保險(xiǎn)制度后，真的出現(xiàn)銀行經(jīng)營(yíng)不善導(dǎo)致破產(chǎn)或清算，國(guó)家能不能按照構(gòu)建的存款保險(xiǎn)制度來(lái)執(zhí)行還存在疑問(wèn)。

此外，中國(guó)公眾對(duì)銀行體系的信心過(guò)高，而直接推行存款保險(xiǎn)制度會(huì)導(dǎo)致居民存款的成本發(fā)生變化。

故有人說(shuō)，在現(xiàn)階段，中國(guó)目前并不具備引入存款保險(xiǎn)制度的條件。

在金融學(xué)者王國(guó)剛的研究中，根據(jù)現(xiàn)有情況來(lái)看，中小型銀行保證金存款占全部存款的比重較高，同時(shí)此類銀行超額存款準(zhǔn)備金率相對(duì)較低，實(shí)行存款保險(xiǎn)制度，中小型銀行的資金流動(dòng)性會(huì)變得更加緊張。

劉澄亦向本刊記者表示，當(dāng)下中國(guó)的存款保險(xiǎn)制度，在央行政策層面上存在顧慮。緣于國(guó)有大銀行并沒(méi)有足夠的動(dòng)力參與這類“防范小銀行風(fēng)險(xiǎn)”的項(xiàng)目，況且大銀行無(wú)法看到預(yù)期的、對(duì)自己有利的賠付前景。

但存款保險(xiǎn)系統(tǒng)如果不包括國(guó)有大銀行，那么，由于保險(xiǎn)范圍過(guò)于狹窄，存款保險(xiǎn)基金規(guī)模過(guò)小則不足以應(yīng)付金融風(fēng)險(xiǎn)。

況且存款保險(xiǎn)制度的監(jiān)管職能，已引起坊間爭(zhēng)議。在中國(guó)的監(jiān)管生態(tài)格局下，如何協(xié)調(diào)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與銀監(jiān)會(huì)、央行的關(guān)系成為相關(guān)機(jī)制面前的攔路虎。在銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)之外再加一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，是否多此一舉?央行現(xiàn)在并沒(méi)有監(jiān)管的功能，推行存款保險(xiǎn)制度，銀監(jiān)會(huì)是否會(huì)樂(lè)于見(jiàn)到監(jiān)管職能被分化？

劉澄的記憶中，1996年，中國(guó)銀行就在相關(guān)報(bào)告中期望建立存款保險(xiǎn)制度，但直到十五年后的今天，依舊沒(méi)有實(shí)質(zhì)進(jìn)展。

或許就像王國(guó)剛所想的一樣，在解決金融體系內(nèi)部重大深層次問(wèn)題之前，實(shí)行存款保險(xiǎn)制度，還需要?jiǎng)?chuàng)造一系列條件。