地方編制權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告探索
——以浙江省溫州市的工作開(kāi)展為例

●李雪芬

地方編制權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告探索
——以浙江省溫州市的工作開(kāi)展為例

●李雪芬

在我國(guó)財(cái)稅制度有待完善的今天，全國(guó)各地以開(kāi)展試編為起點(diǎn)鋪開(kāi)此項(xiàng)工作。作為我國(guó)推行政府會(huì)計(jì)改革、逐步建立政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度的一項(xiàng)重要舉措，權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的試編能夠向報(bào)告使用者提供與本級(jí)政府整體財(cái)務(wù)狀況和運(yùn)營(yíng)情況等相關(guān)信息，反映政府受托責(zé)任的履行情況。

權(quán)責(zé)發(fā)生制 政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告 政府會(huì)計(jì)改革

一、背景和開(kāi)展方法研究的重要性

我國(guó)以收付實(shí)現(xiàn)制為核算基礎(chǔ)的現(xiàn)行預(yù)算會(huì)計(jì)制度，僅能反映公共財(cái)政預(yù)算收支情況，而無(wú)法全面反映政府的資源、負(fù)債、運(yùn)行成本和費(fèi)用。隨著我國(guó)政府公共財(cái)務(wù)管理和績(jī)效管理改革的不斷深入，現(xiàn)行的政府財(cái)務(wù)報(bào)告體系的弊端凸現(xiàn)，應(yīng)構(gòu)建政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告體系?！凹涌旖?guó)家統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)核算制度，編制全國(guó)和地方資產(chǎn)負(fù)債表”，同時(shí)，要“建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制”，十八屆三中全會(huì)要求把編制權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告工作作為深化財(cái)稅體制改革的一項(xiàng)內(nèi)容，提升到了國(guó)家治理的高度。在當(dāng)前尚未有完善的政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系的情況下，通過(guò)預(yù)算會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)調(diào)整及合并相關(guān)財(cái)務(wù)報(bào)表來(lái)試編權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告具有十分重要的意義：一是有利于全面梳理政府的資產(chǎn)、負(fù)債事項(xiàng)，全面、完整地反映政府財(cái)務(wù)狀況和運(yùn)營(yíng)情況，更加真實(shí)地反映政府的“家底”；二是有利于發(fā)現(xiàn)政府會(huì)計(jì)改革推進(jìn)中可能遇到的問(wèn)題和困難，為改革的正式推行積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

2012年和2013年，我國(guó)相繼出臺(tái)新的《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》和《行政單位會(huì)計(jì)制度》，這是推進(jìn)我國(guó)建立政府會(huì)計(jì)制度的有益探索，也開(kāi)創(chuàng)了預(yù)算會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)有機(jī)統(tǒng)一的實(shí)踐。新會(huì)計(jì)制度定位于滿(mǎn)足行政、事業(yè)單位預(yù)算管理和財(cái)務(wù)管理的雙重需求;充實(shí)了資產(chǎn)、負(fù)債的核算內(nèi)容;新增了行政單位直接負(fù)責(zé)管理為社會(huì)提供公共服務(wù)資產(chǎn)的核算規(guī)定等。這些在一定程度上滿(mǎn)足了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制對(duì)政府會(huì)計(jì)的要求，與我國(guó)公共財(cái)政改革的進(jìn)程相適應(yīng)，為逐步建立和完善政府會(huì)計(jì)體系奠定了基礎(chǔ)，也預(yù)示著我國(guó)將進(jìn)一步規(guī)范經(jīng)濟(jì)核算制度，推進(jìn)政府會(huì)計(jì)改革。未來(lái)政府會(huì)計(jì)將是會(huì)計(jì)領(lǐng)域中的重頭戲，有廣闊的發(fā)展空間，但隨之而來(lái)的編制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，一直沒(méi)有相應(yīng)的系統(tǒng)研究，影響了政府特別是地方綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度的推廣。因此我們基于溫州市此項(xiàng)工作的開(kāi)展深入調(diào)研，探析如何更好地編制權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告。

表1 溫州市試編權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告開(kāi)展情況

二、浙江省及溫州市的開(kāi)展情況

財(cái)政部自2011年開(kāi)始，選擇北京、黑龍江、江蘇等23個(gè)省(自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市)探索試編權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告。2012年，浙江省本級(jí)和杭州市、嘉興市本級(jí)、海寧市開(kāi)始進(jìn)行試編，2013年寧波市本級(jí)、余姚市開(kāi)始加入試編。在2013年11月浙江省財(cái)政決算布置會(huì)上財(cái)政廳提出浙江省要推進(jìn)該試點(diǎn)工作，鑒于其重要性，會(huì)議當(dāng)場(chǎng)決定要求浙江省全省所有地區(qū)開(kāi)展試編，試編范圍擴(kuò)大到所有縣市區(qū)。由于試編，溫州市毫無(wú)經(jīng)驗(yàn)可言，借鑒已開(kāi)展試編的地方摸著石頭過(guò)河。溫州市按財(cái)政部及浙江省財(cái)政廳的要求從2014年開(kāi)始試編2013年度權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告。全市13個(gè)縣市區(qū)都積極推進(jìn)此項(xiàng)工作，并對(duì)如何編制權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告進(jìn)行了有益探索。

三、溫州市試編權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的主要方式方法

權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告試編，溫州市首先其確定工作思路，總結(jié)各縣市區(qū)情況，主要是做好以下四個(gè)方面：一是強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)。試編權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告是一項(xiàng)全新的工作，涉及面廣、口徑復(fù)雜、實(shí)際操作難度大、協(xié)調(diào)配合要求高，且無(wú)成熟模式。各地財(cái)政局高度重視此項(xiàng)工作，成立局長(zhǎng)為組長(zhǎng)，黨組成員為副組長(zhǎng)，預(yù)算執(zhí)行科、編制局、監(jiān)督局、行事科、農(nóng)業(yè)科、企業(yè)科、金建科等科室負(fù)責(zé)人為成員的“試編工作領(lǐng)導(dǎo)小組”。二是做好制度引領(lǐng)。各地學(xué)習(xí)《浙江省試編指南》，發(fā)布《試編工作實(shí)施方案》，明確工作重點(diǎn)和各階段工作內(nèi)容。三是明確職責(zé)分工。各地財(cái)政局制定《試編工作科室分工方案》，明確了任務(wù)分工及責(zé)任落實(shí)，確保政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告試編工作順利開(kāi)展。各地“試編辦”按工作業(yè)務(wù)和流程一般下設(shè)報(bào)表編審組、報(bào)表匯編組和文字撰寫(xiě)組三個(gè)小組，負(fù)責(zé)具體工作。四是開(kāi)展業(yè)務(wù)培訓(xùn)和針對(duì)性學(xué)習(xí)。各地財(cái)政進(jìn)行改革講解和宣傳動(dòng)員，召開(kāi)專(zhuān)題業(yè)務(wù)培訓(xùn)會(huì)，確?？剖医?jīng)辦人員熟悉業(yè)務(wù)，進(jìn)入角色，為試編工作的順利開(kāi)展奠定良好基礎(chǔ)。溫州市13個(gè)縣市區(qū)的開(kāi)展情況，開(kāi)展此項(xiàng)工作的基本情況如表1。

權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告主要包括政府財(cái)務(wù)報(bào)表、報(bào)表附注、政府財(cái)政經(jīng)濟(jì)情況和政府財(cái)政財(cái)務(wù)管理情況四部分，融合了財(cái)政總決算、部門(mén)決算、財(cái)政各類(lèi)決算和相關(guān)職能部門(mén)決算為一體，進(jìn)行轉(zhuǎn)換、分錄調(diào)整和抵銷(xiāo)后編制成型。其基礎(chǔ)數(shù)據(jù)報(bào)表包括：一是財(cái)政層面的報(bào)表，主要有公共財(cái)政決算會(huì)計(jì)報(bào)表、政府性基金決算會(huì)計(jì)報(bào)表、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)決算會(huì)計(jì)報(bào)表、財(cái)政專(zhuān)戶(hù)管理資金會(huì)計(jì)報(bào)表、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)財(cái)政專(zhuān)戶(hù)會(huì)計(jì)報(bào)表、國(guó)際金融組織和外國(guó)政府貸款轉(zhuǎn)貸會(huì)計(jì)報(bào)表、外國(guó)政府捐款轉(zhuǎn)贈(zèng)會(huì)計(jì)報(bào)表、其他財(cái)政專(zhuān)戶(hù)會(huì)計(jì)報(bào)表;二是部門(mén)決算中的行政單位、事業(yè)單位、企業(yè)化管理事業(yè)單位、民間非營(yíng)利組織相關(guān)報(bào)表;三是需要部門(mén)和企業(yè)提供的土地儲(chǔ)備資金會(huì)計(jì)報(bào)表、公益性國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)決算報(bào)表和固定資產(chǎn)投資決算報(bào)表。溫州市試編工作立足上述報(bào)表數(shù)據(jù)，結(jié)合相關(guān)財(cái)務(wù)資料，根據(jù)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)實(shí)質(zhì)，通過(guò)剔除、抵銷(xiāo)、調(diào)整、合并完成試編報(bào)告。處理方法如圖1。

四、地方政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告試編中的難點(diǎn)

（一）報(bào)告主體的權(quán)衡

目前包括溫州市在內(nèi)的地方政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的報(bào)告主體停留在各級(jí)財(cái)政部門(mén)。但財(cái)政部門(mén)實(shí)際上是牽頭編制單位，作為一個(gè)地方政府的報(bào)告，其主體應(yīng)該明確為各級(jí)地方政府。主體的不明確會(huì)導(dǎo)致責(zé)任的不清晰和報(bào)告范圍的有失偏頗。這個(gè)首要問(wèn)題，各地在編制報(bào)告過(guò)程中并未重視，制度上也未進(jìn)行定義。財(cái)政部門(mén)往往在報(bào)備當(dāng)?shù)氐胤秸缡懈k、區(qū)府辦、縣府辦后報(bào)送上級(jí)財(cái)政。政府報(bào)告首先應(yīng)該由各級(jí)政府為主體報(bào)告，未經(jīng)主體核實(shí)就予以報(bào)送是不合理的，如果正式編制，還會(huì)面臨公開(kāi)發(fā)布和諸如政府債務(wù)評(píng)估的問(wèn)題，就更不合適了。

（二）政府報(bào)告財(cái)務(wù)基礎(chǔ)是不同的預(yù)算和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)

收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的預(yù)算會(huì)計(jì)，僅能夠核算反映預(yù)算收支的情況，無(wú)法完整反映政府擁有的資源、政府的各類(lèi)負(fù)債、運(yùn)行成本和費(fèi)用，對(duì)政府的財(cái)政能力和財(cái)政責(zé)任不能進(jìn)行科學(xué)有效會(huì)計(jì)記錄、分析評(píng)價(jià)和報(bào)告披露。采用權(quán)責(zé)發(fā)生制編制政府報(bào)告，通過(guò)轉(zhuǎn)換預(yù)算會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)以及搜集整理并匯總反映政府相關(guān)財(cái)務(wù)信息，但這2種不同的財(cái)務(wù)基礎(chǔ)導(dǎo)致在試編報(bào)告時(shí)確認(rèn)資產(chǎn)、負(fù)債、收入、費(fèi)用等會(huì)計(jì)要素產(chǎn)生了難度。目前我國(guó)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的各個(gè)項(xiàng)目要素缺乏統(tǒng)一明確的確認(rèn)和計(jì)量規(guī)范，采用合并報(bào)表方法編制的報(bào)告中各個(gè)會(huì)計(jì)主體分別是采用不同的會(huì)計(jì)制度，以報(bào)表為基礎(chǔ)的編制模式更造成權(quán)責(zé)發(fā)生制的應(yīng)用存在很大障礙，導(dǎo)致會(huì)計(jì)要素難以確認(rèn)和計(jì)量。

圖1

（三）報(bào)告內(nèi)容不能涵蓋所有政府資產(chǎn)

目前試編的財(cái)政報(bào)告是建立在匯總、合并已有報(bào)表的基礎(chǔ)上，一方面原有報(bào)表未涵蓋的內(nèi)容和項(xiàng)目無(wú)法體現(xiàn)，另一方面如何全面合理地統(tǒng)計(jì)、轄定政府資產(chǎn)也存在難度。這體現(xiàn)在一是公共基礎(chǔ)設(shè)施，如國(guó)防用基礎(chǔ)設(shè)施，國(guó)家安全設(shè)施取得數(shù)據(jù)存在現(xiàn)實(shí)困難，一些已投入但再改造道路、設(shè)施，其金額如何計(jì)算等等；二是公共資源，如土地、遺產(chǎn)和文物，這些數(shù)據(jù)更是需要多部門(mén)聯(lián)合出具和核算；三是地方政府性債務(wù)，除地方融資平臺(tái)外，以地方政府擔(dān)保、參與的建設(shè)貸款要不要納入；四是社會(huì)保險(xiǎn)負(fù)債，這些負(fù)債金額大，但往往由社?；鸾y(tǒng)一核算，納不納入政府報(bào)告范圍并無(wú)規(guī)定，同時(shí)由于社?；鹩墒屑?jí)以上財(cái)政統(tǒng)一核算，區(qū)級(jí)以下政府往往疏漏。

（四）報(bào)表編制過(guò)程缺乏規(guī)范

政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制的范圍、程序、方法上還缺乏相應(yīng)規(guī)范。目前，我國(guó)的政府財(cái)務(wù)綜合報(bào)告以各類(lèi)決算報(bào)表為基礎(chǔ)進(jìn)行合并調(diào)整，導(dǎo)致編制的范圍選擇隨意、程序不規(guī)范、方法不統(tǒng)一。報(bào)告的編制方法上嚴(yán)重依賴(lài)編制程序的可靠性和各種決算報(bào)表及相關(guān)資料的完整、準(zhǔn)確性，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來(lái)源是采用各種不同會(huì)計(jì)制度提供不同核算口徑的財(cái)務(wù)報(bào)表，這嚴(yán)重影響編制報(bào)表的質(zhì)量。如基建會(huì)計(jì)報(bào)表并賬存在困難，部門(mén)決算報(bào)表并未完全納入。對(duì)溫州市進(jìn)行調(diào)查，政府基建項(xiàng)目在試編過(guò)程中只納入部分項(xiàng)目。浙江省出臺(tái)試編指南為編制依據(jù)，但不同層級(jí)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的匯總范圍、匯總方式、抵消合并等還沒(méi)有形成完整的制度規(guī)范，更多憑借編制人員的業(yè)務(wù)水準(zhǔn)。

（五）政府綜合財(cái)務(wù)指標(biāo)的科學(xué)、合理性有待界定

財(cái)務(wù)報(bào)告附表需要列示系列財(cái)務(wù)指標(biāo)反映政府資產(chǎn)負(fù)債和財(cái)務(wù)運(yùn)行情況，但其設(shè)計(jì)和應(yīng)用還存在不科學(xué)。一些財(cái)務(wù)指標(biāo)體系設(shè)置有待優(yōu)化，內(nèi)涵和計(jì)算口徑上要進(jìn)行調(diào)整和完善，如政府長(zhǎng)期負(fù)債或應(yīng)承擔(dān)長(zhǎng)期義務(wù)的分析指標(biāo)很弱，政府資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)效率和效果指標(biāo)缺乏，計(jì)算上如“收入費(fèi)用率”指標(biāo)的費(fèi)用內(nèi)涵和匹配關(guān)系，“單位負(fù)債比率”的“單位負(fù)債”如何確定，“運(yùn)行成本率”和“人均成本率”的“運(yùn)行成本”包含的具體內(nèi)容怎么確定等。同時(shí)應(yīng)增加指標(biāo)中自主分析指標(biāo)的設(shè)置。如反映不同社會(huì)功能和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度、不同地理區(qū)域和環(huán)境資源保護(hù)要求的政府差別化指標(biāo)等。

五、改進(jìn)建議

（一）做好政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告機(jī)制建設(shè)

權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告試編首要應(yīng)該加強(qiáng)制度建設(shè)，對(duì)普遍性的問(wèn)題統(tǒng)一規(guī)定。政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度是將來(lái)各級(jí)人大對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督、考核政府履職能力的重要依據(jù)。因此必須建立嚴(yán)格規(guī)范的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，報(bào)告應(yīng)該從法律上明確政府為報(bào)告主體，編制方式以財(cái)政為主導(dǎo)部門(mén)，涉及國(guó)土、人力資源和社會(huì)保障、稅務(wù)、國(guó)資、交通、民政、農(nóng)牧業(yè)等多個(gè)部門(mén)以及企業(yè)，提供各類(lèi)數(shù)據(jù)和資料，編制過(guò)程中注意需建立順暢的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。

（二）加快政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系推出，完善報(bào)告基礎(chǔ)

我國(guó)現(xiàn)有的政府會(huì)計(jì)制度主要是以預(yù)算收支為主要內(nèi)容的會(huì)計(jì)制度，與我國(guó)財(cái)政現(xiàn)代化改革很不適應(yīng)，推進(jìn)政府會(huì)計(jì)改革早已是燃眉之急。建立《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》，明確財(cái)政總預(yù)算、政府行政事業(yè)、社會(huì)公益和政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的資產(chǎn)、負(fù)債、收入、費(fèi)用及凈資產(chǎn)等會(huì)計(jì)要素的基本確認(rèn)、計(jì)量、報(bào)告要求，在此框架下梳理政府綜合報(bào)告的業(yè)務(wù)內(nèi)容規(guī)范其經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，逐步推進(jìn)權(quán)責(zé)發(fā)生制的應(yīng)用，進(jìn)而從客觀上保證數(shù)據(jù)的統(tǒng)一口徑，反映政府財(cái)務(wù)狀況和運(yùn)行情況。

（三）規(guī)范政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的編制過(guò)程

提高政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制質(zhì)量最重要的就是夯實(shí)政府會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作。提高各類(lèi)決算報(bào)表質(zhì)量跟政府綜合報(bào)告之間的勾稽核對(duì)關(guān)系，強(qiáng)化基建項(xiàng)目核算和并賬，深化國(guó)庫(kù)集中支付改革，規(guī)范財(cái)務(wù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。在政府資產(chǎn)管理上，完善資產(chǎn)管理制度建設(shè)，規(guī)范資產(chǎn)配置、驗(yàn)收確認(rèn)、臺(tái)賬登記、使用折舊計(jì)提、報(bào)廢清理各環(huán)節(jié)的管理，及公共基礎(chǔ)設(shè)施等資產(chǎn)管理，避免賬面價(jià)值與實(shí)際價(jià)值的脫節(jié)。充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，探索政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告與政府會(huì)計(jì)主體“雙規(guī)核算制”。通過(guò)規(guī)范編制程序，提高政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制水平：一是完善政府綜合報(bào)告編制組織體系，設(shè)立專(zhuān)門(mén)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制機(jī)構(gòu)，制定政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告實(shí)施方案，明確職責(zé)，溝通協(xié)調(diào)與編制財(cái)務(wù)報(bào)告有關(guān)部門(mén)單位事宜；二是加強(qiáng)內(nèi)控制度建設(shè)，完善政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告數(shù)據(jù)信息采集系統(tǒng)，逐步從各決算報(bào)表取數(shù)過(guò)渡到通過(guò)日常業(yè)務(wù)會(huì)計(jì)項(xiàng)目收集相關(guān)數(shù)據(jù)，并定期形成政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告；三是建立統(tǒng)一規(guī)范的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告會(huì)計(jì)項(xiàng)目抵消、調(diào)整業(yè)務(wù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，可通過(guò)《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則——政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告應(yīng)用指南》進(jìn)行發(fā)布，統(tǒng)一合并口徑，提高政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、可靠性、完整性。逐級(jí)編制匯總，逐步形成國(guó)家政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度。

（四）加強(qiáng)政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的分析利用

編制權(quán)責(zé)發(fā)生制政府財(cái)務(wù)報(bào)告本質(zhì)目的就是期望用數(shù)據(jù)說(shuō)話(huà)，加強(qiáng)其分析利用具有十分重要的意義。新預(yù)算法確定我國(guó)地方政府債務(wù)存在的合理性，要將地方債務(wù)納入財(cái)政預(yù)算，化解債務(wù)危機(jī)。在國(guó)家對(duì)地方政府預(yù)算約束上，政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告就可以是其依據(jù)。建立合理的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告運(yùn)行分析制度，科學(xué)設(shè)計(jì)報(bào)告的財(cái)務(wù)指標(biāo)體系，特別是建立能反映政府償債能力、政府運(yùn)行效率和政府運(yùn)行效果的指標(biāo)體系。如增加償債能力指標(biāo)，短期負(fù)債/短期資產(chǎn)、負(fù)債總額/（總資產(chǎn)-公共基礎(chǔ)設(shè)施），增加運(yùn)行成本指標(biāo)：工資福利支出/運(yùn)行成本、“三公”經(jīng)費(fèi)比率、按政府職能分類(lèi)的人均運(yùn)行成本，增加反映資產(chǎn)配置效率指標(biāo)，如人均資產(chǎn)占有率和費(fèi)用/資產(chǎn)總額、融資成本率，還可增加利息保障率和債務(wù)收入指標(biāo)。對(duì)自主分析指標(biāo)，按政府實(shí)際情況管理要求進(jìn)行調(diào)整，如為了有效反映政府控制和化解風(fēng)險(xiǎn)能力，應(yīng)該把庫(kù)款保障率、現(xiàn)金儲(chǔ)備比率、債務(wù)收入比率作為必需分析指標(biāo)；由于政府對(duì)“土地財(cái)政”的依賴(lài)大，應(yīng)該增加土地出讓金占財(cái)政收入比和所占比重增長(zhǎng)率指標(biāo)；隨著國(guó)家對(duì)生態(tài)文明的重視，對(duì)設(shè)立生態(tài)功能區(qū)的地區(qū)，需要設(shè)立環(huán)境保護(hù)費(fèi)用占總費(fèi)用比和環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施占總基礎(chǔ)設(shè)施比等指標(biāo)。結(jié)合指標(biāo)，健全政府財(cái)務(wù)綜合報(bào)告體系內(nèi)容，加強(qiáng)分析和利用。

（五）完善政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告實(shí)施績(jī)效自我評(píng)價(jià)

政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告要與財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)相結(jié)合，把政府整體績(jī)效自我評(píng)價(jià)作為政府財(cái)務(wù)綜合報(bào)告的一個(gè)重要組成部分。現(xiàn)有的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，除報(bào)表和附注外，要求提供政府財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況、政府財(cái)政財(cái)務(wù)管理情況描述，但這遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到政府績(jī)效評(píng)價(jià)的目標(biāo)和形成自我約束、自完善的運(yùn)行機(jī)制。要滿(mǎn)足社會(huì)公眾、同級(jí)人大和上級(jí)政府等多方面的信息需求，就要建立立足政府戰(zhàn)略實(shí)施目標(biāo)，根據(jù)政府事權(quán)與支出相適應(yīng)原則，結(jié)合滾動(dòng)財(cái)政預(yù)算，實(shí)現(xiàn)短期與長(zhǎng)期、效率與效果、發(fā)展與可持續(xù)性的政府綜合績(jī)效自我評(píng)價(jià)報(bào)告。方法上建議采用先進(jìn)的平衡計(jì)分卡方式，從四個(gè)維度的建立評(píng)價(jià)體系：財(cái)務(wù)維度（報(bào)告數(shù)據(jù)）、客戶(hù)維度（社會(huì)公眾）、學(xué)習(xí)創(chuàng)新維度、內(nèi)部業(yè)務(wù)流程維度，用不同的權(quán)重修正計(jì)分，科學(xué)、積極進(jìn)行合理績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)用。完善評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制，及時(shí)公開(kāi)政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，通過(guò)社會(huì)公眾、人大、審計(jì)、上級(jí)政府和新聞媒體等進(jìn)行全方位、多層次的監(jiān)督，促進(jìn)政府依法行政，合理分配和使用政府資源和財(cái)政資金，提高行政效率和公眾滿(mǎn)意度。利用評(píng)價(jià)結(jié)果公平獎(jiǎng)罰，使之與公務(wù)員的收入福利、職務(wù)升遷、榮譽(yù)及處罰相掛鉤，形成良性激勵(lì)約束機(jī)制。

六、結(jié)束語(yǔ)

試編權(quán)責(zé)發(fā)生制政府財(cái)務(wù)報(bào)告可以全面反映政府的資產(chǎn)和負(fù)債狀況，對(duì)于防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，分析財(cái)政中長(zhǎng)期可持續(xù)性，提高政府財(cái)政管理水平等具有十分重要的意義。隨著新預(yù)算法實(shí)施和新總預(yù)算會(huì)計(jì)制度即將發(fā)布，通過(guò)試編經(jīng)驗(yàn)的積累，編制會(huì)更加規(guī)范。我們必須深刻認(rèn)識(shí)到這項(xiàng)制度的構(gòu)建與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的提升息息相關(guān)，在探究編制過(guò)程中推進(jìn)和完成新一輪財(cái)政改革任務(wù)。■

（作者單位：浙江省溫州市甌海區(qū)財(cái)政局）

劉小兵、徐曙娜.2015.編制權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告[J].中國(guó)財(cái)政，1。