基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督控制

●李虹含

基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督控制

●李虹含

本文從“十三五規(guī)劃”中對(duì)“城市、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式”的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)研究與基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的基本理論著手，在此基礎(chǔ)上提出城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，研究其主要來(lái)源和基本特征，最后，提出我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)控制的政策建議。

城市基礎(chǔ)設(shè)施 PPP模式 財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

“十三五規(guī)劃”中多次提出加強(qiáng)“城市、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”，城市基礎(chǔ)設(shè)施是國(guó)民經(jīng)濟(jì)賴以運(yùn)行的基礎(chǔ)，增加城市基礎(chǔ)設(shè)施投入，不僅是我國(guó)增加國(guó)內(nèi)有效需求和加快經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要內(nèi)容，也是我國(guó)保持經(jīng)濟(jì)與社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展的必要保障。城市基礎(chǔ)設(shè)施作為城市功能的基本載體，具有適度超前性，供給不足會(huì)嚴(yán)重制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)的各項(xiàng)發(fā)展。PPP模式（公私合作伙伴關(guān)系）是指政府和私營(yíng)部門基于具體項(xiàng)目而形成的相互合作形式，政府并不是把項(xiàng)目供給責(zé)任全部轉(zhuǎn)移給私營(yíng)部門，而是由合作各方共同承擔(dān)供給責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式作為私營(yíng)資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施供給的重要形式，可解決公共融資模式無(wú)法克服的問(wèn)題，彌補(bǔ)財(cái)政資金不足，提高城市基礎(chǔ)設(shè)施供給質(zhì)量和效率，有利于強(qiáng)化政府公共財(cái)政職能。但PPP模式在缺乏有效約束機(jī)制的情況下，城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不僅可能進(jìn)一步惡化地方財(cái)政收支狀況，造成地方政府的債務(wù)不可持續(xù)性，還可能通過(guò)不同途徑傳導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)和壓力，并最終影響中央政府財(cái)政，損壞國(guó)家財(cái)政穩(wěn)定性，負(fù)面影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)穩(wěn)定。十三五期間推廣使用好PPP模式，并監(jiān)督控制好PPP模式的主要風(fēng)險(xiǎn)將能有效實(shí)現(xiàn)規(guī)劃當(dāng)中對(duì)于“城市、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”的基本要求。

一、十三五期間PPP模式的主要風(fēng)險(xiǎn)

（一）惡化地方財(cái)政收支狀況

城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)可能進(jìn)一步減少因?yàn)閭鶆?wù)負(fù)擔(dān)本已緊張和拮據(jù)的財(cái)政可支配公共資源數(shù)額，擴(kuò)大財(cái)政收支不平衡，削弱地方政府財(cái)力。地方政府財(cái)力削弱的結(jié)果又會(huì)加劇地方政府財(cái)政資金供需矛盾，地方政府喪失實(shí)際財(cái)政赤字控制能力，財(cái)政行為進(jìn)一步扭曲，財(cái)政效率進(jìn)一步降低，進(jìn)入財(cái)政狀況每況愈下的惡性循環(huán)。不確定性是城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)顯著特征，隨著地方政府或有負(fù)債的增加，轉(zhuǎn)化為政府債務(wù)和義務(wù)的事件一旦發(fā)生，地方政府的選擇余地往往很小，采用的彌補(bǔ)政策也十分有限，只能在增加稅收、增發(fā)國(guó)債、出售國(guó)有資產(chǎn)和削減計(jì)劃內(nèi)支出項(xiàng)目等中選擇，而這些措施可能導(dǎo)致整體公共服務(wù)水平和質(zhì)量的降低，打亂財(cái)政收支計(jì)劃，破壞財(cái)政支持各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)改革和發(fā)展的政策規(guī)劃，影響財(cái)政、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)改革進(jìn)程。

（二）挑戰(zhàn)地方政府債務(wù)可持續(xù)性

從當(dāng)前國(guó)際上對(duì)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的研究情況來(lái)看，借助債務(wù)可持續(xù)性來(lái)評(píng)估和分析政府債務(wù)情況已成為一種新的研究趨勢(shì)。當(dāng)前債務(wù)可持續(xù)分析一般都是建立在相對(duì)狹窄的公共債務(wù)基礎(chǔ)上，通常都被限定于政府債券和借款等形式的總體債務(wù)，很多時(shí)候可能只涉及凈債務(wù)，而去掉社會(huì)保障資金以及其他政府機(jī)構(gòu)發(fā)行的政府債券和進(jìn)行的政府借債等。但是，對(duì)債務(wù)可持續(xù)性的分析不能脫離政府非負(fù)債性債務(wù)（城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)）。因而，必須考察城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的地方政府各類負(fù)債，預(yù)先分析其對(duì)地方政府中長(zhǎng)期財(cái)政運(yùn)行的影響，對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)加以控制，促進(jìn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展。

（三）中央政府的財(cái)政壓力加劇

城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式進(jìn)一步加劇和積聚了地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，在沒(méi)有建立相應(yīng)的政府財(cái)政破產(chǎn)機(jī)制前提下，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府實(shí)際上承擔(dān)著無(wú)限責(zé)任，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)聚集到一定程度，會(huì)隨著政府層級(jí)鏈條不斷向上傳導(dǎo)，最終由中央政府承擔(dān)。同時(shí)，中央政府對(duì)地方政府財(cái)政收支缺口的隱性擔(dān)保，可能引發(fā)地方政府各種非謹(jǐn)慎和非理性行為，進(jìn)行高風(fēng)險(xiǎn)貸款和非理性投資活動(dòng)，提供不合法或過(guò)多政府擔(dān)保，不考慮政府承擔(dān)成本和可能的高額風(fēng)險(xiǎn)，只求獲取各種短期收益，而中、長(zhǎng)期高額支出責(zé)任則由中央政府實(shí)際承擔(dān)。

（四）金融體系安全受到威脅

財(cái)政和金融主導(dǎo)著全社會(huì)資金的流動(dòng)和資源的配置，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的兩大手段，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)具有相互滲透和相互轉(zhuǎn)嫁特點(diǎn)，因此財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)完全可能轉(zhuǎn)化為金融風(fēng)險(xiǎn)。地方政府面臨巨大的財(cái)政收支缺口，可以通過(guò)向銀行、企業(yè)、單位以及上下級(jí)借款等形式直接或間接舉債，彌補(bǔ)赤字或進(jìn)行財(cái)政擴(kuò)張。如果地方政府債務(wù)規(guī)模超過(guò)其償還能力，可能導(dǎo)致以金融機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)的債權(quán)人出現(xiàn)嚴(yán)重的信用危機(jī)，影響金融機(jī)構(gòu)各項(xiàng)業(yè)務(wù)的正常運(yùn)行，嚴(yán)重時(shí)可能威脅到整個(gè)金融體系安全。城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式可能加大地方政府債務(wù)規(guī)模，其可控性比中央政府債務(wù)(主要是國(guó)債和國(guó)家主權(quán)外債)差很多，一旦出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，必然直接導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而傳導(dǎo)給金融系統(tǒng)，引發(fā)大規(guī)模的金融風(fēng)險(xiǎn)甚至金融危機(jī)，最終嚴(yán)重影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的安全。

（五）影響宏觀經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長(zhǎng)

城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式對(duì)于宏觀經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行同樣具有負(fù)面的影響，主要包括以下三個(gè)方面：首先，從宏觀政策的角度來(lái)看，城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與政府財(cái)政行為、財(cái)政政策、以及政府體制改革相聯(lián)系，可能直接制約宏觀經(jīng)濟(jì)政策的調(diào)控空間；其次，從社會(huì)發(fā)展角度看，當(dāng)城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)時(shí)，政府必須進(jìn)行各項(xiàng)財(cái)政調(diào)整，如果出現(xiàn)財(cái)政支出不足和財(cái)政政策缺位，可能直接影響到各項(xiàng)社會(huì)保障事業(yè)的穩(wěn)定性和持續(xù)性，不利于社會(huì)發(fā)展；最后，從國(guó)家政權(quán)穩(wěn)定角度來(lái)看，一旦城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)匯集政府的其他類型財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政總體風(fēng)險(xiǎn)可能積累較大甚至發(fā)展到不可控程度，嚴(yán)重削弱國(guó)家的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，更可能威脅到國(guó)家政權(quán)的穩(wěn)定。

二、十三五期間PPP模式財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的基本特征

城市基礎(chǔ)設(shè)施供給傳統(tǒng)公共融資模式，由政府財(cái)政投入部分資金，其余資金則依托銀行貸款等方式進(jìn)行債務(wù)融資。這種供給模式的優(yōu)點(diǎn)是籌措資金操作簡(jiǎn)便、資金充足、到位快，可以大大緩解城市基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)地方財(cái)政的壓力。但是缺點(diǎn)也是很明顯的，融資成本高，巨額債務(wù)進(jìn)一步加大了企業(yè)和政府的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，盡管可以緩解政府的當(dāng)期財(cái)政壓力，但政府必須提供持續(xù)的補(bǔ)貼，以保證運(yùn)營(yíng)的順利進(jìn)行，增加了政府中長(zhǎng)期的財(cái)政負(fù)擔(dān)，隱藏著以債務(wù)償還風(fēng)險(xiǎn)為中心的一系列財(cái)政、金融與經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式相對(duì)于傳統(tǒng)公共融資模式，其財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)特征如下：

（一）風(fēng)險(xiǎn)潛伏性與隱蔽性

城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式可以完成現(xiàn)期地方政府想做卻缺乏資金的項(xiàng)目，同時(shí)又可以在現(xiàn)期內(nèi)不會(huì)導(dǎo)致直接的財(cái)政支出，從而不會(huì)在現(xiàn)期預(yù)算中出現(xiàn)赤字，可以是地方政府規(guī)避財(cái)政限制的一種變通性措施。同時(shí)，地方政府可能無(wú)動(dòng)力披露城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式中的各種負(fù)債，從而突出“政績(jī)”，而各銀行也難以全面掌握城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的負(fù)債情況。城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)源于各種未來(lái)的或有負(fù)債，是預(yù)期的，且期限較長(zhǎng)，就短期而言，地方政府并不會(huì)過(guò)多地感受到償債壓力，容易被忽略，然而實(shí)際上風(fēng)險(xiǎn)卻在潛滋暗長(zhǎng)并可能在今后特定條件下突然爆發(fā)。因此，城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)具有極大的隱蔽性，透明度很低。

（二）風(fēng)險(xiǎn)不確定與不可控性

地方政府擔(dān)保是城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的主要內(nèi)容，所以城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)具有較強(qiáng)的不確定性：首先，地方政府擔(dān)保的負(fù)面影響大小、影響范圍、影響程度都未知，需要由未來(lái)事項(xiàng)來(lái)證實(shí)。具體表現(xiàn)包括債務(wù)償還時(shí)間的不確定性和償還金額的不確定性。其次，地方政府擔(dān)保的時(shí)效性。由于影響或有負(fù)債結(jié)果的因素可發(fā)生變化，政府擔(dān)保最終可能轉(zhuǎn)化為確定負(fù)債或轉(zhuǎn)而消失，即便轉(zhuǎn)化為確定負(fù)債，轉(zhuǎn)化時(shí)間也不能確定。最后，地方政府擔(dān)保還具有不完全可控性。由于地方政府擔(dān)保的時(shí)效性，影響或有事件結(jié)果的因素在地方政府擔(dān)保最終結(jié)果未確定前都可以向有利的方向發(fā)生變化，但不確定性的存在決定了地方政府擔(dān)保的結(jié)果不能完全受控制。

（三）風(fēng)險(xiǎn)傳染與破壞性

城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式連接著政府和金融系統(tǒng),城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和管理需要地方政府以不同形式提供或有及隱性擔(dān)保，且項(xiàng)目建設(shè)主要依靠銀行信貸融資。因此，城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)具有極強(qiáng)的傳染性和破壞性，如果項(xiàng)目不能正常運(yùn)行，風(fēng)險(xiǎn)可能傳遞給地方政府，若地方政府無(wú)力承擔(dān)，可能通過(guò)銀行傳遞到金融系統(tǒng)，最終形成銀行的不良資產(chǎn)。

（四）風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)張與發(fā)散性

財(cái)政機(jī)會(huì)主義在地方政府的短期政績(jī)觀和天然軟約束背景下，可能導(dǎo)致城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式各形式負(fù)債規(guī)模的擴(kuò)張性非常強(qiáng)，從而加速積聚各種財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。一些地方政府盲目攀比或?yàn)閷?shí)現(xiàn)短期政績(jī)所需要，形成羊群效應(yīng)（羊群效應(yīng)是指人們經(jīng)常受到多數(shù)人影響，而跟從大眾的思想或行為，也被稱為“從眾效應(yīng)”），熱衷于繼續(xù)進(jìn)行新的更多的城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目,導(dǎo)致城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)具有極強(qiáng)的發(fā)散性。

（五）風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化與傳導(dǎo)性

項(xiàng)目公司和商業(yè)銀行在城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式中是緊密聯(lián)系在一起的利益共同體，受到各種經(jīng)濟(jì)與法律的“制約”。城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式中地方政府承擔(dān)的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，給予各種擔(dān)保的或有事件如果發(fā)生，地方政府將承擔(dān)最終償付義務(wù)，政府的或有負(fù)債將轉(zhuǎn)變成直接負(fù)債，同時(shí)公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)演變?yōu)榱素?cái)政風(fēng)險(xiǎn)。而如果地方政府由于財(cái)政困難不能履行償債義務(wù)，那么財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)又將傳導(dǎo)到銀行，進(jìn)而引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)。隨著整個(gè)社會(huì)投融資平臺(tái)的崩潰，以償債危機(jī)為導(dǎo)火線的財(cái)政危機(jī)和金融危機(jī)就會(huì)擴(kuò)散為全面的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。

三、十三五期間PPP模式財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)督管理與控制

（一）構(gòu)建專門PPP投資管理機(jī)構(gòu)

必須建立城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的中央及地方各級(jí)政府主管部門，明確各級(jí)政府主管部門的職責(zé)范圍。通過(guò)建立PPP項(xiàng)目小組。通過(guò)成立PPP項(xiàng)目小組，政府可以提供一個(gè)能夠?qū)?xiàng)目進(jìn)行系統(tǒng)、規(guī)范管理的機(jī)構(gòu)，以此小組負(fù)責(zé)和私營(yíng)部門進(jìn)行談判，也為私營(yíng)部門提供了可與之進(jìn)行全面談判的機(jī)構(gòu)，有利于談判的順利進(jìn)行。

（二）構(gòu)建財(cái)政部把關(guān)程序

把關(guān)程序是一個(gè)制度安排，將授權(quán)財(cái)政部在一個(gè)PPP項(xiàng)目某些條件沒(méi)有滿足時(shí)終止或暫停該項(xiàng)目的權(quán)力。把關(guān)程序正式賦予財(cái)政部對(duì)不具備效率或可能危及整體財(cái)政情況的PPP項(xiàng)目的否決權(quán)，主要適用于國(guó)家級(jí)和省級(jí)PPP項(xiàng)目。把關(guān)程序依舊規(guī)定由主辦政府部門承擔(dān)PPP項(xiàng)目的設(shè)計(jì)責(zé)任，但賦予財(cái)政部一定程度的否定權(quán)。

把關(guān)程序主要設(shè)置在PPP項(xiàng)目的準(zhǔn)備期和重新談判兩階段。把關(guān)程序通過(guò)賦予財(cái)政部審核權(quán)力，確保PPP項(xiàng)目的重要決策與國(guó)家財(cái)政的要求相一致。如果研究表明該P(yáng)PP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)太大或與政府預(yù)算目的不相適應(yīng)，財(cái)政部有權(quán)停止該P(yáng)PP項(xiàng)目或要求主辦政府部門對(duì)該P(yáng)PP項(xiàng)目加以改進(jìn)。PPP合同在簽訂之前也需要財(cái)政部的最終審批。

（三）構(gòu)建有效監(jiān)管架構(gòu)

通過(guò)準(zhǔn)入監(jiān)管、價(jià)格監(jiān)管、反壟斷監(jiān)管，提高公共項(xiàng)目的合作效率。公平性監(jiān)管主要是考慮不同消費(fèi)能力群體的需求，兼顧投資者和消費(fèi)者雙方的利益，促進(jìn)社會(huì)公平和社會(huì)福利目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。安全與生態(tài)監(jiān)管是指PPP項(xiàng)目規(guī)劃與運(yùn)行要保證國(guó)家公共安全、消費(fèi)者使用安全及自然資源的大生態(tài)和生產(chǎn)消費(fèi)者的微生態(tài)安全。同時(shí)建立科學(xué)的監(jiān)管體制，以及政府監(jiān)管途徑：包括準(zhǔn)入規(guī)制與監(jiān)管和服務(wù)價(jià)格監(jiān)管，同時(shí)對(duì)PPP模式的服務(wù)質(zhì)量也進(jìn)行監(jiān)管。

總之，十三五期間我國(guó)政府必須主動(dòng)管理PPP模式的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)采取上述一些關(guān)鍵的措施，為有效管理城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)創(chuàng)造有利條件，降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)總體水平，明確城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式中的政府責(zé)任，制定財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)控制目標(biāo)和策略框架，從政策法律建設(shè)、監(jiān)督管理和相關(guān)具體操作等若干層面協(xié)同推進(jìn)。■

（作者單位：華夏銀行博士后科研工作站/中國(guó)社會(huì)科學(xué)院金融研究所博士后流動(dòng)站）

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（本欄目責(zé)任編輯：王光?。?/p>