債務(wù)壓力下的地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)研究

●楊航

債務(wù)壓力下的地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)研究

●楊航

中國(guó)面臨著龐大的地方政府債務(wù)，加上經(jīng)濟(jì)增速逐年下滑，中國(guó)財(cái)政收入增速面臨逐年下滑的窘境，在地方債壓力下中國(guó)存在著嚴(yán)重的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)對(duì)經(jīng)濟(jì)、金融、社會(huì)和民生等多方面均有著嚴(yán)重的負(fù)外部性影響，各種應(yīng)對(duì)之道也有其積極作用和局限性，因此，結(jié)合各種措施的優(yōu)缺點(diǎn)，本文建議采用綜合化的手段根治地方債問題。

地方債 轉(zhuǎn)移支付 財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增速和財(cái)政收入增速逐年減少的現(xiàn)實(shí)情況下，龐大的地方政府債務(wù)不僅易引發(fā)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，還可能導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，對(duì)社會(huì)和民生產(chǎn)生極大的負(fù)外部性影響。本文以湖南省郴州市為實(shí)例，分析了地方政府債務(wù)壓力帶來(lái)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，詳述了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的負(fù)外部性產(chǎn)生途徑和破壞作用，最后對(duì)各種解決之道的效果與局限性作了探討。

一、郴州市政府性債務(wù)特點(diǎn)

郴州地方政府存量債務(wù)清理甄別情況表顯示，2014年底郴州市政府債務(wù)總額為948.46億，債務(wù)率（債務(wù)余額/當(dāng)年財(cái)政總收入）高達(dá)236.5%，遠(yuǎn)超國(guó)際公認(rèn)的100%警戒線。其債務(wù)主要為供應(yīng)商應(yīng)付款、銀行貸款、債券市場(chǎng)融資及非銀行金融機(jī)構(gòu)融資（信托、融資租賃等），這四部分債務(wù)比例分別為：39.16%、32.2%、14.35%和10.78%。供應(yīng)商應(yīng)付款所占比例最大，達(dá)371.43億，表明社會(huì)承建商是政府最大債權(quán)人。政府債務(wù)中已有5.5%的逾期率。

二、郴州財(cái)政收入來(lái)源方面的風(fēng)險(xiǎn)

（一）宏觀層面的傳導(dǎo)性影響

一直以來(lái)，廣大中西部地區(qū)（北上廣津、東南沿海各省及山東除外）財(cái)政自給率始終處于38%-45%的低位（2005-2013年），高度依賴中央轉(zhuǎn)移支付和稅返。郴州為中西部城市，其財(cái)政收入的一半都來(lái)自于轉(zhuǎn)移支付和稅返。但轉(zhuǎn)移支付和稅返規(guī)模的主要制約因素之一就是中央財(cái)政收入規(guī)模。對(duì)財(cái)政收入起基礎(chǔ)性制約作用的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，兩者之間是源與流、根與葉的關(guān)系，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，則財(cái)政收入也就越高，反之亦然。但近年中國(guó)經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)，宏觀經(jīng)濟(jì)增速下行，導(dǎo)致中央收入增速下滑，對(duì)地方所收到的轉(zhuǎn)移支付及稅返呈現(xiàn)傳導(dǎo)式的影響，2007-2014年8年間，中國(guó)GDP增速?gòu)?4.2%降至7.4%，同期中央財(cái)政收入增速呈現(xiàn)高度關(guān)聯(lián)的下降趨勢(shì)，從35.64%降至7.13%，而中央對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付及稅收返還增速也從2007年的34.26%降至2014年的7.46%。與下行宏觀形勢(shì)相呼應(yīng)的是，在微觀層面，郴州全市所獲得的補(bǔ)助收入增速也呈逐年下降的趨勢(shì)，從2009年34.68%的增速降至2014年的13.34%（見圖1）。從圖1中可看出，2008-2009年中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速下降，中央財(cái)政收入增速也陡然下降，全國(guó)轉(zhuǎn)移支付及郴州轉(zhuǎn)移支付增速也同步下降。2010年中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速上升后，中央收入增長(zhǎng)線上揚(yáng)，全國(guó)轉(zhuǎn)移支付及郴州轉(zhuǎn)移支付長(zhǎng)線也呈同樣變化，進(jìn)入2013-2014年后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)線進(jìn)一步低垂，其他三條線同樣也呈下垂態(tài)勢(shì)。財(cái)政收入與轉(zhuǎn)移收入增長(zhǎng)線更為陡峭，意味著GDP的波動(dòng)會(huì)導(dǎo)致財(cái)政收入與轉(zhuǎn)移支付出現(xiàn)更大的波動(dòng)。目前我國(guó)已經(jīng)步入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增速有進(jìn)一步下行的可能，在宏觀經(jīng)濟(jì)增速下行的傳導(dǎo)式影響下，郴州財(cái)政收入不確定性加大。轉(zhuǎn)移支付及稅返并不是地方政府自己的收入，還存在波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，從圖中可看出2012年郴州轉(zhuǎn)移支付及稅返增速突降至3.7%，與相鄰年份比波動(dòng)非常大。

圖1

（二）過度依賴非稅收入，地方財(cái)政收入可持續(xù)性與穩(wěn)定性存疑

郴州財(cái)政收入質(zhì)量差，體現(xiàn)在郴州對(duì)非稅收入依賴逐年加強(qiáng)上，2009-2014年郴州非稅收入占地方財(cái)政收入比例從32.99%增至55.23%，2015年1-9月這一比例更是升至62.8%（見圖2），目前非稅收入已超越稅收收入，成為郴州地方財(cái)政收入的主要支柱。非稅收入主要為向企業(yè)和居民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)、罰沒收入、國(guó)有資產(chǎn)有償使用收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入等。稅收由國(guó)家通過法律形式規(guī)定征稅對(duì)象、稅基及稅率，具有固定性和穩(wěn)定性的特征，而非稅收入征管隨意性大，管理水平低，波動(dòng)性大，近幾年郴州行政性事業(yè)收入、專項(xiàng)收入和罰沒收入等重要非稅收入增速遠(yuǎn)不如稅收穩(wěn)定，高速增長(zhǎng)與大幅下滑往往在相鄰的年份里交替出現(xiàn)；國(guó)有資產(chǎn)使用收入的主要來(lái)源為國(guó)有土地出讓金，土地具有稀缺性和不可復(fù)制性，土地出讓金為一次性的收入，這就決定了土地出讓金具有不可持續(xù)性，且近年來(lái)房地產(chǎn)業(yè)低迷，導(dǎo)致郴州土地出讓收入銳減。而且非稅收入加重了企業(yè)負(fù)擔(dān)，嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，也損害了稅基的穩(wěn)定。這些因素造成非稅收入穩(wěn)定性和可持續(xù)性差，只能作為財(cái)政收入的非常規(guī)手段，暫時(shí)性地滿足政府的資金需求。

圖2 非稅收入比例

（三）支柱產(chǎn)業(yè)步入下坡路，公共財(cái)政收入增速愈顯頹勢(shì)

郴州為資源型城市，長(zhǎng)期以來(lái)礦業(yè)（本處指煤礦及有色金屬行業(yè)）經(jīng)濟(jì)都是郴州的支柱產(chǎn)業(yè)，2014年礦業(yè)經(jīng)濟(jì)對(duì)郴州GDP貢獻(xiàn)度達(dá)30%，單對(duì)稅收的貢獻(xiàn)度就達(dá)20%。但近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)下行，大宗商品價(jià)格持續(xù)回落，煤炭及有色金屬行業(yè)均面臨產(chǎn)能過剩以及價(jià)格不停下跌的困境，郴州礦業(yè)經(jīng)濟(jì)也持續(xù)陷入衰退，對(duì)郴州財(cái)稅貢獻(xiàn)度不斷弱化，拖累郴州稅收的增長(zhǎng)。隨著支柱產(chǎn)業(yè)的衰退，郴州財(cái)政收入增速的逐年放緩趨勢(shì)十分明顯，2012-2014年，郴州公共財(cái)政收入同比增速分別為20.8%、18.7%和11.2%，2015年1-9月增速更是降至6.3%。

三、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

（一）債務(wù)資金多形成無(wú)經(jīng)濟(jì)效益資產(chǎn)，難以產(chǎn)生覆蓋債務(wù)的現(xiàn)金流

郴州市政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中822.13億都投向了公益性項(xiàng)目，公益性項(xiàng)目大多以產(chǎn)生社會(huì)效益而非經(jīng)濟(jì)效益為第一目標(biāo)，絕大部分投向市內(nèi)道路、橋梁、體育館、保障性住房、生態(tài)保護(hù)等項(xiàng)目中，有些甚至投向大型廣場(chǎng)、城市規(guī)劃展覽館、文化藝術(shù)中心等于民生無(wú)用的政績(jī)工程和面子工程。這些項(xiàng)目并不能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，投向公益項(xiàng)目的債務(wù)資金中有84億資金投入于水、電、治污、教育等產(chǎn)生一定收益的公用事業(yè)，但由于水、電、治污等事業(yè)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，并不能制定較高價(jià)格，收益有限。僅從經(jīng)濟(jì)效益的角度考慮，相對(duì)于822.13億龐大的債務(wù)，債務(wù)投資項(xiàng)目產(chǎn)生的收益僅是杯水車薪。

（二）融資平臺(tái)無(wú)市場(chǎng)自生能力，依附于政府，資產(chǎn)泡沫化

為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，地方政府有著巨大的基建投資資金需求，而之前《預(yù)算法》禁止地方政府赤字和發(fā)債，融資平臺(tái)正是這一矛盾下的產(chǎn)物。地方政府通過注入土地等資產(chǎn)設(shè)立具有公司形式的法人，使之成為自己的融資工具，目前這種融資平臺(tái)已成為地方政府舉債主力軍。郴州市融資平臺(tái)就至少承擔(dān)了近千億政府性債務(wù)的六成。融資平臺(tái)依附于政府基建需要而存在，主要業(yè)務(wù)是為政府代建工程及開發(fā)土地，除政府業(yè)務(wù)外基本上不參與市場(chǎng)活動(dòng)，融資平臺(tái)業(yè)務(wù)本身（如其所建設(shè)的公園、廣場(chǎng)、道路等）不產(chǎn)生收益或收益很少，高度依賴政府給付的工程回購(gòu)款及土地開發(fā)款取得經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流，除此之外基本沒有從市場(chǎng)渠道上獲得其他經(jīng)營(yíng)收入，也就沒有自生能力。以郴州最大四家融資平臺(tái)（郴州城市建設(shè)投資、高科投資、新天投資等四家融資平臺(tái)資產(chǎn)和負(fù)債分別占郴州42家融資平臺(tái)的60%和50%以上）為例，其2014年50.01億的收入中，僅有1.6億是通過標(biāo)準(zhǔn)廠房租賃、酒店服務(wù)等市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)取得，其余48.4億收入全部來(lái)源于政府財(cái)政。這表明郴州融資平臺(tái)所欠的債務(wù)最終還款來(lái)源依然是政府，融資平臺(tái)所欠債務(wù)，屬于地方政府隱性債務(wù)。且融資平臺(tái)還存在資產(chǎn)泡沫化的問題，郴州最大四家融資平臺(tái)資產(chǎn)達(dá)764億，而這四家融資平臺(tái)所在的中心城區(qū)GDP僅為547.8億，其資產(chǎn)多為土地以及應(yīng)由市財(cái)政給付而賬齡較長(zhǎng)的應(yīng)收賬款。

(2) 分蘗期短歷時(shí)全淹后揚(yáng)粳113生長(zhǎng)性狀和產(chǎn)量均優(yōu)于其他處理，表明水稻具有此劣境下的抗逆性能，為該階段稻田進(jìn)行深蓄淺排提供了理論依據(jù)。

（三）集中償還風(fēng)險(xiǎn)對(duì)財(cái)政形成巨大沖擊

在積累到千億規(guī)模后，郴州地方債集中償還風(fēng)險(xiǎn)開始顯現(xiàn)，2015、2016和2017年郴州政府分別有150.06億、157.53億、181.99億債務(wù)到期。無(wú)論是債務(wù)資金所投項(xiàng)目還是融資平臺(tái)均基本上無(wú)償債能力，政府性債務(wù)最終要靠政府財(cái)政收入償還。在轉(zhuǎn)移支付和地方財(cái)稅增速均受限的情況下，地方全口徑收入增長(zhǎng)有限，以2014年郴州全口徑財(cái)政收入400億為基數(shù)計(jì)算，意味著到期債務(wù)將消耗掉郴州近4成的收入，這對(duì)地方財(cái)政穩(wěn)定運(yùn)行將形成巨大沖擊。

（四）局部風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)出現(xiàn)

從債務(wù)率（債務(wù)余額/GDP）這一指標(biāo)來(lái)看，郴州整體水平為50.7%，但部分縣域債務(wù)率已經(jīng)相當(dāng)之高，汝城債務(wù)率達(dá)182.9%，安仁債務(wù)率達(dá)98.6%，均超過60%的國(guó)際警戒線。汝城、安仁兩縣2014年地方財(cái)政收入僅5.96億和3億，遠(yuǎn)不能償還85.7億和68.8億的政府性債務(wù)，高度依賴轉(zhuǎn)移支付充實(shí)財(cái)力。在安仁縣財(cái)政高杠桿運(yùn)作的壓力下，已有貸款逾期，如2015年安仁縣財(cái)政無(wú)法按時(shí)歸還永樂江綜合水利治理項(xiàng)目的3.88億貸款本息，導(dǎo)致逾期貸款出現(xiàn)。

（五）房地產(chǎn)業(yè)低迷導(dǎo)致土地出讓收入減少，專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)加大

根據(jù)郴州市政府規(guī)劃，郴州238.74億專項(xiàng)債中182.04億要靠國(guó)有土地出讓收入來(lái)償還。而近年來(lái)全國(guó)房地產(chǎn)形勢(shì)總體下行，郴州房地產(chǎn)市場(chǎng)呈現(xiàn)低迷態(tài)勢(shì)，導(dǎo)致土地成交量大幅萎縮，土地流拍現(xiàn)象增多。2014年郴州市本級(jí)土地出讓收入開始負(fù)增長(zhǎng)，降幅達(dá)30%。2015年1-6月末市本級(jí)土地出讓收入同比下降11%。郴州市桂陽(yáng)縣計(jì)劃2015年出讓土地13.1億，但截至2015年6月，土地出讓收入僅為0.89億，僅達(dá)計(jì)劃的6.8%。土地市場(chǎng)低迷的現(xiàn)實(shí)導(dǎo)致專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)加大。

四、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的負(fù)外部性分析

外部性也稱為溢出效應(yīng)或外部影響，是指一個(gè)人或一群人的行為或決策使另一個(gè)人或另一群人受損（負(fù)外部性）或受益（正外部性）。有研究將財(cái)政外部性定義為“未在稅收中得以反應(yīng)的公共服務(wù)成本或收益”。這里主要討論財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)對(duì)銀行系統(tǒng)以及經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的負(fù)外部性影響。

（一）財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)外部化途徑

財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)外部化途徑為：財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)——銀行風(fēng)險(xiǎn)——經(jīng)濟(jì)及社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)往往互為因果，當(dāng)政府舉債過度時(shí)，由于財(cái)政資金很大部分來(lái)源于金融系統(tǒng)，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)就會(huì)導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)。當(dāng)金融系統(tǒng)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，由于金融危機(jī)巨大的傳導(dǎo)性和負(fù)外部性，政府將不得不擔(dān)負(fù)起救助的責(zé)任，當(dāng)政府財(cái)政不堪重負(fù)時(shí)，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)出現(xiàn)。所以財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)之間的傳導(dǎo)性很強(qiáng)，嚴(yán)重時(shí)會(huì)互相轉(zhuǎn)化。而金融風(fēng)險(xiǎn)最終很可能演化成經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)。上世紀(jì)90年代巴西和阿根廷的債務(wù)危機(jī)、1997年?yáng)|南亞金融危機(jī)以及1998年俄羅斯債務(wù)危機(jī)均因?yàn)樨?cái)政無(wú)法償還債務(wù)，而導(dǎo)致金融危機(jī)出現(xiàn)，進(jìn)而傷及實(shí)體經(jīng)濟(jì)，造成經(jīng)濟(jì)停滯和萎縮，失業(yè)率上升，國(guó)民收入下降，引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩。郴州近千億地方債中，394.6億為銀行、信托等金融機(jī)構(gòu)提供的貸款，占郴州各項(xiàng)存款余額的23.5%。郴州銀行機(jī)構(gòu)多對(duì)地方政府有著不低的風(fēng)險(xiǎn)敞口，部分銀行的政府類貸款余額占其各項(xiàng)貸款比例達(dá)50%-70%，一旦政府償債困難，造成逾期甚至不良貸款，無(wú)疑將嚴(yán)重打擊這些銀行機(jī)構(gòu)，形成流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)甚至信用風(fēng)險(xiǎn)。流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致銀行缺乏流動(dòng)資金來(lái)清償自身債務(wù)和滿足客戶提現(xiàn)需求，信用風(fēng)險(xiǎn)會(huì)消耗銀行資本金，最終導(dǎo)致銀行破產(chǎn)。金融體系風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)代價(jià)都是巨大的，銀行的主要債權(quán)人為居民和企業(yè)，一旦銀行發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，廣大的居民和企業(yè)將受到巨大波及，銀行風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)代價(jià)表現(xiàn)為民眾恐慌和提現(xiàn)潮，無(wú)論是地方政府還是金融機(jī)構(gòu)都將疲于應(yīng)對(duì);銀行風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)代價(jià)則表現(xiàn)為公民和企業(yè)的資產(chǎn)和財(cái)富損失，甚至是破產(chǎn)。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)也難以正常進(jìn)行，銀行是國(guó)民經(jīng)濟(jì)支付清算體系的中心，為全社會(huì)經(jīng)濟(jì)主體間的債權(quán)債務(wù)提供清償結(jié)算，當(dāng)銀行受到?jīng)_擊時(shí)，經(jīng)濟(jì)主體間的支付清算也難以正常進(jìn)行，從而拖累經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的開展。

（二）基于財(cái)政乘數(shù)倍數(shù)效應(yīng)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)分析

1、對(duì)經(jīng)濟(jì)的負(fù)外部性影響。鑒于郴州市稅費(fèi)增長(zhǎng)乏力，財(cái)政年年存在虛收、空轉(zhuǎn)現(xiàn)象，增稅已不現(xiàn)實(shí)，其償債的主要途徑為減支，而減支將對(duì)郴州經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生負(fù)外部性影響。無(wú)論中外，財(cái)政支出都是GDP的重要組成部分。支出法核算公式為GDP=消費(fèi)+投資+政府購(gòu)買支出+凈出口，郴州財(cái)政支出直接貢獻(xiàn)了GDP的21.05%（2014年郴州地區(qū)生產(chǎn)總值為1872.6億，2014年郴州財(cái)政支出394.2億，財(cái)政支出占GDP之比達(dá)21.05%）。減少財(cái)政支出不僅將直接減少政府購(gòu)買支出，對(duì)消費(fèi)和投資等GDP構(gòu)成要素也將形成縮減效應(yīng)。根據(jù)財(cái)政乘數(shù)理論，政府支出會(huì)對(duì)GDP產(chǎn)生擴(kuò)大的倍數(shù)效應(yīng)，即政府在商品和服務(wù)上的支出會(huì)引發(fā)一系列的再支出，每一輪財(cái)政支出所帶來(lái)的GDP增量的計(jì)算公式為△Y=△G*1/MPS。其中，△Y為財(cái)政支出增加帶來(lái)的GDP增量，△G為政府支出增量，MPS為大于0小于1的邊際儲(chǔ)蓄傾向，這就意味著每一單位的財(cái)政支出會(huì)帶來(lái)數(shù)單位的GDP增長(zhǎng)，同理，每削減一單位財(cái)政支出，GDP將縮小數(shù)單位。以郴州2014年394.2億支出為基數(shù)來(lái)計(jì)算，若為還債而減支160億（此金額大致等于郴州2015年到期債務(wù)），則郴州GDP減少額將數(shù)倍于160億，至少減少10%以上，下滑幅度將等同于美國(guó)經(jīng)濟(jì)在大蕭條時(shí)期的下滑幅度，很少有經(jīng)濟(jì)體能忍受如此大的振蕩。

2、對(duì)社會(huì)民生的負(fù)外部性影響。財(cái)政支出是政府提供公共產(chǎn)品的途徑，2015年起的三年內(nèi)郴州市財(cái)政每年需償還的債務(wù)均達(dá)150億以上，在債務(wù)壓力下若減支還債，則意味著郴州必須采取極端的緊縮措施，減支四成左右，鑒于歐洲國(guó)家財(cái)政緊縮措施帶來(lái)的社會(huì)動(dòng)蕩和經(jīng)濟(jì)蕭條后果，若郴州采取極端性的財(cái)政緊縮措施將給郴州社會(huì)帶來(lái)巨大痛苦，民眾福利、醫(yī)療、公安、環(huán)保等公共產(chǎn)品的提供將難以為繼，減支還債帶來(lái)的效應(yīng)將超出社會(huì)和民生的可承受程度。

五、解決方案的探討

巨大債務(wù)壓力嚴(yán)重影響到地方財(cái)政正常運(yùn)行。僅憑地方政府自身力量，無(wú)論是否兌付到期債務(wù)，都會(huì)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)、金融、社會(huì)以及民生等方面產(chǎn)生破壞作用。下面對(duì)可以緩解或解決地方債的各種手段作逐一分析。

（一）轉(zhuǎn)移支付的穩(wěn)定器作用及其局限性

1、轉(zhuǎn)移支付的穩(wěn)定器作用。轉(zhuǎn)移支付是中央政府充實(shí)地方政府財(cái)力以及平衡其財(cái)權(quán)和事權(quán)的重要手段，目前我國(guó)除東南沿海數(shù)省及北上廣、山東和遼寧等地區(qū)財(cái)政自給率較高外，所有其他省份財(cái)政對(duì)中央轉(zhuǎn)移支付的依賴度（財(cái)政支出/轉(zhuǎn)移支付）均接近或超過50%。中央轉(zhuǎn)移支付是廣大中西部地區(qū)財(cái)政能否正常運(yùn)行的決定因素。郴州財(cái)政支出的一半都是來(lái)源于轉(zhuǎn)移支付和稅收返還，僅憑自身財(cái)力，僅能做到保民生、保運(yùn)轉(zhuǎn)和保工資。有縣域甚至以轉(zhuǎn)移支付擔(dān)保的方式向銀行融資，將還未下發(fā)的轉(zhuǎn)移支付提前透支?？梢娫诘胤秸畟鶆?wù)巨大壓力、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)突出的情況下，轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府起到財(cái)政穩(wěn)定器的作用。

2、轉(zhuǎn)移支付的局限性。轉(zhuǎn)移支付有其局限性，一是轉(zhuǎn)移支付受制于中央財(cái)力，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)步入增速放緩的新常態(tài)背景下，中央財(cái)力收入增速逐年下滑，對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付和稅返增速也呈同樣趨勢(shì)，難以跟上地方政府旺盛的投資資金需求;二是轉(zhuǎn)移支付占據(jù)中央收入的大頭，且增長(zhǎng)步伐快于中央收入，易造成赤字和債務(wù)危機(jī)。2007-2014年，轉(zhuǎn)移支付和稅返占中央財(cái)政收入比重從65.3%升至2014年80%，而同期，中央財(cái)政收入增長(zhǎng)1.32倍，但中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付和稅返卻增長(zhǎng)了1.85倍，轉(zhuǎn)移支付和稅返占據(jù)中央收入的大頭，加上中央收入增長(zhǎng)步伐跟不上轉(zhuǎn)移支付和稅返的增長(zhǎng)，這就對(duì)中央財(cái)政形成巨大赤字壓力，赤字額從2005年不足三千億增至2014年9500億元，年年都要靠借債來(lái)彌補(bǔ)赤字，國(guó)債連年積累，2014年已逼近十萬(wàn)億。如不加以節(jié)制，赤字和債務(wù)會(huì)形成巨大風(fēng)險(xiǎn)。阿根廷債務(wù)危機(jī)在部分程度上就是因轉(zhuǎn)移支付引發(fā)，1970年代阿根廷開始的支出分權(quán)導(dǎo)致地方財(cái)政開支與稅收權(quán)力日益不匹配，中央政府不得不對(duì)地方給予大量轉(zhuǎn)移支付，但轉(zhuǎn)移支付并不能滿足地方需求，于是開始通過央行再貼現(xiàn)——銀行貸款——地方政府借錢的途徑支撐地方支出，這種“印鈔”支撐地方財(cái)政的方式最終造成惡性通脹，阿政府又轉(zhuǎn)向靠借外債平衡支出，轉(zhuǎn)移支付加劇了中央債務(wù)負(fù)擔(dān)，最終導(dǎo)致債務(wù)危機(jī)出現(xiàn)。

（二）債券置換的積極作用及其局限性

1、債券置換的積極意義。債券置換是中央政府為緩解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，而將地方政府債務(wù)轉(zhuǎn)換成利息更低、期限更長(zhǎng)的債券。債券置換的最大意義在于緩解了地方政府債務(wù)的集中償還風(fēng)險(xiǎn)。郴州近幾年每年到期債務(wù)都將達(dá)150億以上，加上已逾期的50億債務(wù)，對(duì)郴州不足四百億的年度財(cái)政收入形成巨大沖擊，債券置換使地方政府能將已逾期的和即將到期的巨額債務(wù)分?jǐn)偟捷^長(zhǎng)的時(shí)間里，每年僅需償還較少的金額，從而規(guī)避了集中償還風(fēng)險(xiǎn)，如郴州市安仁縣永樂江項(xiàng)目貸款逾期，通過債券置換的方式解決了風(fēng)險(xiǎn)。債券置換另一個(gè)作用就是減少了地方政府的債務(wù)利息支出，地方債不乏信托、表外貸款等高利率債務(wù)，以郴州60億信托借款為例，這60億信托借款年利率一般為12%左右，每年利息支出達(dá)7.2億，置換成利率較小的地方債后，年利息則可低至1.8億左右。郴州市汝城、桂東兩縣就通過債務(wù)置換將高利率的信托借款轉(zhuǎn)換成了低利率負(fù)債。

2、債券置換的局限性。債務(wù)置換并沒有從根本上解決地方債問題，本質(zhì)上仍是種借新還舊，地方政府仍須還款，只是還款期限變長(zhǎng)。且債務(wù)置換容易激勵(lì)地方政府官員本已存在的“軟預(yù)算約束”行為，讓地方官員產(chǎn)生“反正中央會(huì)通過某種方式來(lái)救助”的思想，從而在借債方面表現(xiàn)得更加激進(jìn)和不負(fù)責(zé)任，使地方債問題變得更加難以控制。債務(wù)置換的另一個(gè)負(fù)面影響就是，地方官員傾向于通過各種方式夸大本地債務(wù)，以期獲得更多的置換額度。如郴州下轄的多個(gè)縣將十年前便已成為不良的政府貸款都申報(bào)為地方債。地方債的夸大，讓中央政府難以準(zhǔn)確掌握地方債的真實(shí)規(guī)模與問題，為地方債問題的解決制造了障礙。

（三）硬化地方政府預(yù)算約束與我國(guó)投資驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)的矛盾

在過去，地方政府可以隨意繞過地方預(yù)算的限制，通過融資平臺(tái)進(jìn)行舉債，對(duì)債務(wù)限額也沒有上限約束，這是預(yù)算軟約束的體現(xiàn)。硬化地方政府預(yù)算約束的根本途徑之一就是規(guī)定地方財(cái)政支出和債務(wù)上限，這能限制地方政府的負(fù)債額，但與目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式存在矛盾。國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)更加依賴投資驅(qū)動(dòng)，2014年我國(guó)全社會(huì)固定資產(chǎn)投資占GDP比例81.2%，部分偏遠(yuǎn)落后省份該數(shù)字甚至接近或超過100%。我國(guó)經(jīng)濟(jì)在全球經(jīng)濟(jì)緩慢增長(zhǎng)的背景下依然能以7%以上的中高速增長(zhǎng)，地方債所支撐的投資功不可沒。固定資產(chǎn)投資中有相當(dāng)部分由政府通過借債來(lái)實(shí)現(xiàn)，如宜章縣在2015年啟動(dòng)莽山水庫(kù)項(xiàng)目和貧困戶異地搬遷項(xiàng)目，僅這兩個(gè)項(xiàng)目所需資金就接近三十億，靠財(cái)政資金僅是杯水車薪，只能依靠借債解決。而一旦硬化地方政府預(yù)算約束，將制約地方政府舉債額度，進(jìn)而制約投資，削弱我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)力。

六、結(jié)語(yǔ)

在地方政府債務(wù)壓力巨大的情況下，地方財(cái)政面臨來(lái)自收入和償債方面的諸多風(fēng)險(xiǎn)，這些財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)對(duì)地方金融、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和民生等方面存在相當(dāng)?shù)呢?fù)外部性，若處理不當(dāng)，區(qū)域性金融危機(jī)或經(jīng)濟(jì)危機(jī)都極有可能發(fā)生，社會(huì)和民生也會(huì)遭到極大的破壞。

轉(zhuǎn)移支付、債券置換、地方預(yù)算約束硬化以及PPP投資模式都能在一定程度上緩解地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，但也均有其局限性和存在的問題。應(yīng)結(jié)合各種應(yīng)對(duì)方式的優(yōu)缺點(diǎn)，綜合運(yùn)用多種方式和手段，從根本上解決地方債問題?！?/p>

（作者單位：中國(guó)人民銀行郴州市中心支行）

1.陳共.2015.財(cái)政學(xué)[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社。

2.吳國(guó)平、王飛.2014.拉美國(guó)家地方債及治理[J].中國(guó)金融，5。

3.單景輝、徐以升.2012.房地產(chǎn)泡沫破滅—銀行業(yè)危機(jī)—主權(quán)債務(wù)危機(jī)—定義主權(quán)債務(wù)危機(jī)的西班牙路徑[J].金融發(fā)展評(píng)論，12。