加強(qiáng)預(yù)算管理過(guò)程中的財(cái)政監(jiān)督

●孔蕊

加強(qiáng)預(yù)算管理過(guò)程中的財(cái)政監(jiān)督

●孔蕊

預(yù)算管理是財(cái)政管理的核心，相應(yīng)地，對(duì)預(yù)算管理過(guò)程的監(jiān)督構(gòu)成財(cái)政監(jiān)督的主要內(nèi)容。然而，我國(guó)現(xiàn)有的預(yù)算管理和監(jiān)督體系尚不健全，財(cái)政監(jiān)督在內(nèi)容、方式、效力上存在較大的局限性，導(dǎo)致預(yù)算管理過(guò)程中的低效、腐敗現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。新《預(yù)算法》的正式實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)向推進(jìn)財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度又邁進(jìn)了一步，也強(qiáng)化了財(cái)政監(jiān)督對(duì)預(yù)算管理的作用。本文通過(guò)梳理我國(guó)預(yù)算體制改革的思路和現(xiàn)存問(wèn)題，以新《預(yù)算法》的進(jìn)步與創(chuàng)新為切入點(diǎn)，指出貫徹落實(shí)新《預(yù)算法》對(duì)財(cái)政監(jiān)督的要求，并針對(duì)性地提出健全預(yù)算管理監(jiān)督機(jī)制的措施。

預(yù)算管理 財(cái)政監(jiān)督 新《預(yù)算法》

一、我國(guó)預(yù)算管理監(jiān)督機(jī)制改革的思路及現(xiàn)存問(wèn)題

（一）我國(guó)預(yù)算管理體制的重大改革及其成效

1、2000年以來(lái)我國(guó)重大預(yù)算改革回顧。自2000年以來(lái)，我國(guó)為實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理過(guò)程的全面規(guī)范、公開(kāi)透明，進(jìn)行了一系列制度改革。主要成果有：2000年預(yù)算編審機(jī)制改革，引進(jìn)部門(mén)預(yù)算，旨在細(xì)化編制涵蓋部門(mén)或單位全部收支的預(yù)算計(jì)劃；2001年預(yù)算支出執(zhí)行改革，啟動(dòng)國(guó)庫(kù)集中收付實(shí)現(xiàn)制，旨在通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶對(duì)現(xiàn)金進(jìn)行集中管理，對(duì)每一筆預(yù)算資金的收繳和支付實(shí)施檢測(cè)與控制；2002年預(yù)算收支執(zhí)行改革，深化“收支兩條線”管理，旨在清理和整頓收費(fèi)、基金項(xiàng)目，并加強(qiáng)對(duì)預(yù)算外資金的管理；2003年預(yù)算支出執(zhí)行改革，實(shí)施《政府采購(gòu)法》，旨在將政府的采購(gòu)范圍、模式、管理機(jī)構(gòu)、資金撥付等納入規(guī)范化、法制化的操作軌道；2005年預(yù)算支出績(jī)效改革，推進(jìn)中央部門(mén)財(cái)政績(jī)效考評(píng)，旨在使預(yù)算管理模式從投入控制逐步向效果導(dǎo)向轉(zhuǎn)變，提高財(cái)政資金的使用效率；2007年預(yù)算管理科目改革，建立新的政府收支分類體系，旨在對(duì)每一項(xiàng)財(cái)政支出通過(guò)功能和經(jīng)濟(jì)分類實(shí)現(xiàn)“多維定位”，為進(jìn)一步推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、深化財(cái)政改革、提高預(yù)算透明度、強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督創(chuàng)造有利條件；2008年預(yù)算管理信息化改革，實(shí)施《政府信息公開(kāi)條例》，旨在使政府預(yù)算在陽(yáng)光下運(yùn)行，跟蹤預(yù)算資金的流動(dòng)。

2、我國(guó)預(yù)算管理體制的成效總結(jié)。

我國(guó)對(duì)預(yù)算體制的各項(xiàng)改革都是朝著預(yù)算管理過(guò)程的規(guī)范化、科學(xué)化、透明化方向，向有利于健全預(yù)算監(jiān)督機(jī)制的目標(biāo)靠近，改革取得了階段性的成效。第一，確立了財(cái)政部門(mén)在預(yù)算資金分配領(lǐng)域的核心地位。通過(guò)實(shí)施部門(mén)綜合預(yù)算，規(guī)范了對(duì)非稅收入和預(yù)算外資金的管理，所有財(cái)政性收入直接繳入國(guó)庫(kù)單一賬戶，由財(cái)政預(yù)算統(tǒng)一支出安排，從而實(shí)現(xiàn)了財(cái)政資源的優(yōu)化配置。第二，兼顧了部門(mén)職能與財(cái)力可行性。通過(guò)完善“自下而上、兩下兩上”的預(yù)算編制以及定額標(biāo)準(zhǔn)體系，將整個(gè)預(yù)算資源的分配過(guò)程置于公開(kāi)透明的狀態(tài)下，同時(shí)引入績(jī)效理念，從而提高了政府理財(cái)?shù)目茖W(xué)性和效率。第三，強(qiáng)化了對(duì)預(yù)算管理過(guò)程的財(cái)政監(jiān)督。國(guó)庫(kù)單一賬戶推行和政府收支分類改革后，逐步取消了各類過(guò)渡賬戶和預(yù)算外資金賬戶，將財(cái)政預(yù)算的分配、撥付、銀行清算、資金到賬等過(guò)程置于統(tǒng)一的監(jiān)督體系下，從而動(dòng)搖了腐敗的制度根源。

（二）當(dāng)前預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)督存在的主要問(wèn)題

1、財(cái)政部門(mén)對(duì)預(yù)算監(jiān)督的方式和內(nèi)容落后。我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政部門(mén)的預(yù)算監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制，在方式和內(nèi)容上仍以單一的直接檢查為主，偏重于微觀監(jiān)督，這與預(yù)算管理體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變的要求不相適應(yīng)。一方面，未能實(shí)現(xiàn)對(duì)全過(guò)程預(yù)算的監(jiān)督，表現(xiàn)為集中性、階段性的事后監(jiān)督多，事前、事中監(jiān)督少；突擊性、專項(xiàng)性檢查多，日常監(jiān)督少；對(duì)財(cái)政分配的最終結(jié)果檢查多，對(duì)資金使用的全方位監(jiān)控少。另一方面，未能實(shí)施對(duì)全口徑預(yù)算的監(jiān)督，表現(xiàn)為對(duì)稅收收入和支出檢查多，對(duì)社?；鸬确嵌愘Y金收支的監(jiān)督少；對(duì)預(yù)算資金使用的外部監(jiān)督多，對(duì)財(cái)政部門(mén)內(nèi)部業(yè)務(wù)的監(jiān)督少。上述情況造成監(jiān)督機(jī)制對(duì)政府預(yù)算權(quán)力的運(yùn)行約束不嚴(yán)，難以保證我國(guó)預(yù)算管理的有效性，甚至難免滋生一些財(cái)政違法行為。

2、財(cái)政監(jiān)督體系不健全。我國(guó)各個(gè)預(yù)算監(jiān)督主體之間的權(quán)力界定較為籠統(tǒng)，監(jiān)督力度強(qiáng)弱不一，檢查計(jì)劃不銜接，信息交換不及時(shí)，影響了整體效能的發(fā)揮。對(duì)財(cái)政收支的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)包含財(cái)政部門(mén)監(jiān)督、立法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)中介監(jiān)督、社會(huì)公眾監(jiān)督等多種維度。從我國(guó)當(dāng)前情況來(lái)看，人大監(jiān)督往往流于形式，時(shí)間上立法審批滯后于財(cái)政年度，內(nèi)容上審查不夠嚴(yán)格和精細(xì)，方式上缺乏主動(dòng)性與針對(duì)性，對(duì)預(yù)算編制與執(zhí)行的監(jiān)督力度較弱。行政機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)行分散，行政系統(tǒng)內(nèi)部的財(cái)政、稅務(wù)、監(jiān)察、金融等各部門(mén)職責(zé)分工不甚明確，且在法制層面缺乏系統(tǒng)、高層次的法律進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，導(dǎo)致檢查“撞車”時(shí)有發(fā)生。審計(jì)監(jiān)督層次性較低，主要是對(duì)財(cái)政收支執(zhí)行過(guò)程的合規(guī)性審查，審計(jì)的效益性不高。社會(huì)監(jiān)督有所缺失，政務(wù)信息不夠公開(kāi)透明，社會(huì)公眾的專業(yè)知識(shí)缺乏、權(quán)利意識(shí)不強(qiáng)，使得納稅人很難了解預(yù)算管理過(guò)程中的具體內(nèi)容，監(jiān)督和制約也就無(wú)從談起。

3、預(yù)算績(jī)效管理監(jiān)督有待深化。我國(guó)目前對(duì)預(yù)算管理的績(jī)效監(jiān)督還處于起步與探索階段，在實(shí)踐中暴露出一些矛盾問(wèn)題，亟待改進(jìn)。首先，績(jī)效性監(jiān)督理念不夠深入人心，在財(cái)政監(jiān)督過(guò)程中“重分配、輕管理，重支出、輕績(jī)效”的現(xiàn)象依然存在，問(wèn)責(zé)監(jiān)督機(jī)制不健全。其次，部門(mén)預(yù)算資金的支出績(jī)效有待提高，一些部門(mén)在編制上目標(biāo)不明確、計(jì)劃性不強(qiáng)、測(cè)算不準(zhǔn)確，導(dǎo)致預(yù)算資金使用與項(xiàng)目進(jìn)程存在種種矛盾，后續(xù)調(diào)整幅度大，執(zhí)行效率低。再次，統(tǒng)一、科學(xué)的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系尚未形成，各預(yù)算項(xiàng)目的指標(biāo)設(shè)置不規(guī)范、評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，評(píng)價(jià)質(zhì)量差異大，影響了績(jī)效監(jiān)督的準(zhǔn)確性和公正性。最后，績(jī)效結(jié)果的應(yīng)用不足，沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)提高資金使用效益與完善政策導(dǎo)向、精細(xì)預(yù)算編制、加強(qiáng)部門(mén)管理的有機(jī)結(jié)合，歷史問(wèn)題總是“屢查屢犯”。

二、新《預(yù)算法》與財(cái)政監(jiān)督的強(qiáng)化

（一）新《預(yù)算法》的進(jìn)步與創(chuàng)新

新《預(yù)算法》重構(gòu)了現(xiàn)代預(yù)算理念、法治理念、公開(kāi)理念、績(jī)效理念和問(wèn)責(zé)理念，完善了全口徑預(yù)算體系、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、地方政府性債務(wù)管理、跨年度預(yù)算平衡、政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告等制度，進(jìn)一步明確了預(yù)算編制和初步審查、預(yù)算審核重點(diǎn)、決算草案編后審計(jì)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，我國(guó)從此翻開(kāi)了依法理財(cái)?shù)男缕?。新《預(yù)算法》的進(jìn)步與創(chuàng)新，主要表現(xiàn)在：

1、編制完整性。新《預(yù)算法》突出了預(yù)算的完整性。一是刪除了預(yù)算外資金的相關(guān)內(nèi)容，代之以一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算“四本預(yù)算”構(gòu)成的全口徑預(yù)算；二是全面規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，明確轉(zhuǎn)移支付的功能目標(biāo)、編制標(biāo)準(zhǔn)、下達(dá)時(shí)間、配套的定期評(píng)估和退出機(jī)制，對(duì)上級(jí)提前下達(dá)的轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)編入本級(jí)政府的年度預(yù)算；三是建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，推進(jìn)預(yù)算會(huì)計(jì)向財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)轉(zhuǎn)變，以完整反映政府的資產(chǎn)負(fù)債狀況。

2、績(jī)效約束性。新《預(yù)算法》重視績(jī)效原則，強(qiáng)化對(duì)預(yù)算管理各環(huán)節(jié)的約束。一是對(duì)預(yù)算編制的約束，以上年度預(yù)算支出績(jī)效的評(píng)價(jià)結(jié)果作為預(yù)算編制的重要依據(jù)之一，年度預(yù)算經(jīng)人大審批后，非經(jīng)法定程序不得調(diào)整；二是對(duì)預(yù)算支出的約束，各級(jí)政府、預(yù)算部門(mén)與單位，必須對(duì)預(yù)算支出情況開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)，重點(diǎn)控制“三公”經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)業(yè)務(wù)費(fèi)；三是對(duì)預(yù)算審查的約束，明確人大對(duì)年度預(yù)算績(jī)效的審查以及批復(fù)時(shí)間；四是對(duì)違規(guī)執(zhí)行的處罰，規(guī)定對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員要給予降級(jí)、撤職、開(kāi)除的處分。

3、公開(kāi)透明性。新《預(yù)算法》首次對(duì)預(yù)算的公開(kāi)透明作出明確規(guī)定。一是規(guī)定了公開(kāi)范圍，除涉密信息外，由所有使用財(cái)政資金的各級(jí)政府及其組成部門(mén)進(jìn)行全方位的公開(kāi)；二是規(guī)定了公開(kāi)內(nèi)容，包括預(yù)算草案、預(yù)算編制和調(diào)整、決算等財(cái)政運(yùn)行的全過(guò)程，要求各主體將公開(kāi)的預(yù)決算細(xì)化到基本支出和項(xiàng)目支出，并盡可能細(xì)化到經(jīng)濟(jì)分類的款級(jí)科目；三是規(guī)定了公開(kāi)時(shí)限，要求本級(jí)政府和部門(mén)的預(yù)決算分別在批準(zhǔn)或批復(fù)后20天內(nèi)公開(kāi)。

4、制度安全性。新《預(yù)算法》填補(bǔ)了預(yù)算監(jiān)管上的一系列制度漏洞。一是規(guī)范地方政府債務(wù)管理，確立了地方政府舉債的合法性，但同時(shí)對(duì)舉債主體、用債方向、債務(wù)規(guī)模、還債能力、管理機(jī)制、法律責(zé)任六個(gè)方面作出明文限定；二是健全國(guó)庫(kù)集中收付制度，將改革范圍擴(kuò)大到市縣級(jí)，要求財(cái)政專戶收入也納入國(guó)庫(kù)管理，并繼續(xù)明確中央銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的職責(zé)；三是加強(qiáng)人大對(duì)預(yù)算的審查監(jiān)督，規(guī)定預(yù)算草案的細(xì)化要求，明確專門(mén)委員會(huì)和縣級(jí)人大常委會(huì)對(duì)預(yù)算的初步審查，刪除了原規(guī)定涉及法定支出的部分，將重點(diǎn)支出和重大投資項(xiàng)目的預(yù)算安排作為重點(diǎn)審查內(nèi)容。

（二）貫徹落實(shí)新《預(yù)算法》對(duì)財(cái)政監(jiān)督的要求

1、加強(qiáng)全口徑預(yù)算監(jiān)督。按照新《預(yù)算法》確立的“四本預(yù)算”全口徑預(yù)算框架，所有的財(cái)政收支均應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算，相應(yīng)地應(yīng)建立全口徑預(yù)決算審批機(jī)制，各級(jí)人大要依法將政府的全部收入和支出納入預(yù)決算審查監(jiān)督。對(duì)全口徑預(yù)算管理中存在的問(wèn)題，應(yīng)逐步完善和規(guī)范，包括：將所有部門(mén)資金、轉(zhuǎn)移支付、稅收返還、補(bǔ)貼收入等納入一般公共預(yù)算；清理、整合和規(guī)范政府性基金、行政事業(yè)性收費(fèi)、專項(xiàng)收費(fèi)等預(yù)算明細(xì)科目；健全國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的收入范圍，適當(dāng)提高企業(yè)稅后利潤(rùn)用于公共財(cái)政的提取比例；加強(qiáng)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金結(jié)余的保值增值管理。

2、突出績(jī)效預(yù)算管理監(jiān)督。貫徹新《預(yù)算法》的績(jī)效原則，要求明確財(cái)政資金配置的效益目標(biāo)，將績(jī)效管理的理念和方法融入預(yù)算管理全過(guò)程，同時(shí)推進(jìn)各機(jī)構(gòu)對(duì)績(jī)效考評(píng)工作的監(jiān)督。對(duì)不同的財(cái)政監(jiān)督主體來(lái)說(shuō)：政府及其職能部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)財(cái)政的科學(xué)化、精細(xì)化管理，完善績(jī)效評(píng)價(jià)體系，將評(píng)價(jià)結(jié)果作為完善政策、調(diào)整結(jié)構(gòu)、評(píng)價(jià)整體的重要依據(jù)；人大應(yīng)將績(jī)效監(jiān)督范圍覆蓋各級(jí)預(yù)算單位和所有財(cái)政資金，依法向獨(dú)立于行政機(jī)構(gòu)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)授予績(jī)效監(jiān)督權(quán)力，對(duì)各級(jí)政府的預(yù)算收支行為追蹤問(wèn)效。

3、加大預(yù)算公開(kāi)透明監(jiān)督。根據(jù)新《預(yù)算法》對(duì)預(yù)算公開(kāi)的要求，應(yīng)當(dāng)將提高預(yù)算管理的公開(kāi)透明度作為健全現(xiàn)代財(cái)政制度的努力方向。根據(jù)法律規(guī)定，要求財(cái)政部門(mén)細(xì)化預(yù)算編制，將本級(jí)預(yù)決算支出全部按功能分類編列到項(xiàng)，按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類編列到款；將專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付預(yù)決算按項(xiàng)目和地區(qū)編列。對(duì)所有使用財(cái)政資金的中央和地方各級(jí)部門(mén)，要求人大依法督促其公開(kāi)預(yù)算全過(guò)程，包括部門(mén)預(yù)算的編制、執(zhí)行、調(diào)整、決算、審計(jì)以及報(bào)表公開(kāi)等，從而保證預(yù)算監(jiān)督落到實(shí)處，政府權(quán)力得到有效制衡。

4、強(qiáng)化預(yù)算審查與問(wèn)責(zé)監(jiān)督。為保證法律的執(zhí)行力，落實(shí)對(duì)中央和地方政府預(yù)算執(zhí)行的約束，新《預(yù)算法》在預(yù)算審查和責(zé)任追究上對(duì)財(cái)政監(jiān)督提出了更高要求。健全規(guī)范的審查制度，要求各級(jí)政府編實(shí)編細(xì)支出預(yù)算，對(duì)預(yù)決算報(bào)告先行政府審計(jì)，作為人大審查的重要依據(jù)；把關(guān)地方政府債務(wù)預(yù)算監(jiān)管，嚴(yán)格審查各級(jí)政府的舉債主體、方式、規(guī)模、用途、償還以及風(fēng)險(xiǎn)防控，對(duì)違規(guī)債務(wù)行為予以問(wèn)責(zé)；做實(shí)違法問(wèn)責(zé)監(jiān)督，要求各級(jí)政府履行職責(zé)、承擔(dān)義務(wù)，對(duì)違法人員應(yīng)依法追究行政責(zé)任和給予處分。

三、將財(cái)政監(jiān)督嵌入預(yù)算管理過(guò)程的建議

（一）保證財(cái)政監(jiān)督對(duì)預(yù)算流程控制的獨(dú)立性

從流程控制與監(jiān)督來(lái)說(shuō)，單一環(huán)節(jié)的直接監(jiān)督難以發(fā)現(xiàn)制度運(yùn)行中的盲點(diǎn)，反腐效率不高。因此，應(yīng)當(dāng)建立一套相對(duì)獨(dú)立完整的財(cái)政監(jiān)督體系，將與政府收支活動(dòng)相關(guān)的主體全部納入監(jiān)督范圍中，直接參與被監(jiān)督主體的預(yù)算編制、執(zhí)行、決算等各環(huán)節(jié)，以實(shí)現(xiàn)預(yù)算權(quán)力之間的合理劃分、彼此制衡。

1、預(yù)算編制與審核環(huán)節(jié)。預(yù)算編制與審核是由各部門(mén)預(yù)算單位及其預(yù)算管理機(jī)構(gòu)與本級(jí)政府財(cái)政部門(mén)，通過(guò)“兩上兩下”的申請(qǐng)與批復(fù)程序后，形成本級(jí)財(cái)政預(yù)算草案交由本級(jí)人大常委會(huì)審查的過(guò)程。財(cái)政監(jiān)督參與預(yù)算編制與審核，能夠保證初始環(huán)節(jié)的預(yù)算編制質(zhì)量，提高預(yù)算管理機(jī)構(gòu)的審查效率，把好人大監(jiān)督前的第一道關(guān)。具體來(lái)說(shuō)，部門(mén)預(yù)算單位在向預(yù)算管理機(jī)構(gòu)報(bào)送“一上”和“二上”預(yù)算時(shí)，應(yīng)向同級(jí)財(cái)政監(jiān)督部門(mén)同步提交，由財(cái)政監(jiān)督部門(mén)結(jié)合對(duì)上一年度預(yù)案執(zhí)行的監(jiān)督結(jié)果，對(duì)預(yù)算草案編制的程序合規(guī)性、收支完整性、依據(jù)科學(xué)性進(jìn)行重點(diǎn)審查，進(jìn)而形成審查建議出具給預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，作為其下達(dá)預(yù)算控制數(shù)、報(bào)送財(cái)政部門(mén)批復(fù)預(yù)算的必要依據(jù)。

圖1 預(yù)算編制與審核環(huán)節(jié)的財(cái)政監(jiān)督

2、預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整環(huán)節(jié)。預(yù)算執(zhí)行是政府收支預(yù)算實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，為政府施政行為提供必要的資金保障，因而財(cái)政監(jiān)督的重點(diǎn)在于控制預(yù)算資金流?，F(xiàn)有的預(yù)算執(zhí)行流程是，先由部門(mén)預(yù)算單位提出用款申請(qǐng)，經(jīng)預(yù)算管理機(jī)構(gòu)審核同意后，再由國(guó)庫(kù)管理機(jī)構(gòu)向預(yù)算單位直接或授權(quán)撥付。這就要求財(cái)政監(jiān)督切入每個(gè)執(zhí)行審核的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)對(duì)執(zhí)行動(dòng)態(tài)的實(shí)時(shí)監(jiān)控預(yù)警。具體來(lái)說(shuō)，對(duì)預(yù)算單位的項(xiàng)目用款申請(qǐng)，由預(yù)算管理機(jī)構(gòu)及時(shí)錄入詳細(xì)的支出計(jì)劃，財(cái)政監(jiān)督部門(mén)通過(guò)開(kāi)放的預(yù)算執(zhí)行信息系統(tǒng)參與審核；對(duì)一般的支出預(yù)算，預(yù)算管理機(jī)構(gòu)及時(shí)向財(cái)政監(jiān)督部門(mén)備案；對(duì)關(guān)乎財(cái)稅政策的重大項(xiàng)目，財(cái)政監(jiān)督部門(mén)可派駐監(jiān)督專員開(kāi)展近距離檢查，且獨(dú)立于預(yù)算單位及其預(yù)算管理機(jī)構(gòu)之外；對(duì)必須進(jìn)行的預(yù)算調(diào)整，由預(yù)算單位同時(shí)向預(yù)算管理機(jī)構(gòu)和財(cái)政監(jiān)督部門(mén)報(bào)送預(yù)算調(diào)整方案，財(cái)政監(jiān)督部門(mén)出具審查意見(jiàn)書(shū)作為人大審批的必要依據(jù)。

圖2 預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整環(huán)節(jié)的財(cái)政監(jiān)督

3、決算與預(yù)算報(bào)告環(huán)節(jié)。各部門(mén)單位的決算草案在遞交本級(jí)人大常委會(huì)審查之前，需要經(jīng)本級(jí)政府審計(jì)部門(mén)進(jìn)行合規(guī)性審查。與審計(jì)監(jiān)督相比，財(cái)政監(jiān)督更具有專業(yè)性和提前性，能夠在決算草案編制之前對(duì)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行初步審查，從而為編制完整、精細(xì)的預(yù)決算報(bào)告增設(shè)一道保障。具體來(lái)說(shuō)，首先，部門(mén)預(yù)算單位將決算提交國(guó)庫(kù)管理機(jī)構(gòu)和財(cái)政監(jiān)督部門(mén)進(jìn)行聯(lián)合初審，重點(diǎn)審查決算是否真實(shí)、準(zhǔn)確；其次，匯總審查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，形成決算編制修改意見(jiàn)下達(dá)給部門(mén)預(yù)算單位；再次，預(yù)算單位將修改的決算報(bào)送審核，預(yù)算管理機(jī)構(gòu)審核通過(guò)后予以批復(fù)，并同時(shí)向財(cái)政監(jiān)督部門(mén)備案；最后，財(cái)政監(jiān)督部門(mén)基于審查結(jié)果作出評(píng)價(jià)，作為預(yù)算管理機(jī)構(gòu)調(diào)整下一年度預(yù)算編制的依據(jù)，編進(jìn)預(yù)算報(bào)告予以公示。

圖3 決算與預(yù)算報(bào)告環(huán)節(jié)的財(cái)政監(jiān)督

（二）構(gòu)建以財(cái)政監(jiān)督為核心的多維預(yù)算監(jiān)督體系

一個(gè)完整的財(cái)政預(yù)算監(jiān)督體系應(yīng)當(dāng)是包括完善的預(yù)算監(jiān)督主體、組織管理流程、法律制度框架，而目前我國(guó)幾大不同類型監(jiān)督之間的相互協(xié)調(diào)機(jī)制尚未形成。因此，應(yīng)當(dāng)盡快建立一部能規(guī)范所有預(yù)算監(jiān)督類型的法律，明確財(cái)政對(duì)預(yù)算管理的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，逐步形成以財(cái)政監(jiān)督為核心、人大宏觀監(jiān)督為重點(diǎn)、審計(jì)等外部監(jiān)督為載體、社會(huì)監(jiān)督為補(bǔ)充的多維度、綜合性的“大監(jiān)督”體系。

1、完善財(cái)政部門(mén)的內(nèi)部監(jiān)督。財(cái)政部門(mén)監(jiān)督要與部門(mén)預(yù)算管理改革相適應(yīng)，充分發(fā)揮預(yù)算資金專門(mén)管理機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)預(yù)算進(jìn)度關(guān)口的前移，形成事前參與、事中跟蹤、事后檢查的全方位監(jiān)督體系，及時(shí)發(fā)現(xiàn)財(cái)政資金運(yùn)行中存在的問(wèn)題。財(cái)政部門(mén)的監(jiān)督作為行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督，為防止權(quán)力的濫用，必須在法規(guī)層面上對(duì)內(nèi)部職能部門(mén)的預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督工作加以制約，加大對(duì)國(guó)債專項(xiàng)資金、糧食風(fēng)險(xiǎn)基金、社會(huì)保障基金、扶貧救災(zāi)專項(xiàng)資金的監(jiān)督檢查力度，將重點(diǎn)放在資金征收、入庫(kù)、劃分、留解、退付等環(huán)節(jié)，對(duì)于有失職違規(guī)行為的部門(mén)按規(guī)定給予行政處罰。

2、強(qiáng)化人大的宏觀審查。人大作為立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)主要的財(cái)政監(jiān)督事項(xiàng)，從宏觀上對(duì)預(yù)算審批、預(yù)算調(diào)整和決算等財(cái)政收支實(shí)行同步指導(dǎo)和控制，并授權(quán)于其他主體實(shí)施監(jiān)督行為。針對(duì)當(dāng)前人大監(jiān)督中的弱點(diǎn)，應(yīng)進(jìn)一步加大力度、豐富手段。在時(shí)間上，保證預(yù)算審查機(jī)構(gòu)至少提前三個(gè)月介入預(yù)算編制過(guò)程；在思想上，務(wù)必對(duì)預(yù)算超收收入等以往疏于審查的內(nèi)容予以重視；在內(nèi)容上，擴(kuò)大初步審查內(nèi)容和范圍，明確初步審查對(duì)象包含預(yù)算草案初步審查方案、上一年預(yù)算執(zhí)行情況、預(yù)算調(diào)整初步方案和決算草案，并提出初步審查意見(jiàn)；在方式上，要從等待匯報(bào)向主動(dòng)檢查轉(zhuǎn)變，賦予人大對(duì)特定問(wèn)題的組織調(diào)查權(quán)，形成對(duì)政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的實(shí)際制約。

3、健全外部審計(jì)機(jī)制。針對(duì)目前財(cái)政監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督的沖突、內(nèi)耗問(wèn)題，考慮將審計(jì)機(jī)關(guān)從行政序列中獨(dú)立出來(lái)，建立由人大委托授權(quán)的立法型審計(jì)監(jiān)督，逐步把財(cái)政收支效益作為審查重點(diǎn)。在審計(jì)內(nèi)容方面，一是對(duì)預(yù)算編制完整性的審計(jì)，加強(qiáng)對(duì)“四本預(yù)算”的編制、執(zhí)行、相互作用及公開(kāi)情況的審計(jì)監(jiān)督；二是適應(yīng)預(yù)算控制方式的改變，增加對(duì)收支預(yù)算編制平衡情況的審計(jì)，審查預(yù)算收支安排是否符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策方針，預(yù)算周轉(zhuǎn)金、超收收入的使用情況是否合法、合理；三是加大地方政府性債務(wù)審計(jì)，根據(jù)新《預(yù)算法》的要求對(duì)地方政府的舉債主體、規(guī)模、用途、方式、風(fēng)險(xiǎn)防控五個(gè)方面進(jìn)行審計(jì)，嚴(yán)控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

4、構(gòu)建“參與式”社會(huì)監(jiān)督體系。構(gòu)建現(xiàn)代預(yù)算監(jiān)督模式不僅要求強(qiáng)化各級(jí)人大和政府部門(mén)的預(yù)算監(jiān)督，還應(yīng)擴(kuò)展由公民、法人、社會(huì)組織、新聞媒體等社會(huì)公眾的積極參與，從而形成立法權(quán)、行政權(quán)、公民權(quán)分工協(xié)調(diào)、分權(quán)制衡的監(jiān)督體系。社會(huì)監(jiān)督作為預(yù)算監(jiān)督體系的重要組成部分，其主體的多元化為構(gòu)建全方位監(jiān)督創(chuàng)造了條件。因此，首先應(yīng)從法律上明確各個(gè)社會(huì)監(jiān)督主體的職能、范圍、程序、操作方法、獎(jiǎng)懲機(jī)制，以有效發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督主體的積極性；其次，鼓勵(lì)財(cái)經(jīng)類專業(yè)人才和企業(yè)職工自發(fā)組建民間預(yù)算監(jiān)督團(tuán)體，參與到政府預(yù)算資源的分配決策中，促進(jìn)政府預(yù)算的民主化和規(guī)范化；再次，完善檢舉制度，注意保障舉報(bào)人的隱私及人身安全。

（三）深化績(jī)效性預(yù)算監(jiān)督

深化對(duì)預(yù)算管理的財(cái)政績(jī)效監(jiān)督，目標(biāo)在于以績(jī)效預(yù)算為導(dǎo)向，運(yùn)用科學(xué)的績(jī)效監(jiān)督指標(biāo)和分析方法，通過(guò)對(duì)財(cái)政資金使用的相關(guān)性、效率、效果的全面考察，促進(jìn)預(yù)算管理主體科學(xué)理財(cái)，不斷提高財(cái)政資源的配置效益。

1、將績(jī)效理念融入預(yù)算管理全過(guò)程。財(cái)政績(jī)效監(jiān)督是傳統(tǒng)財(cái)政監(jiān)督的縱向延伸，傳統(tǒng)的監(jiān)督主要是對(duì)預(yù)算執(zhí)行的合規(guī)性審查，而績(jī)效監(jiān)督重在績(jī)效評(píng)價(jià)，必須滲入預(yù)算資金的分配、執(zhí)行、效果評(píng)價(jià)全過(guò)程。具體來(lái)說(shuō)：在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，應(yīng)實(shí)現(xiàn)財(cái)政監(jiān)督部門(mén)的事前績(jī)效評(píng)價(jià)，重點(diǎn)審核部門(mén)績(jī)效目標(biāo)是否科學(xué)和明確，預(yù)算項(xiàng)目安排是否必要和有效，相關(guān)工作部署是否匹配和可行；在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，由財(cái)政監(jiān)督部門(mén)對(duì)預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行、資金運(yùn)行和績(jī)效目標(biāo)的完成情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，并組織開(kāi)展專項(xiàng)檢查，以及時(shí)糾正偏離績(jī)效目標(biāo)的各種問(wèn)題；在預(yù)算評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)，應(yīng)完善績(jī)效問(wèn)責(zé)機(jī)制，通過(guò)部門(mén)自評(píng)、財(cái)政重點(diǎn)再評(píng)價(jià)和委托第三方評(píng)價(jià)相結(jié)合的績(jī)效評(píng)價(jià)方式，詳述預(yù)算執(zhí)行的效果，找出績(jī)效差異的原因。

2、建立科學(xué)、完善的財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系?？?jī)效評(píng)價(jià)體系是實(shí)施財(cái)政績(jī)效監(jiān)督的基礎(chǔ)和依據(jù)，目前相關(guān)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)尚未形成規(guī)范，必須盡快確立和完善。首先，在評(píng)價(jià)范圍上實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理層級(jí)的“全覆蓋”，對(duì)同級(jí)專職監(jiān)督部門(mén)進(jìn)行業(yè)務(wù)整合，根據(jù)被監(jiān)督主體的部門(mén)職責(zé)、工作活動(dòng)、預(yù)算項(xiàng)目建立相應(yīng)的三維績(jī)效預(yù)算管理結(jié)構(gòu)，全面開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)。其次，在評(píng)價(jià)形式上實(shí)現(xiàn)“四個(gè)統(tǒng)一”，即由財(cái)政監(jiān)督部門(mén)對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)工作進(jìn)行統(tǒng)一計(jì)劃和部署，研究制定統(tǒng)一的績(jī)效指標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，建立統(tǒng)一的績(jī)效評(píng)價(jià)流程和操作細(xì)則，統(tǒng)一組織派駐監(jiān)督機(jī)構(gòu)開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)。

3、深化績(jī)效監(jiān)督結(jié)果的應(yīng)用?？?jī)效監(jiān)督能否取得成效，關(guān)鍵在于績(jī)效監(jiān)督成果是否能在預(yù)算管理過(guò)程中得到充分應(yīng)用。這方面的改革重點(diǎn)包括：一是建立績(jī)效監(jiān)督結(jié)果掛鉤機(jī)制，將本年度預(yù)算執(zhí)行的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為下一年度確定財(cái)政政策、預(yù)算項(xiàng)目安排、轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)資金分配、個(gè)人和部門(mén)目標(biāo)考核的重要參考依據(jù)。二是完善績(jī)效監(jiān)督結(jié)果公開(kāi)制度，定期匯總并報(bào)告對(duì)各部門(mén)預(yù)算的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，向社會(huì)公開(kāi)對(duì)重點(diǎn)民生項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，并采用民主評(píng)議的方式接受社會(huì)再監(jiān)督。三是強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)的約束機(jī)制，嚴(yán)格限令部門(mén)整改期限，對(duì)監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題確保能及時(shí)糾正。四是要健全績(jī)效問(wèn)責(zé)機(jī)制，對(duì)出現(xiàn)決策失誤、執(zhí)行不力、資金浪費(fèi)等因故或過(guò)失導(dǎo)致監(jiān)督結(jié)果偏離績(jī)效目標(biāo)的情況，依法對(duì)責(zé)任人及其所屬部門(mén)實(shí)施績(jī)效問(wèn)責(zé)或行政問(wèn)責(zé)?！?/p>

（作者單位：北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

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