新《預算法》實施周年回顧：成效與不足

●毛暉 余爽

新《預算法》實施周年回顧：成效與不足

●毛暉 余爽

新《預算法》從2015年1月1日開始實施，一年多來，各項預算管理制度改革取得了突破性進展。我國的政府預算在提高預算公開程度、強化預算約束力、加強地方債管理、推動PPP項目發(fā)展等方面成效顯著。然而，新《預算法》在執(zhí)行過程中，還有一些方面有待改進，如人大預算監(jiān)督力度有待加強、預算公開的細化程度尚待提高、績效管理水平有待提升等。

《預算法》 地方政府性債務(wù) 績效評價 PPP

《預算法》有“經(jīng)濟憲法”之稱，無論對中央還是基層政府的財稅體制和行政管理體系，都具有重大的影響。2014年8月31日，第十二屆全國人大常委會第十次會議通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國預算法〉的決定》，并于2015年1月1日起實施。新《預算法》的出臺，是國家財政制度建設(shè)的重要成果，對于建立“全面規(guī)范、公開透明”的預算制度具有深遠意義。

與舊《預算法》相比，新《預算法》在強調(diào)預算的完整性與公開性、硬化預算支出的約束、規(guī)范地方政府債務(wù)管理、完善轉(zhuǎn)移支付制度、建立跨年度預算平衡機制等方面有重大突破。目前，新《預算法》實施已有一年多，各項預算管理制度改革也取得了突破性進展。

一、新《預算法》實施以來的成效

（一）預算公開程度有所提高

1、中央部門預算公開情況。2015年3月25日，財政部在其網(wǎng)站上公開了2015年的中央財政預算，包括除社會保險基金預算外的“三本預算”、中央財政國債余額情況、中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付預算等20張表格及相應(yīng)文字說明。

此后，截至2015年4月19日，94個中央部門陸續(xù)公開了各自的部門預算。預算科目均細化到了款級。其中，教育、科學技術(shù)等支出，細化到了項級科目。

與2014年的預算公開情況對比，此次預算公開在以下幾方面進步尤為顯著：

（1）公開的內(nèi)容更加廣泛。2015年，預算公開首次增加了財政撥款收支表和一般公共預算基本支出表。另外，還增加了很多必要的文字說明，如國有資產(chǎn)占有使用情況、政府采購情況、機關(guān)運行經(jīng)費情況、預算績效情況等。

（2）公開的內(nèi)容更加細化。2014年雖公布了功能性支出中分別用于基本支出和項目支出的金額，卻沒有基本支出的構(gòu)成。2015年，在延續(xù)上年功能支出公開到項級科目的基礎(chǔ)上，首次公開了基本支出的經(jīng)濟分類科目，并細化到款級。如2015年中央本級的基本支出預算表將“商品和服務(wù)支出”中的“辦公費”和“印刷費”、“工資福利支出”中的“基本工資”和“購房補貼”等，都一一列出。支出金額與支出項目一目了然。

（3）“三公”經(jīng)費的預算公開力度加強。2015年4月中旬，中央部門公布了2015年的“三公”經(jīng)費預算。除法定涉密信息外，幾乎包含了所有財政撥款的“三公”經(jīng)費，在內(nèi)容上也更加細化，如將“公務(wù)用車購置和運行費”細化公開為“公務(wù)用車購置費”和“公務(wù)用車運行費”等。

2、地方預算公開情況。在中央推進預算公開工作的同時，地方政府也在積極開展這項工作。全國31個省級行政區(qū)都在其財政部門或政府門戶網(wǎng)站上公開了省級預算?！?015中國財政透明度報告》指出，2015年，全國31個省級行政區(qū)的財政透明度平均得分穩(wěn)步攀升，較2014年提高了10.28%。不僅如此，省級財政透明度的最高分和最低分有逐漸逼近的趨勢，說明省際間財政透明度的差距正在逐漸縮小。該報告還指出，在其評估打分的幾項內(nèi)容中，部門預算的關(guān)注度相對較高。2015年省級部門預算的透明度得分為27.32分，相比2014年的19分，有了很大的提高。

圖1 31個省（自治區(qū)、直轄市）財政透明度得分

（二）預算約束力有所強化

在硬化預算約束方面，新《預算法》遵循先有預算、后有支出的原則，要求各政府、部門、單位的收支以預算為依據(jù)，未列入預算的不得支出，未經(jīng)法定程序不得調(diào)整支出。

為了強化預算的約束力，國務(wù)院、財政部等相關(guān)部門，結(jié)合2014年的中央預算執(zhí)行情況，進行了以下整改措施：

1、減少預算變更事項。在解決預算變更偏多的問題上，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)推進財政資金統(tǒng)籌使用方案的通知》（國發(fā)〔2015〕35號）從以下兩方面進行了規(guī)定：一方面細化預算編制，做到每一筆支出都有相應(yīng)的依據(jù)；另一方面，對于代編事項與預算調(diào)整事項，進行嚴格的審查與控制。

2、加快預算下達進度。對于各部門可能由于預算下達不及時而鉆空子的問題，財政部在2015年預算執(zhí)行中，采取了一系列措施來加快預算下達進度，如監(jiān)督各部門在規(guī)定時限內(nèi)下達預算、完善資金的撥付程序、預收部分企業(yè)的國有資本經(jīng)營收益等。

3、嚴懲預算執(zhí)行中的違法違規(guī)行為。根據(jù)審計署發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至2015年10月底，經(jīng)過有關(guān)部門查處后，審計發(fā)現(xiàn)的895起違法違規(guī)涉案人員中，已有5598人被依法處理。

截至2015年9月底，預算執(zhí)行率較上年大有提高，預算的約束作用明顯。如中央本級一般公共預算的執(zhí)行率比2014年提高了2.9%，國有資本經(jīng)營預算提高了35%，轉(zhuǎn)移支付預算提高了3%。

以高校經(jīng)費管理為例，預算約束力的加強尤為明顯。在此之前，高校的預算缺乏剛性，多次存在剛報出預算就申請追加的情況，造成了貫穿全年的預算調(diào)整。新《預算法》的實施，使高校加快了規(guī)范財務(wù)報銷程序、完善預算制度的步伐。如北京大學在預算制定中，加入了教代會、工會對機關(guān)預算的論證環(huán)節(jié)，并建立二級單位車輛檔案，控制“三公”經(jīng)費支出；中南財經(jīng)政法大學也開始改革預算編制工作，財務(wù)部門與各二級單位共同研究預算編制，各項工作、各個專項逐一論證，最后還要接受校黨委常委會的質(zhì)詢和逐項審議。

（三）地方政府債務(wù)管理逐漸規(guī)范

在新《預算法》對地方政府債務(wù)實行規(guī)范的基礎(chǔ)上，國務(wù)院、財政部先后下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）、《2015年地方政府一般債券預算管理辦法》（財預〔2015〕47號）、《2015年地方政府專項債券預算管理辦法》（財預〔2015〕32號）、《關(guān)于對地方政府債務(wù)實行限額管理的實施意見》（財預〔2015〕225號）等，進一步加強對地方債的規(guī)范管理。

1、規(guī)范舉債審批程序。目前地方政府性債務(wù)的舉借審批程序分為三個層次：一是財政部根據(jù)各地區(qū)的財力、經(jīng)濟發(fā)展等情況，經(jīng)國務(wù)院批準為各地區(qū)分配債務(wù)發(fā)行限額；二是省級財政部門在財政部下達的限額內(nèi)，編制預算調(diào)整方案，經(jīng)省級政府報同級人大常委會批準，然后分配本級及市縣級的限額；三是若市縣級政府需要舉借債務(wù)，則編制預算調(diào)整方案，報本級人大常委會審批，報省級政府備案并由省級政府代為舉借。由此可以看出，當前地方債的舉借審批程序有以下特點：一是限額層層下分，程序明晰；二是審批的關(guān)鍵點在于限額。

2、地方政府債務(wù)收支納入預算管理。財政部對《2015年政府收支分類科目》進行了調(diào)整，增設(shè)了政府性基金預算收支分類科目，并修改了預算草案的相關(guān)報表，以適應(yīng)政府債務(wù)收支的預算管理。其中，要求將一般債務(wù)收支納入一般公共預算管理，將專項債務(wù)收支納入政府性基金預算管理，將政府與社會資本合作項目中的財政補貼等支出按性質(zhì)納入相應(yīng)政府預算管理。

3、實行地方債限額管理。債務(wù)總限額須報全國人大批準；省級政府的債務(wù)限額須報國務(wù)院批準；對于需要新增地方政府債務(wù)限額的特殊情況，須經(jīng)人大常委會批準。2015年的新增地方債規(guī)模嚴格按此規(guī)定執(zhí)行。全國人大批準了2015年的地方政府債務(wù)總限額為16萬億元。

這個限額，實際是目前地方政府負有償還責任的債務(wù)。它具體由兩部分構(gòu)成：一部分是截至2014年末的全國地方政府債務(wù)余額15.4萬億元；另一部分是全國人大批準的2015年地方政府債務(wù)新增限額0.6萬億元，包括5000億元的一般債券額度，以及1000億元的專項債券額度。

4、清理存量債務(wù)。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國務(wù)院〔2014〕43號）的要求，地方政府應(yīng)在對存量債務(wù)進行清理甄別的基礎(chǔ)上，將存量債務(wù)分類納入預算管理。對于甄別后的存量債務(wù)，財政部部長樓繼偉在2015年的兩會上表示將通過以下三種方式化解。一是債務(wù)重組，主要針對銀行借貸的債務(wù)；二是PPP模式，針對有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目；三是債券置換，針對公益性融資平臺舉借的、地方政府負有償還責任的債務(wù)。

2015年，財政部向地方下達了額度為3.2萬億元的置換債券，將存量債務(wù)的成本從平均約10%降至3.5%左右，預計為地方節(jié)省了2000億元的利息。債券置換方式不僅保障了在建項目的繼續(xù)運行，而且有效地緩解了地方償債壓力。

5、建立風險評估和預警機制。一是構(gòu)建債務(wù)風險評估指標，財政部在分析各地債務(wù)情況的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率等一系列指標，對各地區(qū)的債務(wù)風險進行評估。二是建立風險預警機制，在測算出各地區(qū)債務(wù)風險的基礎(chǔ)上，對債務(wù)風險較高的地區(qū)進行預警，促使其采取措施降低風險。三是建立債務(wù)風險應(yīng)急處置機制，明確中央不對地方債務(wù)實行擔保，地方政府須通過壓縮項目規(guī)模、控制經(jīng)費甚至盤活政府資產(chǎn)等方式，自行化解債務(wù)的到期償還風險。

（四）PPP項目發(fā)展迅速

一方面，新《預算法》推動了PPP項目的發(fā)展，新《預算法》及國務(wù)院〔2014〕43號文等文件均提出，推廣使用政府與社會資本合作模式（PPP），將其作為政府籌集資金的一種途徑。另一方面，加強了對PPP項目的績效管理。新《預算法》強調(diào)對預算支出情況開展績效評價，國務(wù)院〔2014〕43號文則規(guī)定政府不再對PPP項目承擔償付和擔保的責任，促使投資人注重PPP項目的績效。另外，《PPP物有所值評價指引（試行）》（財金〔2015〕167號）中，還專門采取物有所值評價法，來判斷采用PPP模式是否更有績效。

在PPP項目的數(shù)量及金額方面，截至2016年2月底，全國共有7110個PPP項目納入PPP綜合信息平臺，項目總金額達到了83000億元。其中新建項目的金額約75700萬億元，達到了總金額的91%，表明近年來我國PPP項目發(fā)展迅速。

從PPP項目投資的行業(yè)分布來看，交通運輸、市政工程和片區(qū)開發(fā)位居前三，分別占總金額的28%、25%和10%。這三者的金額之和超過了52000萬億元，占總金額的63%。說明了我國的PPP項目密集分布于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，對我國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作用較大。

從地域分布來看，PPP項目多集中于邊遠地區(qū)和經(jīng)濟欠發(fā)達省，如按項目數(shù)排列，前三位是貴州、山東、四川，共3089個，占項目總數(shù)的43.45%；按項目投資金額排列，前三位是山東、貴州、云南，合計26600萬億元，占項目總金額的32.05%。

圖2 PPP項目投資的行業(yè)分布情況

數(shù)據(jù)來源：全國PPP綜合信息平臺

在PPP項目的推廣方面，為了盡早形成一批可復制和推廣的實施范例，助推更多PPP項目的實施，財政部定期開展了PPP項目的示范工作。財政部在2014年和2015年兩年內(nèi)，遴選公布了233個PPP示范項目。截至2016年1月底，已有30%的示范項目進入執(zhí)行階段，16%的示范項目處于采購階段。

在PPP項目的管理方面，財政部成立了政府和社會資本合作中心，在其網(wǎng)站下設(shè)置了“PPP綜合信息平臺系統(tǒng)”和“PPP項目庫”，分別用于管理全國的PPP項目和向社會公開PPP項目的信息，旨在對PPP項目進行線上監(jiān)管，建立規(guī)范的PPP市場。通過PPP中心，可以查到PPP項目的總數(shù)量、總金額和行業(yè)分布情況，還可以查到具體的項目名稱、項目實施階段等信息，便于及時了解PPP項目的進展情況。

二、新《預算法》執(zhí)行過程中存在的不足

（一）人大預算監(jiān)督力度有待加強

1、會議時間滯后，導致在預算執(zhí)行過程中存在法律空當。我國預算年度為歷年制，而預算草案要經(jīng)同級人大審批后才成為正式的預算。在我國，全國人大通常3月初召開，省級人大通常一月底到二月初召開。預算年度與人大會議的錯期，導致政府在前幾個月沒有正式預算。這不僅影響了人代會預算審批的權(quán)威性，也使預算的約束力打了折扣。

2、人大審議預算的時間短。一方面，政府向人大提交預算草案的時間較晚，人大代表拿到預算草案就更晚了。另一方面，人大會期只有短短幾天，而且還有許多諸如對政府工作報告的審議等任務(wù)需要在會上解決，這就使得人大審議政府預算的實際時間更短。如此倉促的時間內(nèi)，既要看懂預算，還要對巨額的公共資金安排進行表決，造成很難做出高質(zhì)量的預算決策。因此，時間不足是影響人大預算監(jiān)督的重要因素。

（二）預算公開的細化程度尚待提高

雖然我國預算公開已有很大的進步，但較西方發(fā)達國家還有不足。從目前公開的預算來看，基本上都能細化到款級，但并不是所有科目都細化到了項級。因此，公眾還無法詳細了解各項支出的具體用途。

而在發(fā)達國家，公開的預算往往非常細致。以美國馬薩諸塞州的劍橋市（Cambridge）為例，這個城市人口不過十幾萬，而公布的年度政府預算，卻有六百多頁，目錄都有七頁。在這本預算中，政府對年度預算收入和支出，作了詳實的介紹，其間包括了大量的圖表，收支數(shù)據(jù)精確到個位。因此，在肯定我國預算公開程度不斷提高的同時，希望能進一步細化公開的內(nèi)容。

（三）績效管理水平有待提升

新《預算法》首次以法律形式規(guī)定了我國財政收支中的績效管理要求。就實施效果來看，還有一些需要改進的地方。以2015年中央部門預算為例，當前預算績效管理的范圍僅限于一般公共預算，對于部門的其他收入，如政府性基金收入和事業(yè)收入等均沒有納入其中；而對于納入了績效管理的項目，也只是簡單報告了實施績效目標管理和績效評價的項目數(shù)、項目預算支出數(shù)，并沒有詳細說明項目的名稱。

而根據(jù)筆者實際參與地方財政部門績效評價的經(jīng)歷，目前使用財政資金的項目績效評價，還存在評價報告水平參差不齊、評價標準不盡科學等問題。因此，今后還應(yīng)在實踐中豐富和完善相應(yīng)的績效指標庫，以有效提高財政資金的使用效益?！?/p>

（本文得到國家社會科學基金青年項目“地方政府環(huán)境治理的驅(qū)動機制與減排效應(yīng)研究”〈項目號：13CGL106〉和國家社會科學基金重大項目“地方政府性債務(wù)管理和風險防范研究”〈項目號：12&ZD047〉的資助）

（作者單位：中南財經(jīng)政法大學財政稅務(wù)學院/中南財經(jīng)政法大學中國收入分配研究中心、中南財經(jīng)政法大學財政稅務(wù)學院）

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