論我國外資準(zhǔn)入審批制度改革的完善*

項(xiàng)安安

(1.華東政法大學(xué) 國際法學(xué)院，上海 200042；2.浙江大學(xué) 寧波理工學(xué)院，浙江 寧波 315000)

論我國外資準(zhǔn)入審批制度改革的完善*

項(xiàng)安安

(1.華東政法大學(xué) 國際法學(xué)院，上海 200042；2.浙江大學(xué) 寧波理工學(xué)院，浙江 寧波 315000)

2016年9月以來，我國對(duì)外資準(zhǔn)入審批制度進(jìn)行了重大改革，徹底改變了以往所有外資項(xiàng)目一律須經(jīng)審批的做法，對(duì)未列入負(fù)面清單的項(xiàng)目實(shí)行備案制，但仍存在審批機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理、立法缺乏透明度等問題。2015年《中華人民共和國外國投資法(草案征求意見稿)》代表了我國目前外資法相關(guān)領(lǐng)域的最新立法趨勢，即使是這部尚未通過的草案，也存在上述問題。因此有必要結(jié)合2015年《中華人民共和國外國投資法(草案征求意見稿)》中的相關(guān)條款，進(jìn)一步統(tǒng)一外資審批機(jī)構(gòu)、減少審批程序；收回立法權(quán)，嚴(yán)格限制審批權(quán)；制定明確的審查標(biāo)準(zhǔn)；完善審批救濟(jì)制度。

外資審批制度；審批機(jī)構(gòu)；審批程序

一、我國外資準(zhǔn)入審批制度現(xiàn)狀

2014年我國國家發(fā)改委發(fā)布的《外商投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和管理辦法》，明確提出“外商投資項(xiàng)目管理分為核準(zhǔn)和備案兩種方式?！?《外商投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和管理辦法》，國家發(fā)展改革委員會(huì)令第12號(hào)。2016年9月3日，第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)二十二次會(huì)議表決通過《決定》，對(duì)《中華人民共和國外資企業(yè)法》、《中華人民共和國合資經(jīng)營企業(yè)法》、《中華人民共和國合作經(jīng)營企業(yè)法》以及《中華人民共和國臺(tái)灣同胞投資保護(hù)法》有關(guān)行政審批條款進(jìn)行修改，將不涉及國家規(guī)定實(shí)施準(zhǔn)入特別管理措施的外商投資企業(yè)和臺(tái)胞投資企業(yè)的設(shè)立和變更，由審批改為備案管理。*《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改<中華人民共和國外資企業(yè)法>等四部法律的決定》，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2016-09/03/content_1996747.htm，(訪問日期：2016年10月26日)。同一天，商務(wù)部公布了《外商投資企業(yè)設(shè)立及變更備案管理暫行辦法(征求意見稿)》。10月8日，商務(wù)部正式發(fā)布并實(shí)施《外商投資企業(yè)設(shè)立及變更備案管理暫行辦法》。同一天，國家發(fā)改委員會(huì)和商務(wù)部發(fā)布聯(lián)合公告，指出外商投資準(zhǔn)入特別管理措施范圍按《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄(2015年修訂)》中限制類和禁止類，以及鼓勵(lì)類中有股權(quán)要求、高管要求的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。從此，我國完全改變了過去所有外國投資項(xiàng)目須經(jīng)審批的實(shí)踐，對(duì)未列入外商投資準(zhǔn)入特別管理措施范圍的項(xiàng)目實(shí)行備案制。

(一)外資準(zhǔn)入審批機(jī)構(gòu)

根據(jù)我國法律規(guī)定，外資準(zhǔn)入審批機(jī)構(gòu)是國務(wù)院對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易主管部門或國務(wù)院授權(quán)的機(jī)關(guān)，實(shí)行分級(jí)審批制，凡投資總額在國務(wù)院規(guī)定的限度內(nèi)，建設(shè)和生產(chǎn)經(jīng)營條件及外匯收支不需要國家綜合平衡的，由國務(wù)院授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府審批，其余的則由中央政府審批。具體而言又分為立項(xiàng)審批機(jī)關(guān)、設(shè)立審批機(jī)關(guān)、行業(yè)準(zhǔn)入審批機(jī)關(guān)以及審批后的登記機(jī)關(guān)。

1、立項(xiàng)審批和備案機(jī)關(guān)

2014年國家發(fā)改委發(fā)布的《外商投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和管理辦法》第四條規(guī)定，對(duì)《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》中規(guī)定的項(xiàng)目實(shí)行核準(zhǔn)：“(一)《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》中有中方控股(含相對(duì)控股)要求的總投資(含增資)3億美元及以上鼓勵(lì)類項(xiàng)目,總投資(含增資)5000萬美元及以上限制類(不含房地產(chǎn))項(xiàng)目,由國家發(fā)展和改革委員會(huì)核準(zhǔn)。 (二)《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》限制類中的房地產(chǎn)項(xiàng)目和總投資(含增資)5000 萬美元以下的其他限制類項(xiàng)目,由省級(jí)政府核準(zhǔn)?！锻馍掏顿Y產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》中有中方控股(含相對(duì)控股)要求的總投資(含增資)3億美元以下鼓勵(lì)類項(xiàng)目,由地方政府核準(zhǔn)?！?四)由地方政府核準(zhǔn)的項(xiàng)目,省級(jí)政府可以根據(jù)本地實(shí)際情況具體劃分地方各級(jí)政府的核準(zhǔn)權(quán)限。由省級(jí)政府核準(zhǔn)的項(xiàng)目,核準(zhǔn)權(quán)限不得下放。”

《外商投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和管理辦法》第五條規(guī)定，第四條范圍以外的外商投資項(xiàng)目由地方政府投資主管部門備案。

2、設(shè)立審批和備案機(jī)關(guān)

根據(jù)2000年《外資企業(yè)法》第6條、2001年《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》第3條和2000年《中外合作經(jīng)營企業(yè)法》第5條，申請(qǐng)企業(yè)設(shè)立，應(yīng)報(bào)國務(wù)院對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易主管部門或者國務(wù)院授權(quán)的審查機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。因此，審批設(shè)立機(jī)關(guān)主要是商務(wù)部，還可能包括國務(wù)院授權(quán)的其他機(jī)關(guān)，比如省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者國務(wù)院有關(guān)部門。*《中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)法實(shí)施條例(2001修訂)》第6條。

2016年《外商投資企業(yè)設(shè)立及變更備案管理暫行辦法》第3條規(guī)定，“國務(wù)院商務(wù)主管部門負(fù)責(zé)統(tǒng)籌和指導(dǎo)全國范圍內(nèi)外商投資企業(yè)設(shè)立及變更的備案管理工作。各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)、副省級(jí)城市的商務(wù)主管部門，以及自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、國家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的相關(guān)機(jī)構(gòu)是外商投資企業(yè)設(shè)立及變更的備案機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)外商投資企業(yè)設(shè)立及變更的備案管理工作?！币虼?，負(fù)責(zé)設(shè)立備案的機(jī)關(guān)是省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)、副省級(jí)城市的商務(wù)主管部門，以及自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、國家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的相關(guān)機(jī)構(gòu)是外商投資企業(yè)設(shè)立及變更的備案機(jī)構(gòu)。

3、登記管理機(jī)關(guān)

此外，我國對(duì)外商投資企業(yè)實(shí)行授權(quán)登記管理體制，外商投資企業(yè)的登記管理機(jī)關(guān)是國家工商總局和經(jīng)國家工商總局授予外商投資企業(yè)核準(zhǔn)登記權(quán)的地方工商和市場監(jiān)管部門。2016年《工商總局關(guān)于做好外商投資企業(yè)實(shí)行備案管理后有關(guān)登記注冊工作的通知》規(guī)定，“不涉及《負(fù)面清單》管理的外商投資企業(yè)的設(shè)立、變更(備案)和注銷登記，原則上實(shí)行屬地管轄，由外商投資企業(yè)所在地最基層一級(jí)外資被授權(quán)局負(fù)責(zé)辦理。涉及《負(fù)面清單》管理的外商投資企業(yè)的設(shè)立、變更(備案)和注銷登記，仍繼續(xù)執(zhí)行級(jí)別管轄原則?！?《工商總局關(guān)于做好外商投資企業(yè)實(shí)行備案管理后有關(guān)登記注冊工作的通知》，工商企注字〔2016〕189號(hào)。

(二)外資準(zhǔn)入審批程序

外資企業(yè)的設(shè)立或變更，需遵守下列審批程序：

1、項(xiàng)目核準(zhǔn)或備案

2014年《外商投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和管理辦法》第三章規(guī)定項(xiàng)目審核的材料和標(biāo)準(zhǔn)。需要申請(qǐng)核準(zhǔn)的項(xiàng)目，應(yīng)按要求編制項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告并附相關(guān)證明材料。第8條規(guī)定：“項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告應(yīng)包括以下內(nèi)容: (一)項(xiàng)目及投資方情況; (二)資源利用和生態(tài)環(huán)境影響分析; (三)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)影響分析。外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告應(yīng)包括并購方情況、并購安排、融資方案和被并購方情況、被并購后經(jīng)營方式、范圍和股權(quán)結(jié)構(gòu)、所得收入的使用安排等。”第16條規(guī)定核準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)是：“(一)符合國家有關(guān)法律法規(guī)和《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》、《中西部地區(qū)外商投資優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)目錄》的規(guī)定；(二)符合發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策及準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)； (三)合理開發(fā)并有效利用了資源；(四)不影響國家安全和生態(tài)安全；(五)對(duì)公眾利益不產(chǎn)生重大不利影響； (六)符合國家資本項(xiàng)目管理、外債管理的有關(guān)規(guī)定?！?/p>

對(duì)于符合備案制的外商投資項(xiàng)目，需提交項(xiàng)目和投資方基本情況等信息,并附中外投資各方的企業(yè)注冊證明材料、投資意向書及增資、并購項(xiàng)目的公司董事會(huì)決議等其他相關(guān)材料。*《外商投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和管理辦法》，國家發(fā)展改革委員會(huì)令第12號(hào)，第18條。

2、名稱預(yù)登記

新設(shè)立的企業(yè)需向工商行政管理部門申請(qǐng)企業(yè)名稱預(yù)登記手續(xù)，獲得“企業(yè)名稱預(yù)先核準(zhǔn)通知書”。

3、設(shè)立審批或備案

根據(jù)2016年《外商投資企業(yè)設(shè)立及變更備案管理暫行辦法》，外商投資企業(yè)的設(shè)立及變更，不涉及國家規(guī)定實(shí)施準(zhǔn)入特別管理措施的，適用備案管理。*《外商投資企業(yè)設(shè)立及變更備案管理暫行辦法》，商務(wù)部令2016年第3號(hào)，第2條。因此，準(zhǔn)入特別管理措施即《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄(2015年修訂)》中限制類和禁止類，以及鼓勵(lì)類中有股權(quán)要求、高管要求的，不論金額大小或投資方式，均實(shí)施審批管理。另外，對(duì)于外國投資者并購境內(nèi)非外商投資企業(yè)，適用《關(guān)于外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》，實(shí)施審批管理。*《關(guān)于外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》，商務(wù)部令2009年第6號(hào)。涉及上市公司的，適用《外國投資者對(duì)上市公司戰(zhàn)略投資管理辦法》，向國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)辦理相關(guān)手續(xù)。實(shí)施審批管理的項(xiàng)目，在獲得項(xiàng)目核準(zhǔn)后，由中方投資者將合同、章程等法律文書保送審批部門(商務(wù)管理部門)審批。審批部門在收到可行性報(bào)告和合同、章程等文件之日起90日內(nèi)決定批準(zhǔn)或不批準(zhǔn)。申請(qǐng)?jiān)O(shè)立合作企業(yè)，應(yīng)在45天內(nèi)決定批準(zhǔn)或不批準(zhǔn)。批準(zhǔn)后，由商務(wù)部門辦法商業(yè)投資企業(yè)批準(zhǔn)證書。*《中國投資指南》，2015年12月17日發(fā)布，http://www.fdi.gov.cn/1800000121_10000483_8.html，(訪問日期：2016年10月26日)。

外商投資企業(yè)的設(shè)立備案，可以在營業(yè)執(zhí)照簽發(fā)前后的30日內(nèi)辦理，且設(shè)立和變更均通過備案系統(tǒng)在線填報(bào)和提交備案申報(bào)材料。*《外商投資企業(yè)設(shè)立及變更備案管理暫行辦法》，商務(wù)部令2016年第3號(hào)，第5條、第6條。其第7條規(guī)定了需要提交的材料。備案機(jī)構(gòu)對(duì)填報(bào)信息形式上的完整性和準(zhǔn)確性進(jìn)行核對(duì)，并對(duì)申報(bào)事項(xiàng)是否屬于備案范圍進(jìn)行甄別。屬于備案范圍的，備案機(jī)構(gòu)應(yīng)在3個(gè)工作日內(nèi)完成備案。*《外商投資企業(yè)設(shè)立及變更備案管理暫行辦法》，商務(wù)部令2016年第3號(hào)，第11條。由此可見，備案管理屬于告知性備案，即外商投資企業(yè)或投資者以承諾書形式對(duì)填報(bào)信息的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和完整性負(fù)責(zé)，備案機(jī)構(gòu)在備案階段僅對(duì)信息進(jìn)行形式審查。這與審批制有著根本性區(qū)別，且備案也不是企業(yè)辦理其他手續(xù)的前置條件。

4、申領(lǐng)營業(yè)執(zhí)照

需經(jīng)設(shè)立審批的項(xiàng)目，應(yīng)在30天之內(nèi)憑商務(wù)部門頒發(fā)的《外商投資企業(yè)批準(zhǔn)證書》到工商行政管理部門辦理企業(yè)注冊登記手續(xù)，并領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照。*《商務(wù)部關(guān)于依法行政做好外商投資企業(yè)審批工作的通知》，商資函[2005]第3號(hào)，第9條。

5、其他手續(xù)

在領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照之日起30日內(nèi)還需向有關(guān)部門辦理相關(guān)手續(xù)，如到銀行開立賬戶；到稅務(wù)部門辦理稅務(wù)登記；辦理海關(guān)登記；到外匯管理部門辦理外匯管理登記等相關(guān)手續(xù)。*《中國投資指南》，2015年12月17日發(fā)布，http://www.fdi.gov.cn/1800000121_10000483_8.html，(訪問日期：2016年10月26日)。

二、我國外資準(zhǔn)入審批制度仍需改革的問題

(一)審批機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理

審批機(jī)構(gòu)龐雜，層級(jí)繁多。比如中央一級(jí)的審批機(jī)構(gòu)就包括商務(wù)部、國家發(fā)展改革委、國家工商總局等政府機(jī)構(gòu)。發(fā)改委主要負(fù)責(zé)外資項(xiàng)目的核準(zhǔn)，但商務(wù)部也有類似的權(quán)限。*《商務(wù)部關(guān)于依法行政做好外商投資企業(yè)審批工作的通知》，商資函[2005]第3號(hào)，第3條關(guān)于商務(wù)部職責(zé)中規(guī)定：商務(wù)部“依法核準(zhǔn)國家規(guī)定的限額以上、限制投資和涉及配額、許可證管理的外商投資企業(yè)的設(shè)立及其變更事項(xiàng)”。那么兩個(gè)部門權(quán)限的區(qū)別是什么？多項(xiàng)立法中提到，商務(wù)部的職責(zé)是“負(fù)責(zé)審批的外商投資企業(yè)設(shè)立及企業(yè)變更審批”，那么這個(gè)設(shè)立審批的內(nèi)容到底是什么？僅僅是合同、章程的審批嗎？經(jīng)法律法規(guī)或中央機(jī)關(guān)授權(quán)的地方審批機(jī)關(guān)就更多了。比如項(xiàng)目核準(zhǔn)機(jī)關(guān)包括：省級(jí)政府、省級(jí)政府根據(jù)本地情況再劃分各級(jí)政府的核準(zhǔn)權(quán)限。設(shè)立審批機(jī)關(guān)包括國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府、國務(wù)院有關(guān)部門和地方政府。*《中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)法實(shí)施條例(2001修訂)》第6條?！吨腥A人民共和國中外合作經(jīng)營企業(yè)法》第5條。所以除了中央有關(guān)部門外，地方政府負(fù)責(zé)本地區(qū)外商投資的審批和管理工作，同時(shí)各地又根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r采取不同的分級(jí)管理模式，一般按投資規(guī)模將審批權(quán)下放到所轄市、區(qū)、縣。另外，項(xiàng)目審核和設(shè)立備案都有新的規(guī)章出來予以明確，而設(shè)立審批卻按以往規(guī)定， 2005年《商務(wù)部關(guān)于依法行政做好外商投資企業(yè)審批工作的通知》中，列舉了41項(xiàng)服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域外商投資及港澳臺(tái)的法規(guī)、規(guī)章，按7種設(shè)立方式審批。*《商務(wù)部關(guān)于依法行政做好外商投資企業(yè)審批工作的通知》，商資函[2005]第3號(hào)，附件2、附件3。

(二)立法權(quán)、審批權(quán)過于分散

由于涉及的管理部門多，各個(gè)部門都制定了自己的工作實(shí)施細(xì)則，再加上地方性法規(guī)和政府規(guī)章，因此有關(guān)審批的規(guī)定常常散見于各種法規(guī)、規(guī)章、政策文件中。2005年《商務(wù)部關(guān)于依法行政做好外商投資企業(yè)審批工作的通知》中提及，為方便各級(jí)商務(wù)主管部門從事外資工作的同志學(xué)習(xí)、熟悉吸收外商投資的法律法規(guī)，商務(wù)部編輯了《新編利用外資法規(guī)文件匯編(1979-2003)》，收錄了自改革開放至今我國頒布并仍在實(shí)施的與外商投資相關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件共12類1000余項(xiàng)。*《商務(wù)部關(guān)于依法行政做好外商投資企業(yè)審批工作的通知》，商資函[2005]第3號(hào)，第9條。各種繁復(fù)、沖突的規(guī)定增加了法律適用的難度，最終可能損害到投資的積極性。[1]

同時(shí)，審批機(jī)關(guān)往往身兼數(shù)職，外資審批機(jī)構(gòu)承擔(dān)了政策制定、審批和監(jiān)管等多重職能。由于政策制定與監(jiān)管職能集于一身，外資管理部門往往陷入紛繁復(fù)雜的協(xié)調(diào)、審批工作之中，行政執(zhí)法的滯后性和非持續(xù)性比較明顯，導(dǎo)致了大量的市場違規(guī)行為不能及時(shí)制止。一些省市的項(xiàng)目審批權(quán)限下放，過于分散，導(dǎo)致外商投資投向不合理，重復(fù)引進(jìn)這種現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。管理機(jī)構(gòu)的分散也導(dǎo)致了沒有一個(gè)部門可以從國家層面進(jìn)行深入研究和解決外商投資的重大政策和先進(jìn)的、深層次的戰(zhàn)略問題。

(三)缺乏明確的審核標(biāo)準(zhǔn)和對(duì)審批結(jié)果的救濟(jì)措施

外資審批領(lǐng)域的立法透明度更是存在問題，缺乏明確的審核標(biāo)準(zhǔn)和對(duì)審批結(jié)果的救濟(jì)措施?！叭Y”法實(shí)施條例和細(xì)則中，對(duì)合同和章程所需要包含內(nèi)容多達(dá)20多項(xiàng)。*比如2001年《中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)法實(shí)施條例》第11條規(guī)定了合同必須包含13項(xiàng)內(nèi)容，第13條規(guī)定章程必須包含9項(xiàng)內(nèi)容。核準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)中“符合發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策及準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)”對(duì)表述也過于模糊，這里的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)又具體包含哪些標(biāo)準(zhǔn)？以往在實(shí)際審批過程中，審批標(biāo)準(zhǔn)都是以內(nèi)部文件的方式在機(jī)關(guān)內(nèi)部傳達(dá)，投資者事先很難知曉審批的實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)，透明度非常低。此外，外資法其實(shí)是屬于民商法的領(lǐng)域，和《公司法》應(yīng)處于同等地位。我國在相關(guān)立法過程中更強(qiáng)調(diào)監(jiān)管的職責(zé)，而忽視了對(duì)投資者利益的保護(hù)，這也體現(xiàn)在對(duì)審批結(jié)果缺乏救濟(jì)措施。目前我國政府機(jī)構(gòu)服務(wù)的理念已經(jīng)形成，但由于分工體制和問責(zé)機(jī)制等相關(guān)制度安排沒有形成，真正落實(shí)和體現(xiàn)服務(wù)職責(zé)還有很大距離。[2]

三、完善我國外資準(zhǔn)入審批制度的建議

2015年初商務(wù)部公布了《中華人民共和國外國投資法(草案征求意見稿)》(以下簡稱《外國投資法(草案)》)，雖然該草案目前尚未通過，但其相關(guān)條文代表了我國外資立法的最新成果?！锻鈬顿Y法(草案)》)確立了“有限許可加全面報(bào)告”的管理制度、完善外資國家安全審查制度涉及外資準(zhǔn)入審批制度。*《商務(wù)部就《中華人民共和國外國投資法(草案征求意見稿)》公開征求意見》，http://tfs.mofcom.gov.cn/article/as/201501/20150100871010.shtml，(訪問日期：2016年10月29日)。筆者以為針對(duì)上述存在問題，在《外國投資法(草案)》)相關(guān)條款的基礎(chǔ)上提出最終的改進(jìn)意見更具有前瞻性。

(一)統(tǒng)一外資審批機(jī)構(gòu)

《外國投資法(草案)》第三章對(duì)外資準(zhǔn)入制度作了一般規(guī)定。第27條規(guī)定，“實(shí)施超過國務(wù)院規(guī)定的金額標(biāo)準(zhǔn)的投資，應(yīng)向國務(wù)院外國投資主管部門申請(qǐng)準(zhǔn)入許可；實(shí)施限制領(lǐng)域內(nèi)的投資，應(yīng)向國務(wù)院外國投資主管部門或省、自治區(qū)、直轄市人民政府外國投資主管部門申請(qǐng)準(zhǔn)入許可。具體許可權(quán)限劃分，由國務(wù)院規(guī)定?！边@里的國務(wù)院外國投資主管部門是國家發(fā)改委還是商務(wù)部還是某個(gè)新設(shè)部門？草案中“外國投資主管部門”一詞出現(xiàn)了110多次。對(duì)比現(xiàn)行的相關(guān)規(guī)定，根據(jù)《2014年國務(wù)院關(guān)于發(fā)布政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄(2014年本)的通知》，國務(wù)院外國投資主管部門似乎應(yīng)該是國家發(fā)改委，也能與國家發(fā)改委發(fā)布的《外商投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和管理辦法》相配套銜接。那么商務(wù)部的設(shè)立審批權(quán)如何體現(xiàn)和實(shí)施？在現(xiàn)今核準(zhǔn)和設(shè)立審批并存的情況下，至少有一個(gè)部門的審批權(quán)力要被取消。漆彤、李建坤在《中國<外國投資法草案>若干問題探析》一文中認(rèn)為，商務(wù)部才是“外國投資主管部門”，表現(xiàn)為商務(wù)部在草案出臺(tái)中發(fā)揮了主導(dǎo)性作用。[3]《外國投資法(草案)》第49條關(guān)于安全審查聯(lián)系會(huì)議組成中，提到“國務(wù)院發(fā)展改革部門和國務(wù)院外國投資主管部門共同擔(dān)任聯(lián)席會(huì)議的召集單位”，因此排除了發(fā)改委作為國務(wù)院外國投資主管部門的可能性。

統(tǒng)一外資審批機(jī)構(gòu)和減少審批程序，有助于增加外資準(zhǔn)入的透明度。因此，筆者以為應(yīng)合并核準(zhǔn)審批與設(shè)立審批，建立單一準(zhǔn)入審批程序。如果按照草案的立法模式，首先要明確國務(wù)院外國投資主管部門究竟是哪個(gè)部門，可以效仿《加拿大投資法》(ICA)的相關(guān)規(guī)定，以商務(wù)部作為主要的外資準(zhǔn)入審批機(jī)構(gòu)，當(dāng)涉及特殊行業(yè)時(shí)，在做出最終審查決定前，其他部門進(jìn)行協(xié)商。目前，加拿大外資審查主要由創(chuàng)新、科學(xué)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展部部長和遺產(chǎn)部部長主持，分別下設(shè)投資審查司和文化產(chǎn)業(yè)投資審查辦公室具體負(fù)責(zé)審查。創(chuàng)新、科學(xué)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展部部長在做出最終審查決定前，可以與省級(jí)地方政府、國家競爭局或其他部門進(jìn)行協(xié)商。*Sec. 36. 3 (1) of ICA.在涉及國家安全的情況下，總督理事會(huì)可以在與公共安全和應(yīng)急準(zhǔn)備部長協(xié)商后，拒絕威脅國家安全的投資。*Sec. 25.3(1) of ICA，另《國家安全審查投資條例》第7條"調(diào)查機(jī)構(gòu)"，列舉了20個(gè)法定調(diào)查機(jī)構(gòu)，幾乎囊括了加拿大聯(lián)邦的全部部門以及地方的治安機(jī)構(gòu)。具體機(jī)構(gòu)名稱，參見National Security Review of Investments Regulations，http://laws-lois.justice.gc.ca/eng/regulations/SOR-2009-271/page-1.html#h-3, Nov. 26, 2016.當(dāng)交易涉及加拿大的文化遺產(chǎn)時(shí)，加拿大遺產(chǎn)部部長將對(duì)投資進(jìn)行審查?！锻鈬顿Y法(草案)》也在第33條和34條規(guī)定了相似的內(nèi)容。我國商務(wù)部做為主管國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的國家機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)外國投資監(jiān)管更符合國際通行慣例，而且根據(jù)我國現(xiàn)行外資并購安全審查相關(guān)程序，商務(wù)部也是接受申請(qǐng)的機(jī)構(gòu)。當(dāng)然，這里涉及到國家部委之間的權(quán)力分配問題，被取消的部委如何放權(quán)，商務(wù)部具體如何履行統(tǒng)一審批職能，有待于國務(wù)院進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革。也有專家建議單獨(dú)設(shè)立一個(gè)專門的外資審批機(jī)——國家外資委員會(huì)，由中央直接領(lǐng)導(dǎo)，優(yōu)點(diǎn)是可以超脫部門利益，起到綜合協(xié)調(diào)的作用，從更宏觀的層面把握中國吸收外資戰(zhàn)略方向。[2]雖然建立一個(gè)專門的中央機(jī)構(gòu)，似乎一勞永逸，但筆者以為如果現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)可以履行相關(guān)職責(zé)，就沒有必要專設(shè)一個(gè)，一是與行政機(jī)構(gòu)精簡背道而馳，二是在與其他現(xiàn)有法律銜接上也存在更多問題。

(二)收回立法權(quán)，嚴(yán)格限制審批權(quán)

首先，可以將政策制定權(quán)統(tǒng)一收歸國務(wù)院和商務(wù)部。由國務(wù)院制定審批項(xiàng)目目錄，即特別管理措施目錄。由商務(wù)部制定審批相關(guān)實(shí)施細(xì)則。在中央層面，如果外國投資主管機(jī)關(guān)就是商務(wù)部，排除了其他中央部門的相關(guān)立法權(quán)限。在地方層面，雖然我國幅員遼闊，各地之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展、投資環(huán)境等差異巨大，由地方政府按照自己的情況，自行立法有一定的現(xiàn)實(shí)合理性。但也導(dǎo)致各地政府為了吸引外資，紛紛出臺(tái)各種優(yōu)惠政策和措施，在國家法律指引下形成了各種“內(nèi)部規(guī)定”，加劇了我國外資立法零散無序的狀態(tài)。因此，為了增加外資立法的透明度，也為了防止由于各地外資準(zhǔn)入條件不一導(dǎo)致的不公平，也應(yīng)收回地方政府的相關(guān)立法權(quán)限。《外國投資法(草案)》第20條規(guī)定，“國家實(shí)行統(tǒng)一的外國投資準(zhǔn)入制度”。該條清晰地表明了試圖統(tǒng)一外資準(zhǔn)入立法的努力。第23條規(guī)定，“特別管理措施目錄由國務(wù)院統(tǒng)一制定并發(fā)布”。因此，從草案條款看各部門、各地方均無權(quán)對(duì)外資準(zhǔn)入條件限制。

其次，關(guān)于嚴(yán)格限制審批，《外國投資法(草案)》規(guī)定的比較明確?！锻鈬顿Y法(草案)》第27條規(guī)定了兩類審批機(jī)關(guān)：超過國務(wù)院規(guī)定金額標(biāo)準(zhǔn)的，向國務(wù)院外資主管部門申請(qǐng)，限制領(lǐng)域的投資，向國務(wù)院外資主管部門或省、自治區(qū)、直轄市人民政府外國投資主管部門申請(qǐng)。需要進(jìn)行審批的投資包含那么幾類：一是以金額為標(biāo)準(zhǔn)，超過國務(wù)院規(guī)定金額標(biāo)準(zhǔn)，但沒有在限制投資領(lǐng)域內(nèi)；二是超過國務(wù)院規(guī)定金額，也在限制投資領(lǐng)域內(nèi)。這兩類投資都需要經(jīng)過國務(wù)院外資主管部門審批。最后一種是沒有超過國務(wù)院規(guī)定金額，但在限制投資領(lǐng)域內(nèi)，需經(jīng)向國務(wù)院外資主管部門或省、自治區(qū)、直轄市人民政府外國投資主管部門審批。因此，具有設(shè)立審批權(quán)的機(jī)關(guān)就應(yīng)該只有兩個(gè)：商務(wù)部和省級(jí)人民政府，而省級(jí)人民政府不應(yīng)該再授權(quán)下級(jí)政府行使任何審批權(quán)。另外，在金額標(biāo)準(zhǔn)上，根據(jù)草案，應(yīng)該由國務(wù)院制定法規(guī)予以規(guī)定，但隨著投資規(guī)模的變化和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，金額可能一直變化，頻繁修改不利于法規(guī)的穩(wěn)定性和可預(yù)見性，也可以仿照加拿大的做法，專門就金額限制立法，并每年予以更新。例如根據(jù)最新2016年2月更新的ICA《投資審查門檻》(Thresholds for Review)，對(duì)于來自世貿(mào)組織成員國的外國投資者(國有企業(yè)除外)，2016年ICA審查的投資門檻為6億加元，2017年4月24日生效的新規(guī)定將實(shí)施經(jīng)修訂的審查門檻，并將審查門檻增加至8億加元，并最終在2019年達(dá)到10億加元。[4]

(三)確立國家利益導(dǎo)向的審查標(biāo)準(zhǔn)

商務(wù)部在草案說明中明確提出，審查對(duì)象不再是合同、章程，而是外國投資者及其投資行為。*《商務(wù)部就《中華人民共和國外國投資法(草案征求意見稿)》公開征求意見》，附件2《關(guān)于<中華人民共和國外國投資法(草案征求意見稿)>的說明》?！锻鈬顿Y法(草案)》第32條規(guī)定的審查因素，包括(1)對(duì)國家安全的影響；(2)是否符合特別管理措施目錄規(guī)定的條件；(3)對(duì)能源資源、技術(shù)創(chuàng)新、就業(yè)、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、區(qū)域發(fā)展、資本項(xiàng)目管理、競爭、社會(huì)公共利益等的影響；(4)對(duì)于行業(yè)發(fā)展的實(shí)際影響與控制力；(5)國際條約義務(wù)；(6)外國投資者及其實(shí)際控制人的情況。其中前4項(xiàng)和第6項(xiàng)都是外國投資者在申請(qǐng)審批時(shí)需要在申請(qǐng)書中證明或披露的信息。*《外國投資法(草案)》第30條。從申請(qǐng)材料看，與目前法定的申請(qǐng)材料相比減少了很多，但實(shí)際內(nèi)容卻更具體明確。不過在第32條審查因素的最后還規(guī)定了一個(gè)兜底條款“國務(wù)院規(guī)定的其他因素”。在缺乏綜合性評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的情況下，這個(gè)“其他”又產(chǎn)生了模糊。因此，筆者建議仿照加拿大或澳大利亞，直接建立“凈利益”或“國家利益”標(biāo)準(zhǔn)，其實(shí)審批的目的就是為了維護(hù)國家利益，所有的考量因素也都是圍繞國家利益來體現(xiàn)的。例如加拿大要求符合投資審查門檻的外國投資者必須證明其投資對(duì)加拿大有“凈利益”。ICA第20條規(guī)定了審查時(shí)需要考慮第相關(guān)因素有：(1)投資對(duì)加拿大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)水平和性質(zhì)的影響，比如就業(yè)、原材料加工、對(duì)加拿大生產(chǎn)的零部件和服務(wù)的利用以及對(duì)出口的影響；(2)在加拿大企業(yè)以及加拿大所有行業(yè)中，加拿大人參與的程度和重要性；(3)投資對(duì)加拿大的生產(chǎn)力、工業(yè)效率、技術(shù)開發(fā)、產(chǎn)品創(chuàng)新和產(chǎn)品種類的影響；(4)投資對(duì)加拿大類似行業(yè)競爭的影響；(5)投資與國家產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)和文化政策的兼容性；和(6)投資對(duì)加拿大在世界市場上競爭力的貢獻(xiàn)。審查機(jī)構(gòu)將綜合考慮上述每個(gè)因素，它們被認(rèn)為是一個(gè)整體，根據(jù)實(shí)際投資情況，在不同的情形下，衡量的權(quán)重可能不同。[5]

(四)完善準(zhǔn)入審批的救濟(jì)機(jī)制

《外國投資法(草案)》第36條列明了三種審批結(jié)果：批準(zhǔn)、不批準(zhǔn)、附條件批準(zhǔn)。第40條規(guī)定給予外國投資者申辯的機(jī)會(huì)。第73條規(guī)定，對(duì)國家安全審查決定，不得提起行政復(fù)議和行政訴訟。第八章“投訴協(xié)調(diào)處理”是新法唯一涉及行政救濟(jì)的規(guī)定，依第120條“國際投資促進(jìn)機(jī)構(gòu)”設(shè)立的“外國投資投訴協(xié)調(diào)處理中心”負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)處理投訴。根據(jù)第105條第規(guī)定，“國際投資促進(jìn)機(jī)構(gòu)”是在國務(wù)院外國投資主管部門指導(dǎo)下履行職責(zé)的。因此其下設(shè)的中心作為下級(jí)單位顯然也無法對(duì)國務(wù)院外國投資主管部門作出的審批決定作出有效監(jiān)督，因此其解決投訴的有效性存在疑問。按照我國的實(shí)際情況，由于商務(wù)部已經(jīng)是國家政府關(guān)于外資管理的最高機(jī)構(gòu)，筆者以為，對(duì)于一般設(shè)立審批，可以按照兩類不同審批機(jī)關(guān)作出的決定，采取不同的救濟(jì)方式，即對(duì)省政府相關(guān)部門作出的審批決定不服的，可以依法申請(qǐng)商務(wù)部進(jìn)行復(fù)議或提起行政訴訟； 而對(duì)商務(wù)部的決定不服的，可以仿照我國反壟斷法53條的相關(guān)規(guī)定。

四、結(jié)論

審批制度是東道國調(diào)整外國投資的基本手段之一，可以起到規(guī)范、控制和管理外資,消除外資不良影響,保護(hù)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的積極作用，但如果審批制度設(shè)置不合理，也會(huì)存在消極的作用。越來越多的國家包括中國正在逐漸減少普遍審批制度，只保留對(duì)部分特殊行業(yè)的審批，更多是從國家安全、公共利益的角度，有必要對(duì)外資實(shí)施特殊的監(jiān)管。目前，我國正在穩(wěn)步推進(jìn)審批制度改革的進(jìn)程，并且已經(jīng)取得了不少成果，成功建立了“有限核準(zhǔn)制”與“普遍備案制”相結(jié)合的模式。但要從根本上對(duì)現(xiàn)有審批制度進(jìn)行改革，還需要在機(jī)構(gòu)改革和立法實(shí)踐上予以進(jìn)一步完善。在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的引領(lǐng)下，筆者建議統(tǒng)一外資審批機(jī)構(gòu)，減少審批程序，明確審批立法和執(zhí)法的相關(guān)機(jī)構(gòu)，同時(shí)增加立法透明度，制定明確的審查標(biāo)準(zhǔn)，建立審批救濟(jì)制度。盡快建立起服務(wù)型政府，從而更好地吸引和保障外資在我國境內(nèi)的可持續(xù)發(fā)展。

[1] 葉雪.外資審批制度的反思與重構(gòu)[N].中國社會(huì)科學(xué)報(bào),2016-05-09(5).

[2] 郝紅梅.我國外商投資管理體制的改革與完善[J].中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊,2011,(2): 52-54.

[3] 漆彤,李建坤.中國《外國投資法草案》若干問題探析[J].武大國際法評(píng),2015,(1):69-81.

[4] Thresholds for Review, at http://www.ic.gc.ca/eic/site/ica-lic.nsf/eng/h_lk00050.html, Nov. 26, 2016.

[5] Mark Klaver and Michael Trebilcock, Chinese Investment in the United States and Canada, Canadian Business Law Journal, Vol. 54, 2013, pp.123-177.

責(zé)任編輯：周延云

On the Improvement of the Approval System of Foreign Investment Access

Xiang An'an1,2

(1. School of Transnational Law, East China University of Political Science and Law, Shanghai 200042, China; 2. Ningbo Institute of Technology, Zhejiang University, Ningbo 315000, China)

As regards our examination and approval system,China has completely changed the previous practice that all foreign projects must be subject to approval since September 2016. The approval procedures of most industrieshave been reduced, but there are still some problems such as irrational review bodies and lack of transparency in related legislation. The Foreign Investment Law of the People's Republic of China (Draft) of 2015, which represents the latest legislative trend in China,still faces the similar problems.Based on the Draft of Foreign Investment Law of the People's Republic of China, this paper provides some suggestions for improving the approval system of China:to unify the examination and approval authorities and to reduce the examination and approval procedures; to recover legislative power, and strictly restrict the power of examination and approval; to formulate clear examination standards and perfect the examination and approval relief system.

approval system of foreign investment; approval institutions; approval procedures

2016-10-28

2016年寧波市與中國社科院共建中心項(xiàng)目“利用外資中的知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律問題研究——以寧波市為例”階段性成果

項(xiàng)安安(1980- )，女，浙江寧波人，華東政法大學(xué)國際法學(xué)院博士研究生，浙江大學(xué)寧波理工學(xué)院講師，主要從事國際私法、國際經(jīng)濟(jì)法研究。

D996.1

A

1672-335X(2017)04-0101-06