對(duì)《民辦教育促進(jìn)法修正案》實(shí)施落地的若干思考

尹曉敏

(浙江樹人大學(xué) 基礎(chǔ)學(xué)院，浙江 杭州 310015)

對(duì)《民辦教育促進(jìn)法修正案》實(shí)施落地的若干思考

尹曉敏

(浙江樹人大學(xué) 基礎(chǔ)學(xué)院，浙江 杭州 310015)

《民辦教育促進(jìn)法修正案》于2017年9 月1 日正式施行。值此重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)，我國(guó)民辦教育利益相關(guān)方應(yīng)聚力打好助推該法落地生根的“組合拳”：立法機(jī)構(gòu)及相關(guān)政府職能部門應(yīng)加強(qiáng)宣傳并作深度解讀；各地政府應(yīng)當(dāng)因地制宜地進(jìn)行富有地方特色的立法；舉辦者及民辦學(xué)校應(yīng)摒棄“空窗”心態(tài)，找準(zhǔn)自身定位，明確差距積極作為；全國(guó)及地方人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)適時(shí)啟動(dòng)專項(xiàng)執(zhí)法檢查和監(jiān)督問(wèn)責(zé)，務(wù)求新法實(shí)施擲地有聲。

《民辦教育促進(jìn)法修正案》；貫徹落實(shí)；分類管理；非營(yíng)利性民辦學(xué)校；營(yíng)利性民辦學(xué)校

2016年11月，全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)了《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法〉的決定》，完成了自2002年頒布以來(lái)的首次大修。其后國(guó)務(wù)院及其相關(guān)部委陸續(xù)出臺(tái)了《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》《關(guān)于加強(qiáng)民辦學(xué)校黨的建設(shè)工作的意見(jiàn)(試行)》《民辦學(xué)校分類登記實(shí)施細(xì)則》和《營(yíng)利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》等四個(gè)配套性法律文件。作為民辦教育領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律，《民辦教育促進(jìn)法修正案》(以下簡(jiǎn)稱“《修正案》”)及配套文件主動(dòng)順應(yīng)世界范圍內(nèi)私立教育發(fā)展的總體趨勢(shì)，積極回應(yīng)當(dāng)前制約我國(guó)民辦教育發(fā)展的法律問(wèn)題，自覺(jué)肩負(fù)重構(gòu)我國(guó)民辦教育治理體系的時(shí)代使命，把鼓勵(lì)、引導(dǎo)非營(yíng)利性辦學(xué)與適度放開(kāi)營(yíng)利性準(zhǔn)入相統(tǒng)籌，把培育、扶持民辦教育發(fā)展與規(guī)范管理民辦學(xué)校辦學(xué)相結(jié)合，把堅(jiān)定推進(jìn)民辦教育分類管理改革與切實(shí)維護(hù)民辦學(xué)校舉辦者的合法權(quán)益相協(xié)調(diào)，為深化我國(guó)民辦教育綜合改革、增強(qiáng)民辦教育發(fā)展活力提供了有力的法律保障，是“民辦教育改革發(fā)展新的里程碑”*《〈民辦教育促進(jìn)法〉修改通過(guò)，教育部副部長(zhǎng)朱之文解答熱點(diǎn)問(wèn)題》，2016-11-08，http://csdp.edu.cn/article/1462.html。。

《修正案》于2017年9月1日起正式施行。我國(guó)民辦教育各利益相關(guān)者應(yīng)敏銳把握大勢(shì)、緊抓歷史機(jī)遇，積極備戰(zhàn)實(shí)施的最佳“窗口期”，聚力打好助推該法落地生根的“組合拳”，全力促使《修正案》從“紙面上的法”變成“行動(dòng)中的法”，堅(jiān)決避免因貫徹落實(shí)不到位而出現(xiàn)失之剛性、陷于疲弱的情況。

一、加強(qiáng)宣傳與深度解讀：營(yíng)造良好環(huán)境

立法機(jī)構(gòu)及相關(guān)政府職能部門應(yīng)對(duì)《修正案》的立法旨意、價(jià)值旨?xì)w和立法突破等進(jìn)行創(chuàng)新性宣傳，同時(shí)邀請(qǐng)權(quán)威專家對(duì)若干易引發(fā)公眾誤解的法律條文進(jìn)行深度解讀，通過(guò)創(chuàng)新宣傳方式、強(qiáng)化宣傳力度等方式有效普及《修正案》，為其全面貫徹實(shí)施營(yíng)造良好的環(huán)境。

(一)加強(qiáng)宣傳，凸顯立法亮點(diǎn)

《修正案》直面當(dāng)下我國(guó)民辦教育基礎(chǔ)性法律規(guī)范不健全、長(zhǎng)效性治理機(jī)制不完善及市場(chǎng)化辦學(xué)前景不明朗等制度瓶頸，充分考慮我國(guó)民辦教育發(fā)展的現(xiàn)狀特征及未來(lái)趨勢(shì)，以實(shí)行非營(yíng)利性和營(yíng)利性民辦學(xué)校分類管理為核心，除對(duì)兩類學(xué)校的共性辦學(xué)規(guī)則作了更明確的規(guī)范外，更對(duì)兩者的差異性辦學(xué)規(guī)范(如準(zhǔn)入領(lǐng)域、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)政扶持、稅收優(yōu)惠、信貸支持、用地供給、資產(chǎn)歸屬及結(jié)余分配等)作了清晰的法律界分。同時(shí)，《修正案》還兼及民辦學(xué)校舉辦者(投資人)、教師與受教育者、各級(jí)政府相關(guān)職能部門、行業(yè)組織和社會(huì)力量等諸多利益相關(guān)者的權(quán)、責(zé)、利，形成了與上位法相配套、與舊法相銜接、立法理念先進(jìn)及制度設(shè)計(jì)到位的民辦教育法律制度。

《修正案》的立法亮點(diǎn)在于：一是強(qiáng)化黨建工作，即強(qiáng)調(diào)發(fā)揮民辦學(xué)校黨組織的政治核心作用以確保社會(huì)主義辦學(xué)方向；二是創(chuàng)新基礎(chǔ)制度，即突破原有法律框架，允許社會(huì)力量舉辦非義務(wù)教育、非學(xué)歷教育的營(yíng)利性民辦學(xué)校，實(shí)行兩類民辦學(xué)校分類管理的差異性政策，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建以非營(yíng)利性辦學(xué)為本、營(yíng)利性辦學(xué)并行的“二元雙軌”的民辦教育基礎(chǔ)性制度；三是升級(jí)權(quán)益保障，即既明確保障舉辦者對(duì)舉辦兩類民辦學(xué)校的自主選擇權(quán)和依據(jù)章程對(duì)學(xué)校辦學(xué)的參與權(quán)、管理權(quán)，又通過(guò)工資福利、社會(huì)保險(xiǎn)、獎(jiǎng)助學(xué)金和助學(xué)貸款等法律保障的升級(jí)，進(jìn)一步維護(hù)民辦學(xué)校師生的權(quán)益；四是健全治理監(jiān)督機(jī)制，即規(guī)定民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)設(shè)立理(董)事會(huì)等決策機(jī)構(gòu)并建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，建立民辦學(xué)校信息公示和信用檔案制度等，通過(guò)健全民辦學(xué)校的法人治理結(jié)構(gòu)及內(nèi)外部運(yùn)行機(jī)制，形成依法辦學(xué)、管理規(guī)范、競(jìng)爭(zhēng)公平和監(jiān)督有序的發(fā)展環(huán)境。

立法機(jī)構(gòu)及政府部門應(yīng)創(chuàng)新宣傳的理念、方式、平臺(tái)和載體，精心組織和周密部署主題突出、特色鮮明及形式多樣的宣傳活動(dòng)，遵循現(xiàn)代傳播規(guī)律，創(chuàng)新宣傳的載體陣地，充分發(fā)揮傳統(tǒng)主流媒體尤其是新媒體、新技術(shù)在提高普法傳播力中的作用，力求宣傳契合時(shí)代性、體現(xiàn)大眾性、強(qiáng)化互動(dòng)性和突出實(shí)效性，以此引領(lǐng)和主導(dǎo)實(shí)施的輿論主場(chǎng)。

(二)權(quán)威解讀，澄清歧義之點(diǎn)

《修正案》在分類管理等方面作了重大的制度調(diào)整，突破了既有的法律框架，“對(duì)民辦教育的改革力度是空前的”*李連寧：《對(duì)〈中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法〉修改決定的重要思考》，《教育與職業(yè)》2017年第5期，第6頁(yè)。，因此頒布后引發(fā)社會(huì)各方的廣泛關(guān)注和熱議，甚至形成了某些歧義性認(rèn)知和偏差性理解。對(duì)此，立法機(jī)構(gòu)及政府部門在宣傳、貫徹和落實(shí)《修正案》的過(guò)程中，應(yīng)以立法目的為指向，因勢(shì)利導(dǎo)，通過(guò)在主流媒體平臺(tái)開(kāi)辟專版、專欄和專訪等形式，邀請(qǐng)權(quán)威專家對(duì)核心法律條文進(jìn)行系統(tǒng)解讀。

二、因地制宜與地方立法：提供堅(jiān)實(shí)支撐

《修正案》能否落地生根，關(guān)鍵在于各地政府能否結(jié)合區(qū)域民辦教育的發(fā)展實(shí)際，在法律原則精神和基本規(guī)范的指引下，因地制宜地進(jìn)行富有地方特色的立法，實(shí)現(xiàn)對(duì)上位法律法規(guī)的具體化，補(bǔ)充國(guó)家層面統(tǒng)一立法的缺失，力爭(zhēng)成為踐行《修正案》及配套文件的“試驗(yàn)田”。

(一)地方立法之必要與可能

當(dāng)前，“1+4”的形式初步搭建了以《修正案》為核心，國(guó)家法律、國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件及部門規(guī)章之間相互銜接又各有側(cè)重、相對(duì)獨(dú)立又互有交叉的民辦教育法律規(guī)范體系。囿于《修正案》作為民辦教育基本法的體例框架、邏輯結(jié)構(gòu)和內(nèi)容表達(dá)的特定要求，兼受制于立法條件、立法時(shí)機(jī)和技術(shù)水平等客觀因素，特別是考慮到民辦教育地域性發(fā)展差異，“發(fā)展規(guī)模和水平，發(fā)展類型和模式的差異性、非均衡性，是當(dāng)前民辦教育發(fā)展區(qū)域比較中可以觀察到的一個(gè)顯著特征”*章露紅：《民辦教育新法到新政：一個(gè)地方政策創(chuàng)新的視角》，2017-06-30，http://www.suisart.com/item-detail.aspx？newsid=7570。，因此《修正案》及配套文件難以對(duì)當(dāng)前我國(guó)民辦教育發(fā)展的法律問(wèn)題作出系統(tǒng)、完備和詳盡的規(guī)定，亟待各地政府將頂層設(shè)計(jì)與地方立法創(chuàng)新實(shí)踐相結(jié)合，通過(guò)出臺(tái)彰顯區(qū)域特色的地方性立法，為貫徹落實(shí)《修正案》提供堅(jiān)實(shí)的支撐。事實(shí)上，《修正案》為地方政府制定契合實(shí)際和富有針對(duì)性、創(chuàng)新性、可執(zhí)行性的地方性政策法規(guī)保留了充分的空間。例如，《修正案》第三十八條明確規(guī)定：“非營(yíng)利性民辦學(xué)校收費(fèi)的具體辦法，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定。”此外，第四十一條關(guān)于民辦學(xué)校信息公示、信用檔案及第三方評(píng)估等制度的規(guī)定，第四十五條關(guān)于縣級(jí)以上各級(jí)政府設(shè)立專項(xiàng)資金資助民辦學(xué)校發(fā)展的規(guī)定，第四十六條關(guān)于縣級(jí)以上各級(jí)政府對(duì)營(yíng)利與非營(yíng)利性學(xué)校扶持發(fā)展措施的規(guī)定，《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法〉的決定》中對(duì)于《修正案》公布前設(shè)立的民辦學(xué)校選擇登記為非營(yíng)利性的補(bǔ)償、獎(jiǎng)勵(lì)辦法和選擇登記為營(yíng)利性的財(cái)務(wù)清算、財(cái)產(chǎn)確權(quán)、稅費(fèi)繳納等規(guī)定，都為地方政府因地、因事、因時(shí)進(jìn)行立法創(chuàng)新、尋求政策突破及增進(jìn)制度效益等，提供了“豐富的可能域”?！氨敬畏尚抻?，秉承了以往立法的經(jīng)驗(yàn)和傳統(tǒng)，給地方政府留有很大的政策創(chuàng)新空間。”*徐緒卿：《貫徹落實(shí)〈民辦教育促進(jìn)法〉新法的若干思考》，《復(fù)旦教育論壇》2017年第2期，第33頁(yè)。

(二)地方立法之邊界與內(nèi)容

受制于國(guó)家法制統(tǒng)一性原則的根本要求，民辦教育地方立法權(quán)的行使必須服從和服務(wù)于上位法。地方政府只能在不與《修正案》《教育法》《民法》《土地管理法》《稅收法》《會(huì)計(jì)法》及《公司法》等相關(guān)法律相抵觸的前提下，有限度地進(jìn)行立法創(chuàng)新，力避因突破合法性邊界而引致制度創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)。“具體實(shí)踐中，通常體現(xiàn)為地方對(duì)國(guó)家民辦教育政策法規(guī)原則性規(guī)定的細(xì)化；在民辦教育政策法規(guī)的盲點(diǎn)、模糊點(diǎn)或政策沖突處進(jìn)行政策理念和制度安排的‘首創(chuàng)’，或就已有的政策理念和制度安排進(jìn)行重新組合?！?章露紅：《民辦教育新法到新政：一個(gè)地方政策創(chuàng)新的視角》，2017-06-30，http://www.suisart.com/item-detail.aspx？newsid=7570。在《修正案》實(shí)施背景下，地方立法制度設(shè)計(jì)的內(nèi)容模塊與創(chuàng)新主題應(yīng)著重把握如下要點(diǎn)。

內(nèi)容模塊主要有三：其一，明確由省級(jí)人民政府主導(dǎo)制定的實(shí)施辦法，如選擇登記為非營(yíng)利性民辦學(xué)校的收費(fèi)、補(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)辦法等；其二，與“分類管理改革”這一修訂核心內(nèi)容相配套的地方性實(shí)施細(xì)則，如現(xiàn)有和新設(shè)民辦學(xué)校的分類登記細(xì)則，以分類登記為基礎(chǔ)涵括收費(fèi)、財(cái)政、稅收和用地等地方差異化扶持發(fā)展細(xì)則；其三，在國(guó)家民辦教育法制體系內(nèi)進(jìn)行破冰地方性改革、破解地方性難題、創(chuàng)新地方性實(shí)踐的制度設(shè)計(jì)。

地方立法的創(chuàng)新主題可著力聚焦于如下三個(gè)方面。其一，現(xiàn)有民辦學(xué)校選擇登記為營(yíng)利性的“民非轉(zhuǎn)企”與選擇登記為非營(yíng)利性的補(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)制度。依據(jù)《修正案》，財(cái)務(wù)清算、財(cái)產(chǎn)確權(quán)、繳納稅費(fèi)、申領(lǐng)新辦學(xué)許可證和工商注冊(cè)登記等，是營(yíng)利性民辦學(xué)?！懊穹寝D(zhuǎn)企”的必經(jīng)程序，最關(guān)鍵的是通過(guò)地方立法，明確學(xué)校財(cái)務(wù)清算中土地、校舍和辦學(xué)積累等財(cái)產(chǎn)的權(quán)屬及相關(guān)稅費(fèi)的繳納標(biāo)準(zhǔn)，以助推“民非轉(zhuǎn)企”的實(shí)質(zhì)性落地。地方立法對(duì)選擇登記為非營(yíng)利性民辦學(xué)校的補(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)的制度設(shè)計(jì)應(yīng)盡可能明確如下問(wèn)題：(1)補(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)資金的來(lái)源，即由政府統(tǒng)一出資還是從民辦學(xué)校終止時(shí)的剩余財(cái)產(chǎn)中支出？(2)何種情況給予補(bǔ)償，何種情況給予獎(jiǎng)勵(lì)，補(bǔ)償與獎(jiǎng)勵(lì)可否兼得？(3)補(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)的金額如何確定，即核算依據(jù)是學(xué)校終止時(shí)的凈資產(chǎn)還是舉辦者的原始或累積出資？出資、取得合理回報(bào)情況、辦學(xué)效益等因素在核算辦法中如何合理體現(xiàn)？(4)補(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)的支付期限及方式，即一次性還是分期支付、貨幣還是非貨幣支付？其二，地方對(duì)兩類民辦學(xué)校進(jìn)行差別性規(guī)制與差異化扶持的制度設(shè)計(jì)。就規(guī)制而言，基于學(xué)校的法人屬性，恪守依法管理、規(guī)范辦學(xué)和優(yōu)化環(huán)境的價(jià)值導(dǎo)向，“相關(guān)主管部門可從準(zhǔn)入、退出、價(jià)格、投資、服務(wù)質(zhì)量和數(shù)量、學(xué)校安全、衛(wèi)生等方面，對(duì)兩類民辦學(xué)校進(jìn)行不同規(guī)制”*余中根：《〈民辦教育促進(jìn)法〉修正案的理解與思考》，《渭南師范學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第7期，第36頁(yè)。。就扶持而言，恪守公益為本、二元并存和綜合施策的價(jià)值導(dǎo)向，可通過(guò)政府補(bǔ)貼、基金獎(jiǎng)勵(lì)、捐資激勵(lì)、土地劃撥和稅費(fèi)減免等形式，對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校給予傾斜性扶持，通過(guò)政府購(gòu)買優(yōu)質(zhì)民辦教育服務(wù)、助學(xué)貸款、獎(jiǎng)助學(xué)金和出租以及轉(zhuǎn)讓閑置的國(guó)有資產(chǎn)等措施，對(duì)所有民辦學(xué)校予以普惠性扶持，以促使兩類民辦學(xué)校各安其位、各司其職、內(nèi)涵發(fā)展、協(xié)同成長(zhǎng)。其三，為破冰改革、破解難題、構(gòu)建地方民辦教育發(fā)展新格局而進(jìn)行創(chuàng)新性制度設(shè)計(jì)，以地方立法的創(chuàng)新之筆打造“政策洼地”、營(yíng)建“服務(wù)高地”。例如：鼓勵(lì)地方金融機(jī)構(gòu)在做好風(fēng)控的前提下開(kāi)發(fā)對(duì)接民辦學(xué)校的信貸產(chǎn)品和金融服務(wù)，如銀行貸款、教育消費(fèi)信托和民辦教育機(jī)構(gòu)融資租賃等；創(chuàng)新地方多元利益主體深度融合、互促共贏的合作辦學(xué)機(jī)制，如積極試水民辦教育領(lǐng)域PPP模式、鼓勵(lì)與引導(dǎo)兩類民辦學(xué)校相互購(gòu)買教學(xué)科研資源、探索舉辦混合所有制民辦學(xué)校和推動(dòng)構(gòu)建營(yíng)利性民辦學(xué)校的股權(quán)激勵(lì)機(jī)制等；創(chuàng)新地方財(cái)政扶持民辦教育發(fā)展的方式，如探索建立針對(duì)民辦學(xué)校的差額補(bǔ)助、定額補(bǔ)助、項(xiàng)目補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)助等公共財(cái)政扶持體系，建立健全包括補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)象、項(xiàng)目、用途和程序等在內(nèi)的民辦教育政府補(bǔ)貼制度，籌劃制定地方政府購(gòu)買優(yōu)質(zhì)民辦教育服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)、程序及績(jī)效評(píng)價(jià)等制度，嘗試依托省級(jí)教育基金會(huì)導(dǎo)入公益融資機(jī)制，真正落實(shí)非營(yíng)利性與營(yíng)利性民辦學(xué)校學(xué)生的無(wú)差別、普惠性資助政策等；加快地方民辦學(xué)?，F(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)和助力完善民辦學(xué)校法人治理、資產(chǎn)管理及財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)等制度建設(shè)。

三、找準(zhǔn)定位與積極作為：助推落地的應(yīng)有姿態(tài)

當(dāng)前，各地政府正在緊鑼密鼓地開(kāi)展調(diào)研，以期制定出與《修正案》原則精神相適配、與地方辦學(xué)實(shí)踐相契合且“立得住、行得通、真管用”的地方性法規(guī)，打通法律落地的“最后一公里”。值此節(jié)點(diǎn)，民辦學(xué)校舉辦者應(yīng)深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)《修正案》的精神實(shí)質(zhì)與核心條款，以積極務(wù)實(shí)的姿態(tài)迎接新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

(一)摒棄“空窗”心態(tài)，找準(zhǔn)自身定位

有的民辦學(xué)校舉辦者認(rèn)為，2002年《民辦教育促進(jìn)法》及實(shí)施條例尚未廢止，《修正案》的正式實(shí)施尚存“空檔期”，即便施行后，國(guó)家和地方也會(huì)為新舊法規(guī)的有序交替留出足夠的“過(guò)渡期”，因而存在等待觀望、坐等部署和被動(dòng)接招的想法，折射出一種“空窗期”心態(tài)。

雖然《修正案》沒(méi)有對(duì)民辦學(xué)校分類管理改革設(shè)置明確統(tǒng)一的“過(guò)渡期”，但是非此即彼的抉擇是民辦學(xué)校舉辦者必須直面的問(wèn)題。依據(jù)《修正案》，現(xiàn)有取得合理回報(bào)的民辦學(xué)校若選擇登記為非營(yíng)利性，則面臨著產(chǎn)權(quán)喪失、辦學(xué)收益無(wú)法獲得、辦學(xué)結(jié)余不得分配及辦學(xué)自主權(quán)受限等問(wèn)題。而登記為營(yíng)利性的民辦學(xué)校雖然可以充分利用市場(chǎng)機(jī)制拓寬融資渠道、創(chuàng)新教育產(chǎn)品，但意味著將經(jīng)歷財(cái)務(wù)清算、稅費(fèi)補(bǔ)繳和重新登記等法定程序環(huán)節(jié)，意味著義務(wù)教育領(lǐng)域成為辦學(xué)準(zhǔn)入的“禁區(qū)”，意味著將以獨(dú)立的市場(chǎng)主體身份面對(duì)激烈的競(jìng)爭(zhēng)?！皩?duì)于現(xiàn)有民辦學(xué)校舉辦者而言，如何選擇學(xué)校法人類型，成為一個(gè)需要深入思考、仔細(xì)論證和慎重決策的重大命題?！?董圣足：《新法新政下民辦學(xué)校的定位與治理》，《教育發(fā)展研究》2017年第3期，第55頁(yè)。舉辦者須主動(dòng)摒棄“空窗”心態(tài)，著眼大局、審時(shí)度勢(shì)、綜合考量、權(quán)衡利弊、找準(zhǔn)定位，作出理性選擇。

(二)對(duì)標(biāo)《修正案》，明確差距積極作為

《修正案》修法力度空前，立法亮點(diǎn)紛呈，核心內(nèi)容突出，最大限度地凝聚了社會(huì)各方的訴求與共識(shí)，堪稱我國(guó)民辦教育立法史上的一座豐碑。本次修訂的宗旨在于通過(guò)破除法律瓶頸、優(yōu)化法治環(huán)境，助推民辦教育轉(zhuǎn)型發(fā)展，促進(jìn)民辦教育消費(fèi)升級(jí)，增強(qiáng)民辦教育發(fā)展活力，因此，民辦學(xué)校舉辦者應(yīng)冷靜審視《修正案》實(shí)施帶來(lái)的新機(jī)遇、新挑戰(zhàn)，明確差距、完善制度、規(guī)范運(yùn)行、調(diào)適整改、積極作為，贏得競(jìng)爭(zhēng)的主動(dòng)權(quán)和發(fā)展的制高點(diǎn)。

1.強(qiáng)化黨建引領(lǐng)，凝聚辦學(xué)合力?！缎拚浮窂?qiáng)調(diào)民辦學(xué)校黨建工作的重要性，但現(xiàn)實(shí)中有不少民辦學(xué)校存在黨的組織機(jī)構(gòu)不健全、職權(quán)配置不明確、隸屬關(guān)系不清晰、主體責(zé)任被虛化和黨建經(jīng)費(fèi)不到位等問(wèn)題，亟須客觀審視黨建工作存在的問(wèn)題，強(qiáng)化黨建責(zé)任意識(shí)，夯實(shí)黨建基礎(chǔ)。通過(guò)實(shí)打?qū)嵉恼?、?qiáng)有力的宣傳，補(bǔ)齊黨建短板、消除黨建死角，牢牢把握黨對(duì)民辦學(xué)校各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和話語(yǔ)權(quán)。

2.完善學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)，健全內(nèi)外部治理機(jī)制。為引領(lǐng)和推動(dòng)民辦學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)改革，《修正案》第二十條明確指出：“民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)設(shè)立學(xué)校理事會(huì)、董事會(huì)或者其他形式的決策機(jī)構(gòu)并建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制。民辦學(xué)校的舉辦者根據(jù)學(xué)校章程規(guī)定的權(quán)限和程序參與學(xué)校的辦學(xué)和管理?！泵褶k學(xué)校應(yīng)基于戰(zhàn)略性謀劃和整體性布局，力爭(zhēng)在如下方面有所作為。其一，優(yōu)化學(xué)校章程，夯實(shí)治理基石。學(xué)校章程是民辦學(xué)校有效治理的基石，其制定和修改應(yīng)重在確立學(xué)校治理結(jié)構(gòu)(包括以構(gòu)建學(xué)校和政府、社會(huì)間的新型關(guān)系為指向的外部治理結(jié)構(gòu)，以學(xué)校決策、行政、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)間權(quán)力合理配置為指向的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu))，避免因程式化、雷同化而淪為形式。其二，優(yōu)化董(理)事會(huì)(以下統(tǒng)稱“董事會(huì)”)成員結(jié)構(gòu)，健全組織規(guī)則和決策程序。為有效提升董事會(huì)決策的正確性與合理性，民辦學(xué)校應(yīng)逐步豐富董事會(huì)成員組成、優(yōu)化成員結(jié)構(gòu)，如一定比例吸納“校友及社會(huì)賢達(dá)人士代表，社區(qū)及學(xué)生家長(zhǎng)以及校企合作單位的代表”*韓玉亭：《民辦高校內(nèi)部治理機(jī)制的困境及出路》，《高教發(fā)展與評(píng)估》2017年第1期，第28頁(yè)。，以增強(qiáng)決策形成過(guò)程中多元利益相關(guān)者的博弈，充分展現(xiàn)各方意見(jiàn)，消減決策信息的不對(duì)稱性。民辦學(xué)校還應(yīng)逐步健全、完善董事會(huì)的組織規(guī)則和決策程序，如董事會(huì)會(huì)議制度(議事方式與表決程序、會(huì)議記錄及查閱制度、表決權(quán)回避制度等)、董事會(huì)運(yùn)行不暢及決議瑕疵救濟(jì)制度、董事義務(wù)與責(zé)任制度(董事注意和忠實(shí)義務(wù)制度、董事責(zé)任制度)等，以有效改變目前普遍存在的董事會(huì)職能虛化、董事會(huì)由“出資人控制”以及董事義務(wù)與責(zé)任制度缺失等問(wèn)題。

3.健全財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和資產(chǎn)管理制度，加強(qiáng)財(cái)務(wù)審計(jì)核算和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。“民辦學(xué)?？沙掷m(xù)發(fā)展依賴于一個(gè)完整、健全的資產(chǎn)財(cái)務(wù)支持體系”*閆彥斌：《加強(qiáng)民辦學(xué)校資產(chǎn)與財(cái)務(wù)監(jiān)督的動(dòng)因及對(duì)策》，《教育發(fā)展研究》2006年第5B期，第31頁(yè)。，需以《修正案》為準(zhǔn)繩，不斷健全完善財(cái)務(wù)管理、會(huì)計(jì)核算和資產(chǎn)管理制度，特別是要針對(duì)當(dāng)前民辦學(xué)校財(cái)務(wù)管理存在的共性問(wèn)題，自覺(jué)增強(qiáng)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范與控制意識(shí)，逐步構(gòu)建高效的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析、處理和責(zé)任追究制度，借助財(cái)務(wù)審計(jì)核算和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，準(zhǔn)確識(shí)別、預(yù)測(cè)學(xué)校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵點(diǎn)，并實(shí)施有針對(duì)性的過(guò)程管控。

4.建立民辦學(xué)校信息公示和信用檔案制度。信息公示和信用檔案制度的確立堪稱《修正案》的一個(gè)立法亮點(diǎn)，該制度是教育行政部門及有關(guān)部門建立民辦學(xué)校信用資源數(shù)據(jù)庫(kù)、強(qiáng)化對(duì)民辦學(xué)校的教育督導(dǎo)及開(kāi)啟民辦學(xué)校誠(chéng)信辦學(xué)公眾監(jiān)督之門的制度基礎(chǔ)。作為全國(guó)首個(gè)地方性實(shí)施意見(jiàn)，2017年6月29日遼寧省出臺(tái)的民辦教育新法對(duì)此作了較詳盡的規(guī)定：“推進(jìn)民辦教育信息公開(kāi)，建立民辦學(xué)校信息強(qiáng)制公開(kāi)制度。民辦學(xué)校按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)公開(kāi)辦學(xué)條件、招生、就業(yè)、收費(fèi)、財(cái)務(wù)管理等辦學(xué)信息，并對(duì)其真實(shí)性負(fù)法律責(zé)任，接受社會(huì)監(jiān)督。建立違規(guī)失信懲戒機(jī)制，將違規(guī)辦學(xué)的學(xué)校及其舉辦者和負(fù)責(zé)人納入‘黑名單’，規(guī)范學(xué)校辦學(xué)行為。”*遼寧省教育廳：《關(guān)于征求〈關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育 促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)(公開(kāi)征求意見(jiàn)稿)〉意見(jiàn)的通告》，2017-06-29，http://www.lnen.cn/jyzx/tpxw/288450.html。這一規(guī)定對(duì)信息公示和信用檔案制度進(jìn)行了具體化的規(guī)則建構(gòu)，值得各地民辦學(xué)校學(xué)習(xí)和研究，以制定契合實(shí)際的信息公開(kāi)與誠(chéng)信辦學(xué)的專項(xiàng)規(guī)章制度。

四、執(zhí)法檢查與監(jiān)督問(wèn)責(zé)：務(wù)求實(shí)施擲地有聲

法律制度執(zhí)行力的強(qiáng)弱，很大程度上取決于執(zhí)法檢查和監(jiān)督問(wèn)責(zé)的切實(shí)到位，因此，在《修正案》及各地配套性立法正式實(shí)施一段時(shí)間后，全國(guó)及地方人大常委會(huì)應(yīng)適時(shí)啟動(dòng)專項(xiàng)執(zhí)法檢查，在精心擬定指向明確、重點(diǎn)突出的檢查方案的基礎(chǔ)上，通過(guò)嚴(yán)格有序地開(kāi)展執(zhí)法檢查，從總體上把握《修正案》及相關(guān)文件的貫徹落實(shí)情況、舉辦者的認(rèn)知度與踐行度、相關(guān)部門及人員在實(shí)施中的作為程度，及時(shí)矯治法律實(shí)施中的傾向性問(wèn)題。為增強(qiáng)《修正案》執(zhí)法檢查的公正性、權(quán)威性和有效性，除選用自查型、調(diào)查型、暗訪型和突擊型等傳統(tǒng)執(zhí)法檢查方式外，建議委托第三方專家團(tuán)隊(duì)開(kāi)展專題調(diào)研并作出獨(dú)立評(píng)估，如委托國(guó)家及地方民辦教育協(xié)會(huì)、民辦教育學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)和民辦教育管理咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)等進(jìn)行“專家診斷式”評(píng)估，側(cè)重從市場(chǎng)和社會(huì)的視角而非政府工作的角度，對(duì)實(shí)施效果作出中立、專業(yè)的分析并提出改進(jìn)建議。要保證法律落地鏗鏘有力、實(shí)施擲地有聲，監(jiān)督問(wèn)責(zé)是必經(jīng)程序，問(wèn)責(zé)到位才能確保履責(zé)進(jìn)位。為此，人大常委會(huì)應(yīng)結(jié)合新聞媒體的輿論監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法檢查的跟蹤，嚴(yán)格督辦和落實(shí)整改意見(jiàn)，依法對(duì)被督查部門及責(zé)任人員不履行或不正確履行職責(zé)的行為進(jìn)行問(wèn)責(zé)，從而賦予《修正案》真正的剛性約束力和制度執(zhí)行力。

(責(zé)任編輯毛紅霞)

Some Thoughts on the Implementation ofAmendment of Non-governmental Education Promotion Law

YIN Xiaomin

(BasicSchoolofZhejiangShurenUniversity，Hangzhou，Zhejiang， 310015，China)

AmendmentofNon-governmentalEducationPromotionLawcame into effect on September 1， 2017. At this important time point， the stakeholders of non-government education in China should gather and play a good part in “combo boxing” that helps to root the law: the legislature and relevant government departments should step up publicity and make an in-depth interpretation. Local governments should make local legislation with local characteristics. Organizers and non-government education institutions should abandon the empty window mentality to find their own position， clear out disparity and take positive action. The standing committees of National and Local People’s Congress should launch special law enforcement inspection and supervise accountability in a timely manner to ensure the implementation of the new law.

AmendmentofNon-governmentalEducationPromotionLaw; implementation; classified management; non-profit non-government education institutions; for-profit non-government education institutions

10.3969/j.issn.1671-2714.2017.06.004

2017-08-08

國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目(BFA130036)

尹曉敏，女，浙江桐廬人，教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)榻逃▽W(xué)、高等教育管理。