論灤河流域生態(tài)保護(hù)管理機(jī)構(gòu)的重置

何輝利，劉小廷

（華北理工大學(xué)人文法律學(xué)院，河北唐山 063009）

1 問題的提出：灤河流域生態(tài)保護(hù)的困境

灤河流域輻射面積較廣，包括冀東22個(gè)縣市、蒙南4個(gè)旗縣以及遼寧凌源一部分。灤河起源冀豐寧縣，流經(jīng)冀沽源縣時(shí)向北轉(zhuǎn)入內(nèi)蒙古境內(nèi)，流經(jīng)內(nèi)蒙旗縣后又入冀，在冀潘家口附近跨越長(zhǎng)城，再經(jīng)冀灤縣入平原，終經(jīng)冀樂亭縣注入渤海。燕山、七老圖山、陰山的小灤河、柳河、青龍河等多條支流自北向南匯集形成了灤河干流水系。灤河流域總面積約4 470km2，其中98%為山區(qū)，2%為平原地區(qū)。灤河全長(zhǎng)約900km，流域由西北至東南貫穿400km遼闊區(qū)域，流域平均寬度約為100km[1]，流域大多位于環(huán)京津貧困帶，屬于生態(tài)脆弱區(qū)、水源保護(hù)區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)和貧困區(qū)四重耦合區(qū)域，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)矛盾突出。

近年來隨著水資源合理開發(fā)大環(huán)境改善，國(guó)家和各地方政府在如何更好的利用和保護(hù)好灤河流域水資源方面做了很多的努力，部分城市甚至以犧牲GDP來保護(hù)灤河水系。以河北省北部城市張家口與承德兩市為例，為維持灤河流域水資源水量和確保水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)關(guān)停壓縮了醫(yī)藥、化工、制革、造紙等多家企業(yè)和禁止諸多工業(yè)項(xiàng)目。但還是阻止不了灤河流域的生態(tài)環(huán)境惡化：流域上游植被遭到破壞，造成水土流失情況嚴(yán)重，水量減少；流域上游工業(yè)廢水及生活污水超標(biāo)排放、農(nóng)業(yè)用水無(wú)組織排放、雨水沖刷排放、選采礦廢水無(wú)組織排放等問題加劇了灤河流域水質(zhì)惡化趨勢(shì)[2]；地下水超采致使水位下降，生物、漁業(yè)資源銳減，生物多樣性喪失，河道開發(fā)利用也不盡合理。雖然國(guó)家不斷加大對(duì)灤河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金投入，但是對(duì)于不斷惡化的水體環(huán)境質(zhì)量來說，這部分資金猶如杯水車薪，幾十年的無(wú)序發(fā)展已經(jīng)嚴(yán)重透支了灤河流域的自然凈化能力。流域生態(tài)環(huán)境恢復(fù)需要一個(gè)更加完善的生態(tài)補(bǔ)償體系建設(shè)，提高生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，提高生態(tài)環(huán)境建設(shè)利益相關(guān)者的積極性主動(dòng)性[3]。灤河流域居民犧牲了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)會(huì)，為灤河水環(huán)境保護(hù)付出了諸多人力、物力與財(cái)力，卻不能從環(huán)境保護(hù)中收益，為了生存和發(fā)展，必然會(huì)犧牲環(huán)境以謀求生存境遇的改善。

目前灤河流域生態(tài)環(huán)境治理與保護(hù)管理實(shí)行的是分散管理體制，涉及海委、天津市、河北省流域內(nèi)各地市水行政主管部門及省水利廳直屬等諸多單位。水利部轄設(shè)的海河流域水利管理委員會(huì)負(fù)責(zé)潘家口水庫(kù)、大黑汀水庫(kù)生態(tài)環(huán)境管理，引灤濟(jì)津水域生態(tài)環(huán)境保護(hù)由天津市水利部門負(fù)責(zé)，引灤入唐水利工程由唐山市進(jìn)行管轄，引青濟(jì)秦水利項(xiàng)目由秦皇島市相關(guān)部分負(fù)責(zé)，陡河水庫(kù)由唐山市管理，洋河水庫(kù)由秦皇島市管理。根據(jù)以上的水利工程管轄權(quán)分制，形成了灤河各干支流生態(tài)環(huán)境保護(hù)以行政區(qū)劃進(jìn)行管理。由于缺乏相關(guān)的法律文件支撐，使得河北省委托的河北省灤河河務(wù)管理局存在管理范圍模糊、具體職責(zé)不清、地位虛化的狀況[4]。流域內(nèi)各級(jí)扶貧辦負(fù)責(zé)扶貧開發(fā)工作，各地方政府所屬的專門項(xiàng)目辦公室或各級(jí)農(nóng)林業(yè)、水利、環(huán)保等部門負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境建設(shè)。多層次且分散的管理機(jī)構(gòu)導(dǎo)致流域水資源無(wú)序開發(fā)利用，對(duì)流域內(nèi)環(huán)境污染缺乏有效的監(jiān)督管理，對(duì)流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境治理和保護(hù)缺乏強(qiáng)有力的約束機(jī)制和管理手段，最終導(dǎo)致流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境惡化與流域居民貧困交織。

可見，要擺脫灤河流域生態(tài)保護(hù)的困境，就必須首先改變?yōu)春恿饔蛏鷳B(tài)環(huán)境治理與保護(hù)管理的分散管理體制，即重置灤河流域生態(tài)保護(hù)管理機(jī)構(gòu)。同時(shí)改變命令式的強(qiáng)制性生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理方法，引入市場(chǎng)利益調(diào)解機(jī)制，通過利益引導(dǎo)灤河流域居民主動(dòng)保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

2 重置灤河流域統(tǒng)一開發(fā)管理機(jī)構(gòu)的可行性分析

2.1 重置灤河流域統(tǒng)一開發(fā)管理機(jī)構(gòu)的理論分析

水是自然界不可替代的基礎(chǔ)資源，水是人類及所有生物生存發(fā)展不可或缺的資源，生態(tài)環(huán)境的改善也離不開水。流域是基于水的流動(dòng)和輻射范圍建立的一個(gè)特殊區(qū)域概念，流域的劃分通常以補(bǔ)水為源、流動(dòng)為基礎(chǔ)、水體為線、分水嶺為劃分區(qū)界。流域基于水流與行政區(qū)域進(jìn)行劃分，有其獨(dú)特的水文地質(zhì)條件，流域是水資源組成中一個(gè)重要的環(huán)節(jié)。流域內(nèi)水資源平衡以氣態(tài)水和液態(tài)水的相互轉(zhuǎn)化得以實(shí)現(xiàn)，地表水與地下水相互補(bǔ)充轉(zhuǎn)化，流域內(nèi)各干支流、上下游之間的水質(zhì)水量相互關(guān)聯(lián)，互相制約。

水資源的利用與開發(fā)不能只考慮利益體的個(gè)體權(quán)益，應(yīng)當(dāng)從全局出發(fā)，以保護(hù)為前提進(jìn)行有序開發(fā)、利用和管理，只有這樣才能更好的照顧各方利益，保證流域生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。河流的發(fā)展要協(xié)調(diào)各方利益，統(tǒng)一開發(fā)，以流域?yàn)榛A(chǔ)單元進(jìn)行統(tǒng)一管理。由各方利益體建立綜合管理職能部門進(jìn)行流域的開發(fā)、利用、治理與保護(hù)。綜合運(yùn)用行政、法律等多種手段，全面權(quán)衡流域內(nèi)的環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展會(huì)議于1992年通過了《二十一世界議程》，該議程指出水資源綜合管理涵蓋地表水與地下水、水質(zhì)與水量?jī)蓚€(gè)方面，綜合管理應(yīng)當(dāng)自流域一級(jí)開始，根據(jù)流域綜合管理需要確定適合其開發(fā)利用特點(diǎn)的管理機(jī)制。在世界范圍內(nèi)已形成以流域?yàn)閱卧M(jìn)行水資源的管理的共識(shí)。

2.2 重置灤河流域統(tǒng)一開發(fā)管理機(jī)構(gòu)的法律分析

《中華人民共和國(guó)憲法》第九條規(guī)定 “水流屬于國(guó)家所有，國(guó)家保障自然資源的合理利用?！薄吨腥A人民共和國(guó)憲法》第二十六條規(guī)定“國(guó)家保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害?！庇?016年7月2日修訂完成的《中華人民共和國(guó)水法》第三條規(guī)定“水資源屬于國(guó)家所有。水資源的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使?！薄吨腥A人民共和國(guó)水法》第十二條規(guī)定“國(guó)家對(duì)水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。”從以上立法法條規(guī)定可以看出，在我國(guó)范圍內(nèi)的流域水資源所有權(quán)屬于國(guó)家，國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使水資源所有權(quán)?；谒Y源國(guó)家所有權(quán)作為自物權(quán)，國(guó)家對(duì)水資源具有占有權(quán)能、使用權(quán)能、收益權(quán)能和處分權(quán)能。國(guó)家在行使物權(quán)權(quán)能而管理水資源時(shí)在尊重河流的統(tǒng)一性基礎(chǔ)上，將分散的地方政府管理權(quán)收歸國(guó)家集權(quán)統(tǒng)一管理，在我國(guó)不但不存在法律上的障礙，而且是有法律上依據(jù)的。可見，重置灤河流域統(tǒng)一開發(fā)管理機(jī)構(gòu)有現(xiàn)行法的支撐，沒有制度障礙。

2.3 國(guó)際上流域統(tǒng)一開發(fā)管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)分析

他山之石，可以攻玉，世界范圍內(nèi)流域合理開發(fā)的成功經(jīng)驗(yàn)不存在國(guó)界，我們應(yīng)當(dāng)積極利用他國(guó)的已有經(jīng)驗(yàn)為我所用。美國(guó)田納西河流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡湫桶咐呀?jīng)表明，只要管理方法得當(dāng)，就可以最大限度的實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)雙贏。由美國(guó)總統(tǒng)簽署，國(guó)會(huì)通過的《田納西河流域管理局法案》第一條規(guī)定便是成立田納西河流域管理局，同時(shí)賦予該管理局全面負(fù)責(zé)流域范圍內(nèi)多元區(qū)域規(guī)劃建設(shè)及資源開發(fā)利用、統(tǒng)一管理的權(quán)利[5]。該法案以法律的形式明文規(guī)定了田納西河流域管理局的性質(zhì)、組織構(gòu)成、人員構(gòu)成、職責(zé)權(quán)限等。實(shí)踐證明設(shè)置科學(xué)合理的田納西河流域管理局不辱使命，不僅保護(hù)了流域生態(tài)環(huán)境，而且促進(jìn)了流域整體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定?？梢姡绹?guó)田納西河流域統(tǒng)一開發(fā)管理體制及機(jī)構(gòu)的設(shè)置此等成功實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)我們是可以進(jìn)行本土化移植的。

3 灤河流域統(tǒng)一開發(fā)管理機(jī)構(gòu)的法律制度設(shè)計(jì)

流域統(tǒng)一開發(fā)管理必須以法律法規(guī)為依托，在法律規(guī)定的權(quán)利義務(wù)范圍內(nèi)進(jìn)行合理的流域綜合利用?！吨腥A人民共和國(guó)水法》、《中華人民共和國(guó)水污染防治法》、《中華人民共和國(guó)防洪法》、《中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例》等一系列的法律規(guī)范均對(duì)我國(guó)河流的資源開發(fā)、環(huán)境保護(hù)及監(jiān)督管理等做了規(guī)定。實(shí)際運(yùn)行中出現(xiàn)的水資源占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)往往由不同職能部門與行政機(jī)關(guān)行使，造成流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)操作與落實(shí)困難。為了更好地開發(fā)利用灤河流域的自然資源，流域生態(tài)環(huán)境綜合治理與保護(hù)管理必須由一個(gè)機(jī)構(gòu)集中統(tǒng)一行使管理權(quán)[6]，由國(guó)務(wù)院制定《灤河流域統(tǒng)一開發(fā)管理委員會(huì)法》，只有“破”才能“立”，實(shí)現(xiàn)對(duì)灤河流域地方人民政府水行政主管部門、水利部海委引灤工程局等機(jī)構(gòu)和其職能整合。此法的立法目的：為了形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)的灤河流域管理體制，利于水資源優(yōu)化配置和發(fā)揮最大的綜合環(huán)境效益，保障和促進(jìn)灤河流域生態(tài)環(huán)境與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展制定本法。核心任務(wù)是設(shè)置灤河流域統(tǒng)一開發(fā)管理委員會(huì)，以行政法規(guī)的形式規(guī)定該機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、組織構(gòu)成、職能權(quán)限以及責(zé)任承擔(dān)等。

3.1 灤河流域統(tǒng)一開發(fā)管理委員會(huì)的性質(zhì)

灤河流域統(tǒng)一開發(fā)管理委員會(huì)是對(duì)灤河流域進(jìn)行水資源統(tǒng)一集中開發(fā)管理的中央一級(jí)行政部門，是具有行政職能的事業(yè)單位。管理委員會(huì)受國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，不受流域各地方政府的管理，具有對(duì)灤河流域所有資源開發(fā)利用和集中統(tǒng)一管理的權(quán)利，對(duì)灤河全流域?qū)嵭行姓凸净?lián)合管理。

3.2 灤河流域統(tǒng)一開發(fā)管理委員會(huì)的組織構(gòu)成

灤河流域可以借鑒美國(guó)田納西河流域管理局的組織架構(gòu)，以管理公司的形式組成灤河生態(tài)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，以便更有效發(fā)揮灤河流域綜合管理職能，實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)環(huán)境綜合利用目標(biāo)。灤河流域統(tǒng)一開發(fā)管理委員會(huì)由董事會(huì)、理事會(huì)和企業(yè)部組成。董事會(huì)設(shè)置該委員會(huì)主席、總經(jīng)理、總顧問及總工程師等職位，由相關(guān)領(lǐng)域的專家擔(dān)任此職，人數(shù)奇數(shù)，董事會(huì)成員應(yīng)有任期限制。董事會(huì)下設(shè)諸多執(zhí)行委員會(huì)，此諸多執(zhí)行委員會(huì)都由相關(guān)領(lǐng)域的專家和高級(jí)管理人員組成，分別主管灤河流域某一領(lǐng)域的工作。灤河流域生態(tài)環(huán)境管理可以設(shè)立水資源綜合利用開發(fā)委員會(huì)、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃建設(shè)委員會(huì)、生態(tài)補(bǔ)償資金管理委員會(huì)等，以資金管理委員會(huì)為例，其成員可以由財(cái)務(wù)管理專家、生態(tài)環(huán)境保護(hù)專家等構(gòu)成，主要負(fù)責(zé)對(duì)國(guó)家劃撥的灤河流域扶貧資金、水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償資金的分配與使用。為了體現(xiàn)現(xiàn)代流域管理的公眾參與和協(xié)商的發(fā)展趨勢(shì)，理事會(huì)成員由灤河流域流經(jīng)的地方政府代表，水源區(qū)從事農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)的代表、水源區(qū)從事工業(yè)生產(chǎn)的代表等受損方代表，流域下游用水戶代表、流域旅游業(yè)代表等受益方代表組成，以便形成流域協(xié)商決策和協(xié)調(diào)議事的機(jī)制。企業(yè)部是灤河流域統(tǒng)一開發(fā)管理委員會(huì)的直屬公司，可以是總分公司形式的集團(tuán)公司。企業(yè)部將充分利用市場(chǎng)機(jī)制對(duì)水資源進(jìn)行開發(fā)與保護(hù)，從事灤河流域水資源的具體開發(fā)利用與保護(hù)工作。

3.3 灤河流域統(tǒng)一開發(fā)管理委員會(huì)的職能與職責(zé)

為了實(shí)現(xiàn)灤河流域統(tǒng)一開發(fā)管理委員會(huì)設(shè)立目的與宗旨，該委員會(huì)應(yīng)該具有水資源監(jiān)督管理與水資源開發(fā)利用保護(hù)方面的主要職能與職責(zé)：1、流域內(nèi)水資源水量多少和水質(zhì)狀況的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。2、流域生態(tài)環(huán)境綜合規(guī)劃與專項(xiàng)保護(hù)規(guī)劃的編制。3、流域內(nèi)擬建水環(huán)境保護(hù)工程建設(shè)與已有水環(huán)境保護(hù)工程的維護(hù)。4、流域可利用水量分配與調(diào)度。5、管理使用流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)基金與流域內(nèi)的扶貧資金，統(tǒng)籌流域內(nèi)扶貧開發(fā)工作和生態(tài)建設(shè)工作。6、土地征用權(quán)，具有對(duì)流域內(nèi)生態(tài)水文敏感區(qū)如水庫(kù)、水道和濕地等附近的土地進(jìn)行征用，使這些土地不再?gòu)氖掠袚p生態(tài)環(huán)境保護(hù)的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。7、流域內(nèi)面源污染與點(diǎn)源污染現(xiàn)狀調(diào)查。8、流域內(nèi)取水許可證頒發(fā)與水資源開發(fā)利用收益稅費(fèi)收取。9、對(duì)流域范圍內(nèi)水環(huán)境污染事件依法進(jìn)行監(jiān)督檢查。10、對(duì)流域內(nèi)所有水資源進(jìn)行合理投資開發(fā)。11、其他對(duì)流域水資源生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)監(jiān)管職能。

灤河流域統(tǒng)一開發(fā)管理委員會(huì)的設(shè)置有利于更好協(xié)調(diào)流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)與地方行政區(qū)域管理的關(guān)系。該委員會(huì)組織構(gòu)成能廣泛吸收流域內(nèi)各利益方共同參與，科學(xué)規(guī)劃決策流域內(nèi)重大事項(xiàng)，從而保障流域統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理的有效實(shí)施。該委員會(huì)可運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)、科技等各種方法，實(shí)現(xiàn)對(duì)流域資源有效配置調(diào)節(jié)和對(duì)流域環(huán)境污染有力控制監(jiān)督的作用，實(shí)現(xiàn)灤河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的共贏。

[1] 呂明權(quán)，王繼軍，周偉.基于最小數(shù)據(jù)方法的灤河流域生態(tài)補(bǔ)償研究[J].資源科學(xué)，2012（1）：167.

[2] 代表委員聚焦“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制”建設(shè) 建言跨區(qū)域環(huán)境 治 理[EB/OL][2016年5月10日].http：//www.gov.cn/xinwen/2016-03/13/content_5052926.htm.

[3] 京津冀水源地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)展緩慢[N].經(jīng)濟(jì)參考報(bào)，第007環(huán)保，2016年2月22日.

[4] 馬志國(guó).灤河流域管理的思考[C]. 中國(guó)水利學(xué)會(huì)第四屆青年科技論壇論文集，2008：49-52.

[5] 郭日生，周元等.生態(tài)補(bǔ)償?shù)膰?guó)際比較：模式與機(jī)制[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012：227-229.

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