當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營中的主要問題和對策建議

陳家伍

鼓勵農(nóng)民按照“依法、自愿、有償”原則，采用自由轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、人股、置換等各種方式，加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，是大力促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路。農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)營意義重大，黨中央、國務(wù)院高度重視，進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，作出戰(zhàn)略部署。但在實(shí)踐中，因政策不完善、環(huán)境不健全、經(jīng)營不科學(xué)等種種因素，導(dǎo)致在流轉(zhuǎn)經(jīng)營過程中出現(xiàn)許多問題和矛盾，值得深思。

一、當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營中存在的主要問題

1.流轉(zhuǎn)大戶流轉(zhuǎn)的整體效益普遍較小。根據(jù)筆者調(diào)查得知，規(guī)模經(jīng)營3000畝以上的大戶都存在虧損，面積越大虧損越多。流轉(zhuǎn)大戶經(jīng)營舉步維艱的原因：一是流轉(zhuǎn)盲目性。多數(shù)流入大戶沒有結(jié)合實(shí)際適度規(guī)模流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)前缺乏可行性論證，流轉(zhuǎn)土地有很大的盲目性，一哄而起隨意流轉(zhuǎn)。二是流轉(zhuǎn)后，由于思想準(zhǔn)備不足、物質(zhì)準(zhǔn)備不足、技術(shù)準(zhǔn)備不足，加之資金不足、管理不善，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)大戶種植效益差。三是絕大多數(shù)流轉(zhuǎn)大戶都還是從事傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)種植，從事高效經(jīng)濟(jì)作物種植的不多，流轉(zhuǎn)大戶種植效益差，有的存在入不敷出和虧本現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)土地大面積撂荒的現(xiàn)象。

2.“毀約要地”或“毀約退地”現(xiàn)象多發(fā)。目前，土地流轉(zhuǎn)尚未形成規(guī)范化的市場化運(yùn)作機(jī)制，尤其是利益分享和經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。在監(jiān)管方面，土地流轉(zhuǎn)變更、鑒證登記備案制度沒有完全建立，部分經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)他人土地只是通過口頭協(xié)議，與農(nóng)戶間沒有規(guī)范的文書合同，流轉(zhuǎn)雙方的責(zé)權(quán)關(guān)系明確不夠，伴隨土地租金年度間的漲落變化，農(nóng)戶和經(jīng)營主體間的租種矛盾時(shí)有發(fā)生，且不能得到及時(shí)有效解決，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營不能持續(xù)穩(wěn)定開展。一方面，當(dāng)利好的時(shí)候，農(nóng)民領(lǐng)取流轉(zhuǎn)戶支付的租金、糧食等后，心理上土地主人的錯誤意識，會導(dǎo)致他們發(fā)生哄搶土地承包大戶收成、封門堵路等嚴(yán)重干擾土地流轉(zhuǎn)正常經(jīng)營的違法行為，嚴(yán)重?fù)p害了流轉(zhuǎn)戶的經(jīng)濟(jì)利益，甚至“毀約要地”。另一方面，因糧價(jià)下跌、自然災(zāi)害、流轉(zhuǎn)費(fèi)居高不下等多重因素，尤其是當(dāng)前產(chǎn)量、庫存量，進(jìn)口量齊增，國內(nèi)、國際糧價(jià)倒掛的形勢下，部分家庭農(nóng)場、種糧大戶、合作社等新型經(jīng)營主體面臨虧損，種糧積極性受挫，在種糧收益得不到保障的情況下，“毀約退地”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

3.扶持力度不夠影響土地經(jīng)營者熱情。大規(guī)模流轉(zhuǎn)土地，進(jìn)行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，涉及道路、水利等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，新型經(jīng)營主體難以獨(dú)自承擔(dān)，加之農(nóng)業(yè)天然具有的脆弱性和市場的不確定性，流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體無力也不愿進(jìn)行大的投入，他們渴望政府給予扶持。國家各級政府、各相關(guān)部門雖然先后出臺了不少扶持土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營的政策，但許多政策在實(shí)際操作中落實(shí)得不夠到位，扶持力度不夠。流轉(zhuǎn)大戶在經(jīng)營過程中融資難、管理難、投入大、見效慢、壓力大、困難多的問題比較普遍，影響了流轉(zhuǎn)經(jīng)營者規(guī)?；?jīng)營的熱情。

4.流轉(zhuǎn)經(jīng)營者文化素質(zhì)偏低影響農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。在當(dāng)前環(huán)境下，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展問題的根本，而農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，首先必須解決的就是農(nóng)民的現(xiàn)代化，要求流轉(zhuǎn)經(jīng)營者必須具有較高的文化素質(zhì)、綜合素質(zhì)。文化素質(zhì)偏低的流轉(zhuǎn)者對于新品種、新技術(shù)、新裝備缺乏必要的認(rèn)識和了解，技術(shù)接受能力和經(jīng)營能力不高，重生產(chǎn)、輕營銷，重產(chǎn)量、輕品質(zhì)，開拓創(chuàng)新的精神和能力明顯不足，嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

二、當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營問題形成的主要原因

1.陳舊觀念仍在制約土地流轉(zhuǎn)。一方面，農(nóng)民觀念陳舊不愿流轉(zhuǎn)，認(rèn)為只要有了土地，生活就有了保障，所以將土地流轉(zhuǎn)出去的意愿不強(qiáng)。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)模糊和農(nóng)民惜地意識，使許多農(nóng)戶不愿長期出租土地，致使新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體難以獲得相對穩(wěn)定的經(jīng)營地規(guī)模。另一方面，農(nóng)戶承包地比較零散，要實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營，就必須做到成方成片連在一起，并確保流轉(zhuǎn)期限較長和相對穩(wěn)定。而較長的期限和農(nóng)民的土地情結(jié)，又會增加農(nóng)民對未來失地的擔(dān)憂，必然要求較高的轉(zhuǎn)包收益，從而增加了流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體的成本，降低其流轉(zhuǎn)的積極性。

2.土地流轉(zhuǎn)政策宣傳引導(dǎo)不夠到位。沒有認(rèn)識到正確宣傳土地流轉(zhuǎn)政策的重要性，沒有進(jìn)行走村入戶的宣傳，沒有采取適合農(nóng)民接受的喜聞樂見的宣傳方式，導(dǎo)致農(nóng)戶不了解流轉(zhuǎn)的實(shí)際意義，不利于土地流轉(zhuǎn)工作的順利進(jìn)行。尤其是有的基層干部存在急躁情緒，急于發(fā)展規(guī)?；?jīng)營，甚至采取行政手段強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，侵犯農(nóng)民權(quán)益，傷害農(nóng)民感情，削弱了農(nóng)民自愿流轉(zhuǎn)土地的積極性。

3.土地流轉(zhuǎn)配套法制體系不夠健全?？v觀發(fā)達(dá)國家的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)歷史，英、美、法、日等國家往往有完善的法律體系作保障，但我國目前在土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營方面的立法幾乎還處于空白。沒有法律體系的支撐，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營就不能規(guī)范有序地進(jìn)行。比如農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁機(jī)制缺乏完備的法律依據(jù)，許多新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對流轉(zhuǎn)土地不敢有太多投入，制約了規(guī)模經(jīng)營的進(jìn)一步發(fā)展。

4.農(nóng)技培訓(xùn)機(jī)制不夠完善?，F(xiàn)有培訓(xùn)體制不能適應(yīng)“科技興農(nóng)”新要求，農(nóng)業(yè)科技推廣仍停留在辦班培訓(xùn)、技術(shù)咨詢、印發(fā)材料等最基本的層面，科技推廣服務(wù)的深度和廣度遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營對新農(nóng)業(yè)技術(shù)的需要，無法滿足新形勢下現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展對科技服務(wù)的新需要，農(nóng)業(yè)新科技推廣的長效機(jī)制還沒有形成，專業(yè)的高素質(zhì)的農(nóng)業(yè)科技人員比較稀缺。

三、解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營問題的對策建議

針對土地流轉(zhuǎn)中暴露出的問題和導(dǎo)致問題的原因，因地制宜，因事施策，必須采取切實(shí)管用的對策，有效解決土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營中的問題，推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營加快發(fā)展，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

1.適當(dāng)控制流轉(zhuǎn)規(guī)模。過大的流轉(zhuǎn)規(guī)模是導(dǎo)致土地承包大戶經(jīng)營困難的一個(gè)主要原因。土地流轉(zhuǎn)應(yīng)適度規(guī)模經(jīng)營，積極穩(wěn)妥推進(jìn)，尤其是基層政府要充分考慮當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際，不能好大喜功，違背農(nóng)民意愿，強(qiáng)制流轉(zhuǎn)，損害農(nóng)民利益。有關(guān)政府部門要建立健全服務(wù)土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營的聯(lián)動機(jī)制，嚴(yán)把流入方的資格審檢，流轉(zhuǎn)雙方要簽訂完善的土地流轉(zhuǎn)合同，經(jīng)縣、鄉(xiāng)主管部門鑒證，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序、手續(xù)，明確流轉(zhuǎn)雙方的責(zé)權(quán)利關(guān)系，保護(hù)雙方的利益，營造土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營的良好環(huán)境。流轉(zhuǎn)面積不宜過大，量力而行，一般流轉(zhuǎn)面積100畝左右較為適宜，流轉(zhuǎn)大戶的流轉(zhuǎn)面積控制在1000～2000畝為適度，資金、管理、技術(shù)、倉儲等要有充足的保障，才能保證流轉(zhuǎn)雙方的利益。

2.加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施投入。進(jìn)一步健全完善鼓勵土地流轉(zhuǎn)的優(yōu)惠政策，持續(xù)在資金、技術(shù)、稅費(fèi)等方面給予土地流轉(zhuǎn)大戶以重點(diǎn)支持，除為流轉(zhuǎn)大戶排憂解難外，同時(shí)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施方面上的扶持。一是加大投入。要充分整合各部門涉及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、交通、國土、能源等農(nóng)業(yè)開發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項(xiàng)目資金，提高資金使用效率，按照“誰享受、誰負(fù)擔(dān)”和自愿的原則，引導(dǎo)民間投資主體自主投入。二是加強(qiáng)管護(hù)。對現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施要明確產(chǎn)權(quán)主體，健全管護(hù)機(jī)制，落實(shí)管護(hù)責(zé)任，鼓勵并嘗試由當(dāng)?shù)貙I(yè)合作組織負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)管理、費(fèi)用收取及基礎(chǔ)設(shè)施更新改造等工作。三是加快建設(shè)。重點(diǎn)抓好小型農(nóng)田水利及水庫除險(xiǎn)加固、渠系暢通、河流治理、中低產(chǎn)田改造、機(jī)耕道修建等工程建設(shè)，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展提供基礎(chǔ)保障。四是科學(xué)儲藏是平抑農(nóng)作物價(jià)格波動的有效手段，國家應(yīng)設(shè)立專項(xiàng)補(bǔ)助，支持承包大戶建設(shè)現(xiàn)代化糧倉、冷庫等農(nóng)作物儲藏設(shè)施，真正做到“藏糧于民”。

3.鼓勵實(shí)行品牌經(jīng)營。鼓勵涉農(nóng)部門技術(shù)骨干與規(guī)模經(jīng)營大戶結(jié)對子，提供技術(shù)指導(dǎo)，對發(fā)展前景較好的特色農(nóng)業(yè)和中小規(guī)模經(jīng)營戶，也應(yīng)對其幫扶。積極引導(dǎo)、鼓勵、扶持土地承包大戶實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化種植，在農(nóng)藥使用、化肥使用等種植的各個(gè)環(huán)節(jié)嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，從源頭上確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，鼓勵承包大戶注冊商標(biāo)，鼓勵開展農(nóng)產(chǎn)品深加工，試水“互聯(lián)網(wǎng)+”宣傳、推廣、營銷模式，形成獨(dú)具魅力的品牌形象，以品牌提升經(jīng)營效益。

4.合理確定土地承包費(fèi)用。目前，土地承包費(fèi)用多以現(xiàn)金為租金支付方式，土地租金成為承包大戶不小的負(fù)擔(dān)，是造成經(jīng)營困難的一大根源。建議雙方根據(jù)實(shí)際情況，協(xié)商合理確定土地租金標(biāo)準(zhǔn)?？梢試L試“實(shí)物計(jì)租，貨幣兌現(xiàn)”，形成合理的定價(jià)機(jī)制。這種做法兼顧流轉(zhuǎn)雙方合理的利潤收益，體現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、互惠互利的原則。

5.要加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。土地承包大戶的經(jīng)營能力普遍不高，是困擾土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營的一個(gè)大問題。必須加大力度，制定相關(guān)政策，以免費(fèi)為主要形式，采取多種途徑，經(jīng)常性地對土地承包大戶開展生產(chǎn)、經(jīng)營、管理、營銷等全方位的培訓(xùn)。通過一系列扶持政策和培育途徑，將新型職業(yè)農(nóng)民培育成為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)“生力軍”、農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)“主力軍”和新農(nóng)村建設(shè)“領(lǐng)頭人”。

（作者單位：中共河南省委黨校）