福建省科技計(jì)劃項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理若干規(guī)定評(píng)析
——直接費(fèi)用、間接費(fèi)用及績(jī)效評(píng)價(jià)

袁新文

(福建商學(xué)院，福建 福州，350012)

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福建省科技計(jì)劃項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理若干規(guī)定評(píng)析
——直接費(fèi)用、間接費(fèi)用及績(jī)效評(píng)價(jià)

袁新文

(福建商學(xué)院，福建 福州，350012)

2016年以來(lái)，中央有關(guān)會(huì)議不斷提出加強(qiáng)對(duì)科技創(chuàng)新的推動(dòng)、對(duì)科研領(lǐng)域“放管服”的改革。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》的出臺(tái)，更是極大鼓舞了廣大科技人員的積極性。福建省的科技計(jì)劃項(xiàng)目資金管理應(yīng)與中央保持協(xié)調(diào)一致，并結(jié)合實(shí)際，進(jìn)一步做好落實(shí)、優(yōu)化工作。同時(shí)，盡快設(shè)計(jì)科學(xué)合理的科技計(jì)劃項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系是提升財(cái)政科技資金使用效益、提高科研績(jī)效、促進(jìn)成果轉(zhuǎn)化的重要保障。

科研經(jīng)費(fèi)；直接費(fèi)用；間接費(fèi)用；績(jī)效評(píng)價(jià)

2016年5月30日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在全國(guó)科技創(chuàng)新大會(huì)、兩院院士大會(huì)、中國(guó)科協(xié)九大第二次全體會(huì)議上發(fā)表重要講話。他談到，“科技創(chuàng)新需要體制機(jī)制改革來(lái)激活，需要推進(jìn)科技創(chuàng)新中的‘放管服’，需要給科研院所和高校開展科研更大的自主權(quán)”。因此，要“借鑒國(guó)際通行做法和國(guó)內(nèi)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，提高間接費(fèi)用和人頭費(fèi)用比例”。他認(rèn)為，“某種程度上講，提高人員費(fèi)用的比例，就是承認(rèn)人才和智力勞動(dòng)的價(jià)值。[1]”

2016年6月1日李克強(qiáng)總理主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議。會(huì)議指出，要深入貫徹全國(guó)科技創(chuàng)新大會(huì)精神，形成充滿活力的科技管理和運(yùn)行機(jī)制。會(huì)議確定，一是簡(jiǎn)化中央財(cái)政科研項(xiàng)目預(yù)算編制，將直接費(fèi)用中多數(shù)科目預(yù)算調(diào)劑權(quán)下放給項(xiàng)目承擔(dān)單位。項(xiàng)目年度剩余資金可結(jié)轉(zhuǎn)下年使用，最終結(jié)余資金可按規(guī)定留歸項(xiàng)目承擔(dān)單位使用；二是大幅提高人員費(fèi)比例。增加間接費(fèi)用比重，用于人員激勵(lì)的績(jī)效支出占直接費(fèi)用扣除設(shè)備購(gòu)置費(fèi)的比例，最高可從原來(lái)的5%提高到20%。對(duì)勞務(wù)費(fèi)不設(shè)比例限制……；三是差旅會(huì)議管理不簡(jiǎn)單比照機(jī)關(guān)和公務(wù)員。中央高校、科研院所可根據(jù)工作需要，合理研究制定差旅費(fèi)管理辦法，確定業(yè)務(wù)性會(huì)議規(guī)模和開支標(biāo)準(zhǔn)等[1]。

2016年7月31日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》(下文簡(jiǎn)稱《意見》)，從六個(gè)方面提出了16條科研項(xiàng)目管理政策措施?！兑庖姟吠ㄟ^(guò)改革和創(chuàng)新科研經(jīng)費(fèi)使用及管理方式，更好地適應(yīng)了科研活動(dòng)的規(guī)律和特點(diǎn)，有利于進(jìn)一步提升財(cái)政科技資金使用效益。

綜上，調(diào)動(dòng)科研人員的積極性，創(chuàng)造有利于大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新的體制機(jī)制環(huán)境，是當(dāng)前中央政府對(duì)科技工作的導(dǎo)向。對(duì)于地方政府及科研機(jī)構(gòu)而言，把握中央精神，制定符合地方實(shí)際情況的科研經(jīng)費(fèi)管理辦法，是貫徹落實(shí)中央意見的需要。對(duì)于科技人員，準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)和深刻理解科研經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目，明確各項(xiàng)目的內(nèi)涵及規(guī)定，是正確使用科研經(jīng)費(fèi)開支的保證。2013年，為修訂《福建省科技計(jì)劃項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理辦法》(2007版)，制定更為科學(xué)合理的經(jīng)費(fèi)管理制度，本課題組承擔(dān)了省科技計(jì)劃項(xiàng)目《福建省科技計(jì)劃項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)監(jiān)督管理的研究》任務(wù)，并參與《福建省科技計(jì)劃項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理辦法(征求意見)》(2015版)的制定工作。2015年8月30日，福建省科技廳、財(cái)政廳正式頒布了《福建省科技計(jì)劃項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理辦法》(閩財(cái)教〔2015〕56號(hào))(下稱《辦法》)，是目前福建省在科技計(jì)劃項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理上的最新文件。從目前《意見》發(fā)布的結(jié)果來(lái)看，本課題研究的宗旨、原則乃至結(jié)論均與《意見》精神相符。現(xiàn)擬結(jié)合《意見》，對(duì)福建省科技計(jì)劃項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中的直接費(fèi)用、間接費(fèi)用的若干規(guī)定予以分析，并對(duì)比《意見》提出若干思考。此外，鑒于科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管中的績(jī)效評(píng)價(jià)至今尚未突破，本文在此一并探討，以期能為福建省科技計(jì)劃項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理辦法的優(yōu)化提供借鑒。

一、福建省《辦法》中的直接費(fèi)用項(xiàng)目評(píng)析

直接費(fèi)用指在課題研究開發(fā)過(guò)程中發(fā)生的與之直接相關(guān)的費(fèi)用，主要包括設(shè)備費(fèi)、材料費(fèi)、測(cè)試化驗(yàn)加工費(fèi)、燃料動(dòng)力費(fèi)、差旅費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、國(guó)際合作與交流費(fèi)、出版/文獻(xiàn)/信息傳播/知識(shí)產(chǎn)權(quán)事務(wù)費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、專家咨詢費(fèi)和其他支出等。直接費(fèi)用的子項(xiàng)目可劃分為因“物”產(chǎn)生的費(fèi)用和因“人”產(chǎn)生的費(fèi)用。因“物”產(chǎn)生的費(fèi)用包括：測(cè)試化驗(yàn)加工費(fèi)、燃料動(dòng)力費(fèi)、設(shè)備費(fèi)、材料費(fèi)、出版/文獻(xiàn)/信息傳播/知識(shí)產(chǎn)權(quán)事務(wù)費(fèi)。因“人”產(chǎn)生的費(fèi)用顯然包括勞務(wù)費(fèi)和專家咨詢費(fèi)。此外，會(huì)議費(fèi)、差旅費(fèi)、國(guó)際合作與交流費(fèi)從某種角度來(lái)講也可歸入因“人”產(chǎn)生的費(fèi)用。因“物”產(chǎn)生的費(fèi)用往往直觀且易于量化，易于核實(shí)，信息透明度高，不易產(chǎn)生名不符實(shí)的問(wèn)題。因“人”產(chǎn)生的費(fèi)用對(duì)科研人員的積極性影響較大，且容易虛報(bào)。因此，本文只討論因“人”產(chǎn)生的費(fèi)用，即勞務(wù)費(fèi)、專家咨詢費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、差旅費(fèi)、國(guó)際合作與交流費(fèi)的相關(guān)規(guī)定。

(一)會(huì)議費(fèi)、差旅費(fèi)、國(guó)際合作與交流費(fèi)

現(xiàn)有《辦法》中對(duì)會(huì)議費(fèi)、差旅費(fèi)、國(guó)際合作與交流費(fèi)的相關(guān)規(guī)定是，“在項(xiàng)目總預(yù)算不變情況下，允許會(huì)議費(fèi)、差旅費(fèi)、國(guó)際合作與交流費(fèi)支出之間調(diào)劑使用，但不得突破三項(xiàng)支出預(yù)算總額。[2]”

2007版《辦法》中明確規(guī)定這三項(xiàng)費(fèi)用各自的開支范圍，并要求各項(xiàng)費(fèi)用嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行管理[3]，對(duì)會(huì)議規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)均給予嚴(yán)格限制。課題組認(rèn)為，由于科研活動(dòng)本身具有不確定性和不可預(yù)測(cè)性，隨著研究工作的推進(jìn)，往往會(huì)出現(xiàn)計(jì)劃之外的情況，因此，給予科研經(jīng)費(fèi)一定的彈性，是科研工作的特性所決定的。差旅費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、國(guó)際合作與交流費(fèi)這三種費(fèi)用發(fā)生的原因、時(shí)間、地點(diǎn)完全有可能重合，這種情況下科研人員編制預(yù)算時(shí)很難做出準(zhǔn)確的區(qū)別，因此，建議給予這些費(fèi)用調(diào)整的權(quán)限和幅度。為此，新的《辦法》做了更為靈活的規(guī)定，允許三項(xiàng)費(fèi)用進(jìn)行相互調(diào)劑。同時(shí)，考慮因“人”產(chǎn)生的費(fèi)用往往較難量化核實(shí)，科研活動(dòng)中同樣存在委托代理問(wèn)題及信息不對(duì)稱或信息不透明等容易滋生機(jī)會(huì)主義的行為。因此，在制定經(jīng)費(fèi)管理辦法中，為防止發(fā)生偽造人力成本的行為，有效限制代理人的機(jī)會(huì)主義，《辦法》規(guī)定了會(huì)議費(fèi)、差旅費(fèi)、國(guó)際合作與交流費(fèi)在調(diào)劑中不能突破三項(xiàng)費(fèi)用的預(yù)算總額。

(二)勞務(wù)費(fèi)、專家咨詢費(fèi)

現(xiàn)有《辦法》對(duì)勞務(wù)費(fèi)和專家咨詢費(fèi)只做了費(fèi)用開支對(duì)象的界定，與2007版的《辦法》相比并無(wú)實(shí)質(zhì)意義上的變化。對(duì)此，課題組認(rèn)為應(yīng)給予勞務(wù)費(fèi)、專家咨詢費(fèi)更寬松的政策。課題組認(rèn)為，勞務(wù)費(fèi)和專家咨詢費(fèi)的發(fā)放對(duì)象為非正式編制的科研人員，而課題研究人員的勞動(dòng)價(jià)值未在此中體現(xiàn)，不利于課題成員發(fā)揮主觀能動(dòng)性。因此，可以借鑒英、美等發(fā)達(dá)國(guó)家的做法，擴(kuò)大科研項(xiàng)目直接成本中的勞務(wù)費(fèi)用支出范圍，如以“科研津貼”的形式增加列支在編科研人員的勞動(dòng)報(bào)酬(這一建議從后來(lái)中央出臺(tái)的《意見》來(lái)看，更多的是體現(xiàn)在取消間接費(fèi)用中的績(jī)效開支提取比例上)。

(三)中央《意見》中的規(guī)定與福建《辦法》中的規(guī)定對(duì)比

上述幾項(xiàng)費(fèi)用在中央《意見》中的規(guī)定與在福建《辦法》中的規(guī)定進(jìn)行對(duì)比，結(jié)果見表1。

表1 《意見》與《辦法》中有關(guān)會(huì)議費(fèi)與勞務(wù)費(fèi)等的對(duì)比[2][4]

從表1來(lái)看，中央將會(huì)議費(fèi)、差旅費(fèi)、國(guó)際合作與交流費(fèi)進(jìn)行合并，大大提高了三項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的靈活使用程度。同時(shí)，降低了科研人員在這個(gè)項(xiàng)目上的預(yù)算編制難度。中央的“勞務(wù)費(fèi)不設(shè)比例限制”極其鮮明地表達(dá)了對(duì)科研工作的鼓勵(lì)。除此之外，課題組在研究中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)項(xiàng)目中的某些特定工作需要得到第三方(轉(zhuǎn)包方)的幫助時(shí)，第三方(轉(zhuǎn)包方)必然向課題組收取報(bào)酬，此時(shí)第三方(轉(zhuǎn)包方)的工作也屬于研究活動(dòng)，故建議直接費(fèi)用項(xiàng)目中可考慮增加“轉(zhuǎn)包費(fèi)”這一細(xì)目。

二、《辦法》中間接費(fèi)用項(xiàng)目評(píng)析

間接費(fèi)用是指承擔(dān)課題任務(wù)的單位在組織實(shí)施課題過(guò)程中發(fā)生的無(wú)法在直接費(fèi)用中列支的相關(guān)費(fèi)用。主要包括承擔(dān)課題任務(wù)的單位為課題研究提供的現(xiàn)有儀器設(shè)備及房屋，水、電、氣、暖消耗，有關(guān)管理費(fèi)用的補(bǔ)助支出，以及績(jī)效支出等。其中績(jī)效支出指承擔(dān)課題任務(wù)的單位為提高科研工作績(jī)效安排的相關(guān)支出。

科技經(jīng)費(fèi)之所以要?jiǎng)澐譃橹苯淤M(fèi)用和間接費(fèi)用，是以成本管理理論為依據(jù)的。現(xiàn)代企業(yè)會(huì)計(jì)制度將成本劃分為直接生產(chǎn)成本與間接生產(chǎn)成本。其中直接生產(chǎn)成本是與產(chǎn)品生產(chǎn)工藝直接有關(guān)的成本，而間接生產(chǎn)成本是與產(chǎn)品生產(chǎn)工藝沒(méi)有直接關(guān)系，但其產(chǎn)生是由產(chǎn)品生產(chǎn)引起的。間接生產(chǎn)成本的大小與產(chǎn)量有關(guān)，與生產(chǎn)資料的利用率相關(guān)。因此，在不同類型的產(chǎn)品生產(chǎn)中，不同的行業(yè)中，間接成本與直接成本之間還存在一定的比例關(guān)系。根據(jù)這一原理，科研工作也需將無(wú)法在直接費(fèi)用中列支的開支，如為科技項(xiàng)目提供的設(shè)備、房屋，水、電、氣、暖消耗，有關(guān)管理費(fèi)用等支出歸入間接費(fèi)用。且直接費(fèi)用與間接費(fèi)用存在一定的比例關(guān)系，即間接費(fèi)用應(yīng)在直接費(fèi)用總量之上按某個(gè)比例提取。

(一)間接費(fèi)用(不含績(jī)效支出)

《辦法》中規(guī)定“科技項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)列支范圍分為直接費(fèi)用和間接費(fèi)用”“間接費(fèi)用使用分段超額累退比例法計(jì)算并實(shí)行總額控制?！?/p>

1.間接費(fèi)用的計(jì)算方法。協(xié)同效應(yīng)、規(guī)模經(jīng)濟(jì)與學(xué)習(xí)曲線理論是支撐間接費(fèi)用采用遞減計(jì)算的依據(jù)。協(xié)同效應(yīng)認(rèn)為，在科研項(xiàng)目研究過(guò)程中，隨著研究水平的上升與規(guī)模的擴(kuò)大，申請(qǐng)的科研經(jīng)費(fèi)也越來(lái)越龐大，研究過(guò)程中利用到的人、財(cái)、物更多，研究組成員在不同的研究環(huán)節(jié)、不同的研究階段和不同方面可能利用同一資源，提高了資源利用率，產(chǎn)生整體效應(yīng)從而節(jié)約成本；規(guī)模經(jīng)濟(jì)認(rèn)為，隨著課題研究規(guī)模的擴(kuò)大，生產(chǎn)資料使用效率的提高，因研究項(xiàng)目產(chǎn)生的如水、電、氣、暖等的消耗支出都將下降；學(xué)習(xí)曲線理論認(rèn)為，人們?cè)谥貜?fù)勞動(dòng)中能夠獲得技能和提高效率，個(gè)人的學(xué)習(xí)能力將得到提高，即“熟能生巧”帶來(lái)的資源消耗遞減。同時(shí)，管理費(fèi)用本身會(huì)隨著課題研究的發(fā)展而下降，當(dāng)課題規(guī)模越大時(shí)，這一下降越明顯。基于上述分析，間接費(fèi)用的提取顯然應(yīng)采用分段超額累退比例法進(jìn)行遞減計(jì)算。此外，對(duì)間接費(fèi)用實(shí)行總額控制，是由于國(guó)家對(duì)科研機(jī)構(gòu)和高校均安排了基本運(yùn)行經(jīng)費(fèi)以保障其正常運(yùn)作，如科研人員工資報(bào)酬、固定資產(chǎn)使用費(fèi)、水電費(fèi)用等，而科技經(jīng)費(fèi)間接費(fèi)用中的管理費(fèi)用補(bǔ)助、課題承擔(dān)單位為課題研究提供的設(shè)備及房屋、水、電等消耗支出與國(guó)家原有提供的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)交叉，且較難再精確進(jìn)行區(qū)別計(jì)算，因此，對(duì)間接費(fèi)用規(guī)定了提取上限且不可突破的約束，可以避免間接費(fèi)用重復(fù)開支。

2.間接費(fèi)用(不含績(jī)效支出)的對(duì)比

將福建省間接費(fèi)用提取比例與中央《意見》中的有關(guān)規(guī)定對(duì)比，結(jié)果見表2。

表2 《辦法》與《意見》中有關(guān)間接費(fèi)用提取比例的對(duì)比[2][4]

由表2可知，《意見》大幅度提升了間接費(fèi)用提取比例，是激勵(lì)科研工作的又一亮點(diǎn)。此外，課題組在研究中認(rèn)為，重大項(xiàng)目的間接費(fèi)用提取，還可以借鑒國(guó)外的做法，允許由承擔(dān)單位與政府部門進(jìn)行協(xié)商談判。在實(shí)際操作中還必須考慮不同承擔(dān)單位性質(zhì)的差異。如對(duì)于自負(fù)盈虧的民營(yíng)科研機(jī)構(gòu)組織和轉(zhuǎn)制科研院所，國(guó)家財(cái)政并未對(duì)其間接費(fèi)用進(jìn)行補(bǔ)償。受差異化政策的影響，對(duì)此類科研承擔(dān)單位，其間接費(fèi)用的提取比例應(yīng)給予提高。另外，還可以結(jié)合考慮不同的科研活動(dòng)類型應(yīng)給予不同的提取比例。

(二)績(jī)效支出

《辦法》規(guī)定“間接費(fèi)用中績(jī)效支出按不超過(guò)直接費(fèi)用扣除設(shè)備購(gòu)置費(fèi)后的5%核定”。

在間接費(fèi)用中設(shè)置績(jī)效支出項(xiàng)目，可對(duì)科研人員起到激勵(lì)作用。從公平理論來(lái)看，加強(qiáng)獎(jiǎng)勵(lì)與績(jī)效的關(guān)聯(lián)性有利于科研人員在對(duì)自已的付出與獲得相應(yīng)的報(bào)酬進(jìn)行比較時(shí)產(chǎn)生持續(xù)的公平感。而強(qiáng)化獎(jiǎng)勵(lì)與績(jī)效的關(guān)聯(lián)性會(huì)鼓勵(lì)科研人員為取得更高的報(bào)酬而進(jìn)一步努力。因此，有必要為科研人員設(shè)置績(jī)效支出。

1.按項(xiàng)目類別及承擔(dān)單位信用等級(jí)實(shí)行差異化的提取比例

課題組在研究過(guò)程中建議績(jī)效支出按項(xiàng)目類別及承擔(dān)單位信用等級(jí)實(shí)行差異化比例提取。如針對(duì)福建省科技計(jì)劃項(xiàng)目第三大類“基礎(chǔ)研究與高校產(chǎn)學(xué)合作計(jì)劃”和第六大類“公益類計(jì)劃”，應(yīng)有相對(duì)其他四類更高的績(jī)效支出比例。而第二大類“產(chǎn)業(yè)技術(shù)開發(fā)與應(yīng)用計(jì)劃”和第五大類“技術(shù)轉(zhuǎn)移計(jì)劃”的提高比例可相對(duì)第三大類與第六大類小一些。理由是：有些大類屬于基礎(chǔ)研究類，有些屬應(yīng)用研究類?；A(chǔ)研究類不以任何專門或特定的應(yīng)用或使用為目的，其成果以科學(xué)論文和科學(xué)著作為主要形式。應(yīng)用研究是為了確定基礎(chǔ)研究成果可能的用途，其成果形式除了論文，還包括發(fā)明專利。從二者的成果來(lái)看，應(yīng)用研究項(xiàng)目在成果方面有著潛在的收益性，對(duì)應(yīng)用研究人員有著激勵(lì)作用，如某些機(jī)關(guān)單位設(shè)有創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化獎(jiǎng)勵(lì)。而基礎(chǔ)研究項(xiàng)目的激勵(lì)來(lái)源只能來(lái)自于項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)本身的績(jī)效支出，故基礎(chǔ)研究項(xiàng)目的績(jī)效支出比例的設(shè)定相對(duì)應(yīng)用研究可以更高。此外，建議具有較高信用等級(jí)的單位應(yīng)有更高的績(jī)效支出比例。

2.中央《意見》中的規(guī)定與福建《辦法》中的規(guī)定對(duì)比

醫(yī)院醫(yī)療數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)能夠廣泛收集各類病癥的臨床和診療數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)能夠成為醫(yī)師經(jīng)驗(yàn)積累的有效依據(jù)，能夠?yàn)榻窈蟮尼t(yī)療服務(wù)工作提供有效的指導(dǎo)和參考，對(duì)于提升醫(yī)療服務(wù)水平具有重要意義。

將福建省績(jī)效支出的規(guī)定與中央《意見》中的有關(guān)規(guī)定對(duì)比，結(jié)果見表3。

表3 《意見》與《辦法》中有關(guān)績(jī)效支出的對(duì)比[2][4]

同樣的，從對(duì)比結(jié)果來(lái)看，中央的不再限制比例給予了科研人員最大程度的激勵(lì)，也是此次改革的重大亮點(diǎn)。課題組認(rèn)為，在參照中央《意見》的基礎(chǔ)上，實(shí)際操作中還應(yīng)注意，科研項(xiàng)目的績(jī)效支出不應(yīng)納入項(xiàng)目承擔(dān)單位的績(jī)效支出總量管理。間接費(fèi)用的績(jī)效支出來(lái)自于該項(xiàng)目的科研經(jīng)費(fèi)，目的是激勵(lì)項(xiàng)目科研人員完成該項(xiàng)目的努力程度，提高項(xiàng)目完成水平。項(xiàng)目承擔(dān)單位的績(jī)效支出來(lái)自于該單位的收益或來(lái)自于國(guó)家的撥款，目的是激勵(lì)該單位工作人員日常工作的努力程度，也可用于鼓勵(lì)員工(基于工作單位)申請(qǐng)更多的科研項(xiàng)目，提高整個(gè)單位的科研水平。二者的來(lái)源與設(shè)立的目的不同。若將科研績(jī)效支出納入績(jī)效工資總額，將挫傷科研人員參與科學(xué)研究的積極性。

三、績(jī)效評(píng)價(jià)

中央及地方政府相繼出臺(tái)對(duì)科研人員“松綁+激勵(lì)”的有利措施。然而，對(duì)于項(xiàng)目成果的績(jī)效評(píng)價(jià)至今未有突破。

(一)福建省科技計(jì)劃項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)評(píng)價(jià)制度的現(xiàn)狀

1.評(píng)價(jià)立法

福建省關(guān)于科技成果評(píng)價(jià)的專門性立法文件尚未出臺(tái)。關(guān)于這方面的規(guī)定僅體現(xiàn)在《福建省科技計(jì)劃項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理辦法》(2007版)第三十五條，該條款規(guī)定：“對(duì)科技計(jì)劃項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)進(jìn)行績(jī)效考評(píng)。為提高科技計(jì)劃項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的使用效益，逐步建立科技計(jì)劃項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系，開展績(jī)效考評(píng)工作。” 寥寥數(shù)十字，雖然指出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的重要性，卻并未就績(jī)效評(píng)價(jià)的具體操作細(xì)則作出配套說(shuō)明。同時(shí)，縱觀全國(guó)目前尚沒(méi)有統(tǒng)一的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，國(guó)內(nèi)其他省份亦缺乏可供福建借鑒的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

2.評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)

我國(guó)目前科技項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)主管部門為科技部，評(píng)價(jià)的機(jī)構(gòu)仍以國(guó)家各級(jí)機(jī)構(gòu)為主。福建省科技項(xiàng)目的績(jī)效管理工作由省科技廳負(fù)責(zé)綜合管理。目前，福建省還沒(méi)有對(duì)科技項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)的專業(yè)機(jī)構(gòu)，也沒(méi)有專門指定對(duì)科技項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)資格認(rèn)定的機(jī)構(gòu)，科技項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作仍主要靠科技管理部門臨時(shí)組織專家進(jìn)行。

目前福建省還沒(méi)有專門針對(duì)科技項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的文件。對(duì)科技項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的績(jī)效評(píng)價(jià)主要參照《福建省財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》《福建省財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)操作指南》這兩個(gè)文件。在實(shí)際操作中，還存在許多問(wèn)題。一方面，各級(jí)科技管理部門普遍都存在重視科研項(xiàng)目的結(jié)題驗(yàn)收和成果鑒定，但是并不太重視科研經(jīng)費(fèi)使用績(jī)效的評(píng)價(jià)。這種現(xiàn)象進(jìn)一步導(dǎo)致了高?？蒲薪?jīng)費(fèi)的使用管理中缺乏科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，也必然影響高?？蒲许?xiàng)目經(jīng)費(fèi)的使用效率，造成高成本，高浪費(fèi)，低產(chǎn)出。另一方面，不同類型的科技項(xiàng)目沒(méi)有很好地執(zhí)行分類評(píng)價(jià)的原則。當(dāng)前考核體系將評(píng)價(jià)的重點(diǎn)放在論文、專著的發(fā)表，以及是否發(fā)表在核心期刊等。對(duì)于某些短期不能體現(xiàn)成果的科技項(xiàng)目，特別是一些產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目，這些所謂的研究成果指標(biāo)并不能反映項(xiàng)目的實(shí)際效益情況，也導(dǎo)致了績(jī)效評(píng)價(jià)的作用沒(méi)有得到很好的發(fā)揮。

4.評(píng)價(jià)方法

福建省目前采用的科技項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的主要方式是項(xiàng)目承擔(dān)單位自評(píng)與專家評(píng)價(jià)相結(jié)合。首先由專項(xiàng)首席專家與牽頭單位組織專題承擔(dān)單位開展自評(píng)，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)分別完成專項(xiàng)、專題的績(jī)效評(píng)價(jià)工作。專項(xiàng)牽頭單位、專題承擔(dān)單位自評(píng)結(jié)束后，省科技廳條財(cái)處會(huì)同相關(guān)業(yè)務(wù)處組織專家評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)采取現(xiàn)場(chǎng)考察和組織會(huì)審相結(jié)合的方式。

5.結(jié)果應(yīng)用

進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的最終目的是將評(píng)價(jià)結(jié)果和績(jī)效改進(jìn)與提升相結(jié)合，對(duì)項(xiàng)目本身而言能夠通過(guò)評(píng)價(jià)結(jié)果的反饋實(shí)施，促進(jìn)項(xiàng)目的管理與實(shí)施，從而提高科技經(jīng)費(fèi)的使用效益。更重要的是，績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果反饋到?jīng)Q策部門，作為新項(xiàng)目立項(xiàng)和評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)，以及調(diào)整投資規(guī)劃和政策的依據(jù)，并為相關(guān)管理部門今后的決策提供參考。可以說(shuō)，評(píng)價(jià)結(jié)論的擴(kuò)散和反饋機(jī)制、手段和方法成為評(píng)價(jià)成敗的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。而目前福建省科技項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)的效果并沒(méi)有得到充分的運(yùn)用。

(二)福建省科技項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)估體系的構(gòu)建

基于上述分析，課題組在借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)做法的基礎(chǔ)上，參考了國(guó)內(nèi)學(xué)者的研究，調(diào)研走訪了政府相關(guān)部門，對(duì)福建省科技項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)估體系的構(gòu)建做了初步設(shè)想(受篇幅限制，略去表格)。

1.劃分科技項(xiàng)目類型

對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象進(jìn)行正確的類別劃分能夠最大限度地使評(píng)價(jià)對(duì)象具有可比性，從而保證評(píng)價(jià)結(jié)果的科學(xué)性。根據(jù)聯(lián)合國(guó)教科文組織對(duì)科技活動(dòng)所作的統(tǒng)計(jì)界定①，建立以下四類項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系:基礎(chǔ)研究項(xiàng)目指標(biāo)體系、應(yīng)用研究項(xiàng)目指標(biāo)體系、試驗(yàn)發(fā)展項(xiàng)目指標(biāo)體系、研發(fā)成果轉(zhuǎn)化項(xiàng)目指標(biāo)體系。在具體評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)定上，以行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化各類別的指標(biāo)體系，如：農(nóng)業(yè)、工業(yè)、社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域；探索在原有針對(duì)單個(gè)科技項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估的基礎(chǔ)上，增加對(duì)組成某一計(jì)劃的一類項(xiàng)目進(jìn)行整體評(píng)價(jià)。如：“武夷新區(qū)”“海西專項(xiàng)”等。在定量指標(biāo)的評(píng)價(jià)上，依據(jù)不同的項(xiàng)目類型，突出項(xiàng)目的可持續(xù)效益，提供操作性強(qiáng)的指標(biāo)計(jì)算依據(jù)。

2.確定指標(biāo)體系結(jié)構(gòu)

按照分層設(shè)置的方式，設(shè)置“資金管理”“技術(shù)效益”“經(jīng)濟(jì)效益”“社會(huì)效益”4個(gè)一級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)，并按照不同項(xiàng)目類型進(jìn)一步細(xì)化二、三級(jí)考評(píng)指標(biāo)。除考慮經(jīng)費(fèi)使用情況的資金管理指標(biāo)、科技投入和產(chǎn)出的技術(shù)效益指標(biāo)及經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)外，還將生態(tài)效益和社會(huì)效益的相關(guān)指標(biāo)加入到評(píng)價(jià)體系中來(lái)，考察科技活動(dòng)對(duì)生活質(zhì)量、資源節(jié)約、環(huán)境優(yōu)化及就業(yè)機(jī)會(huì)等方面的影響效應(yīng)。

子指標(biāo)的設(shè)定因項(xiàng)目類型不同而有所差異。例如，由于基礎(chǔ)研究不一定具有實(shí)際應(yīng)用目的，因此經(jīng)濟(jì)效益產(chǎn)出中不設(shè)置“對(duì)GDP貢獻(xiàn)(增加值)”指標(biāo)。依照科技活動(dòng)的遞進(jìn)性，除基礎(chǔ)研究外，在應(yīng)用研究、試驗(yàn)發(fā)展、研發(fā)成果轉(zhuǎn)化等子體系中都增加該指標(biāo)。研發(fā)成果轉(zhuǎn)化項(xiàng)目更強(qiáng)調(diào)其實(shí)際應(yīng)用，在該子體系中不設(shè)置“論文與專著”指標(biāo)，而是增設(shè)“高新技術(shù)產(chǎn)品”指標(biāo)，凸顯其經(jīng)濟(jì)效益。同時(shí)，結(jié)合評(píng)價(jià)對(duì)象對(duì)指標(biāo)在不同領(lǐng)域的表現(xiàn)形式加以提煉。如：農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，“專利”表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)品種的認(rèn)定，“成果轉(zhuǎn)讓”表現(xiàn)為推廣面積、示范基地的數(shù)量及規(guī)模。

3.設(shè)置定性、定量指標(biāo)

(1)定量指標(biāo)：對(duì)定量指標(biāo)要保證其可信度，有關(guān)數(shù)據(jù)要容易獲得、可操作性強(qiáng)。同時(shí)，還應(yīng)考慮到絕對(duì)數(shù)值和相對(duì)數(shù)值的選擇。如“經(jīng)濟(jì)效益”的子指標(biāo)“成果轉(zhuǎn)讓”及“GDP貢獻(xiàn)”就是以“成果轉(zhuǎn)讓金額(萬(wàn)元)”“GDP增加值(萬(wàn)元)”的絕對(duì)數(shù)值作為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。另外，一些指標(biāo)考核其立項(xiàng)評(píng)估價(jià)值的實(shí)現(xiàn)程度，突出目標(biāo)完成程度及質(zhì)量。這類應(yīng)以項(xiàng)目預(yù)期目標(biāo)為基準(zhǔn)，將項(xiàng)目有關(guān)評(píng)價(jià)因素的絕對(duì)量現(xiàn)狀評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)換為相對(duì)量績(jī)效評(píng)價(jià)，體現(xiàn)立項(xiàng)與結(jié)題的邏輯關(guān)系，反映項(xiàng)目運(yùn)行的實(shí)際效果。如“配套資金到位率”這一指標(biāo)主要考核項(xiàng)目資金是否按計(jì)劃確定的數(shù)量到位，計(jì)算方法為：配套資金到位率=實(shí)際到位配套資金/計(jì)劃投入配套資金。

(2)定性指標(biāo)：科技項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)存在著復(fù)雜性、模糊性，對(duì)項(xiàng)目而言，一些指標(biāo)細(xì)化到項(xiàng)目上不易和不宜剝離出定量數(shù)值，需要運(yùn)用定性指標(biāo)來(lái)評(píng)價(jià)。對(duì)定性指標(biāo)的要求應(yīng)該是詳盡明確、科學(xué)合理的評(píng)分細(xì)則?？蓪ⅰ疤岣邉趧?dòng)生產(chǎn)率”“提高產(chǎn)品質(zhì)量”“優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”“改善生活質(zhì)量”“對(duì)環(huán)境影響”“增加就業(yè)機(jī)會(huì)”等指標(biāo)確定為定性指標(biāo)并細(xì)化評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)。如指標(biāo)“優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”下設(shè)“形成新產(chǎn)業(yè)”“促進(jìn)形成新產(chǎn)業(yè)”“對(duì)新產(chǎn)業(yè)形成有影響”三個(gè)評(píng)分檔，分別賦予不同的分值。

4.明確指標(biāo)權(quán)重賦值

不同的項(xiàng)目活動(dòng)類型側(cè)重點(diǎn)各有不同，成果的表現(xiàn)形式也不盡相同。可對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)按照不同類型的科技活動(dòng)的重要性確定不同的分值和權(quán)重。例如，基礎(chǔ)研究的評(píng)價(jià)指標(biāo)賦值側(cè)重于論文與專著，以強(qiáng)調(diào)其學(xué)術(shù)價(jià)值；而應(yīng)用研究的評(píng)價(jià)指標(biāo)則突出考核技術(shù)論文、技術(shù)專著和專利，以強(qiáng)調(diào)其技術(shù)性。因此，雖然兩種項(xiàng)目類型的評(píng)價(jià)子指標(biāo)中都設(shè)有“論文和專著”“專利”，但應(yīng)用研究中的“專利”指標(biāo)的賦值權(quán)重應(yīng)更大些。

5.綜合得出評(píng)價(jià)結(jié)果

定量指標(biāo)不論是絕對(duì)量還是相對(duì)量，都以取得的數(shù)值按該指標(biāo)的權(quán)重比例進(jìn)行折算。定性指標(biāo)則設(shè)置不同等級(jí)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，如：“資金管理”的子指標(biāo)“配套資金到位及時(shí)性”主要考核資金是否按計(jì)劃時(shí)間及時(shí)到位，以項(xiàng)目合同書中配套資金到款時(shí)間為依據(jù)，對(duì)各項(xiàng)配套資金實(shí)際到款時(shí)間(以項(xiàng)目專用賬戶到款記錄為準(zhǔn))進(jìn)行考核評(píng)判。因此，設(shè)置評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)分為兩個(gè)檔位：“按期到位”“未按期到位”，分別賦值若干(未按期到位按理由是否充分，原因是否客觀酌情給分)。所得分值再根據(jù)該指標(biāo)的權(quán)重比例折算。

最后，將各個(gè)指標(biāo)折算后的數(shù)值進(jìn)行匯總，形成最終評(píng)價(jià)分值。將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果定為若干等級(jí)，每一等級(jí)對(duì)應(yīng)一個(gè)分?jǐn)?shù)段。

6.合理運(yùn)用評(píng)價(jià)結(jié)果

績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果具體可從承擔(dān)單位、課題組負(fù)責(zé)人、項(xiàng)目本身三個(gè)層面進(jìn)行應(yīng)用。如假設(shè)績(jī)效評(píng)價(jià)為A級(jí)者，承擔(dān)單位在申報(bào)次年廳科技計(jì)劃項(xiàng)目時(shí)可增加2個(gè)申報(bào)指標(biāo)；C級(jí)者，承擔(dān)單位在申報(bào)次年廳科技計(jì)劃項(xiàng)目時(shí)減少1個(gè)申報(bào)指標(biāo)；績(jī)效評(píng)價(jià)為A級(jí)者，課題組負(fù)責(zé)人申報(bào)科技計(jì)劃時(shí)予以優(yōu)先考慮；C級(jí)者停止申報(bào)資格一年；績(jī)效評(píng)價(jià)為A級(jí)的項(xiàng)目，在科技獎(jiǎng)評(píng)選中優(yōu)先推薦。

另外，福建省在科技項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)估的立法中應(yīng)建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果公開制度，按照政府信息公開的有關(guān)規(guī)定在一定范圍內(nèi)公示，并在科技專項(xiàng)資金項(xiàng)目庫(kù)中記錄備案。

四、結(jié)語(yǔ)

在簡(jiǎn)政放權(quán)、加大科研激勵(lì)力度的政策出臺(tái)后，如何進(jìn)一步提高科研工作的績(jī)效，充分發(fā)揮科技在促進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式中的重要作用，怎樣讓新政“禮包”更直接有力地轉(zhuǎn)化為科研實(shí)效，需要相關(guān)部門、科研單位和科研人員聯(lián)手探索②。

注釋:

① 聯(lián)合國(guó)教科文組織對(duì)科技活動(dòng)所作的統(tǒng)計(jì)界定：科技活動(dòng)可分為科學(xué)研究與試驗(yàn)發(fā)展(R&D)、科學(xué)研究與試驗(yàn)發(fā)展成果應(yīng)用及相關(guān)的科技服務(wù)三類活動(dòng)。其中科學(xué)研究與試驗(yàn)發(fā)展(R&D)又包括基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、試驗(yàn)發(fā)展三類活動(dòng)?？萍柬?xiàng)目是以科技活動(dòng)作基礎(chǔ)的，該分類方法同樣適用。按此四類項(xiàng)目分類進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，可基本上涵蓋目前福建省科技計(jì)劃項(xiàng)目。

② 本文部分內(nèi)容根據(jù)課題組成果整理而來(lái)。

[1]新聞評(píng)論欄目.科研人員必看!關(guān)于科研預(yù)算、人員費(fèi)、差旅費(fèi)，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)這樣定[EB/OL].(2015-06-19)[2016-10-25]http://www.worlduc.com/blog20 12.aspx?bid=51433490.

[2]福建省科技廳、財(cái)政廳.福建省科技計(jì)劃項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理辦法(2015)[EB/OL]. (2015-09-12)[2016-10-25]. http://www.mawei.gov.cn/kjj/C002596/C002596_D075864.html.

[3]福建省科技廳、財(cái)政廳.福建省科技計(jì)劃項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理辦法(2007)[EB/OL]. (2007-08-13)[2016-10-25].http://xmgl.fjkjt.gov.cn/internet/download/more_file/science_manager.html.

[4]中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳.關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見[EB/OL].(2016-07-31)[2016-10-25]. http://www.gov.cn /xinwen/2016-07/31/content_5096421.htm .

(責(zé)任編輯：陳達(dá)晨)

Research on Several Provisions of the Fund Management for Science and Technology Planning Projects in Fujian Province: Direct Cost, Indirect Cost and Performance Evaluation

YUAN Xin-wen

(Fujian Commercial College, Fuzhou 350012, China)

Since 2016, the Central Committee has put forward to strengthen the scientific and technological innovation, and reform the management of scientific research. General Office of the Central Committee of the Communist Party of China and the State Council issues “several views on further improving fund management of central financial research projects”, and thus it greatly encourages the enthusiasm of scientific and technological personnel. Fund management for science and technology planning projects in Fujian should be consistent with the central government, and further implement work combined with the actual. The performance evaluation system of science and technology planning projects should be introduced to enhance the efficiency of financial science and technology fund, improve research performance and promote the transformation of scientific and technological achievements.

research fund; direct cost; indirect cost; performance evaluation

2016-10-30

福建省科技廳課題“福建省科技計(jì)劃項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)監(jiān)督管理的研究”(2013R0109)的后續(xù)研究。

袁新文(1962-)，男，福建寧化人，福建商業(yè)高等?？茖W(xué)校校長(zhǎng)，教授。研究方向：會(huì)計(jì)、審計(jì)、稅務(wù)。

G311

A

1008-4940(2016)06-0043-08