世界私立大學辦學體制及其演變:經驗與啟示

徐緒卿

(浙江樹人大學，浙江杭州310015)

民辦高等教育

世界私立大學辦學體制及其演變:經驗與啟示

徐緒卿

(浙江樹人大學，浙江杭州310015)

大學的辦學體制，最初都是私立大學辦學。先發(fā)國家是先有私立高等教育，后有公立或國家化高等教育，最后回到公、私立高等教育并存的發(fā)展狀態(tài);后發(fā)國家是公、私立高等教育同時起步，有的國家受社會制度變化的影響，曾一度不允許開設私立大學?，F(xiàn)代大學發(fā)展的經驗表明，高等教育只有堅持公、私立共同發(fā)展，才能不斷增強發(fā)展活力，促進大學的可持續(xù)發(fā)展。

私立高等教育;民辦高等教育;私立大學;民辦院校;辦學體制

一

大學的辦學體制，是指大學舉辦的國家制度。胡衛(wèi)提出:“辦學體制是一個國家對設置其教育機構的主要制度安排，規(guī)定教育機構可以由哪些組織或個人(即辦學的主體)來舉辦，各類主體有資格舉辦或參與舉辦哪一級哪一類的教育機構。”①胡衛(wèi)、何金輝、朱利霞編:《辦學體制改革:多元化的教育訴求》，教育科學出版社2010年版，第1頁。這一觀點強調了辦學主體的概念。鄔大光認為:“高等教育辦學體制主要是指高校與舉辦者之間的關系，包括不同辦學主體關系所構成的一個國家的高等教育辦學模式?！雹卩w大光:《試論高等教育管理、辦學與投資體制改革的相關性》，《高等教育研究》1999年第2期，第23－25頁。這里有兩個關鍵詞:一個是關系，一個是模式。楊民剛、李代玉提出:“高等教育辦學體制一般指舉辦高等教育的方式、方法與制度，主要反映高等教育管理者與辦學者之間的關系以及由此而形成的辦學模式。”③楊民剛、李代玉:《論管理、辦學與投資體制之間的互聯(lián)性與高等教育體制改革》，《山東商業(yè)職業(yè)技術學院學報》2010年第6期，第35－38頁。這一思想在原有的基礎上又有所拓展。劉鐵認為:“高等教育辦學體制是有關舉辦或創(chuàng)立高等教育機構的主體結構形態(tài)及其相應制度規(guī)范的總和，其內涵主要包括:(1)有關舉辦或創(chuàng)立高等教育機構的主體的規(guī)范;(2)有關舉辦主體結構形態(tài)的規(guī)范;(3)有關高等教育機構的舉辦者和投資者、辦學者、行政管理者(中央和省級政府)責權劃分及其相互關系的制度規(guī)范及其運行機制。具體來說分兩個層面:一是由誰來舉辦，如政府舉辦、社會力量舉辦等;二是怎么辦，如每所高校具體的辦學行為。”④劉鐵:《中國高等教育辦學體制研究》，廣東教育出版社2006年版，第7頁。

對于民辦院校辦學體制，目前還少有文章提出清晰的概念。民辦院校的辦學體制與公辦院校的辦學體制相比，含義不完全相同:前者主要是指社會力量(非政府主導、民間)舉辦大專院校的體制;而后者則包括各級政府、政府各個部門及各個公立社會團體等舉辦高等教育機構的體制。顯然，兩者在概念上并不完全相同。另外，兩者改革的著重點也不同:前者主要體現(xiàn)為民辦院校由誰出資舉辦、由誰承辦以及由此所涉及的制度架構等，如民辦院校辦學的國家政策，政府如何規(guī)制民辦院校的辦學行為，民辦院校在辦學過程中應履行哪些義務，民辦院校舉辦者、辦學者和利益相關者具有哪些權益等;而后者主要是改變以往以中央部門為主的辦學格局，逐漸把高等教育的舉辦權下放給地方，發(fā)揮地方政府舉辦高等教育的積極性，并更好地實現(xiàn)大學為地方經濟和社會發(fā)展服務的職能。鑒于現(xiàn)有的國家制度架構，我國民辦院校舉辦者的主體是個人和機構(組織)。

綜合現(xiàn)有研究，筆者認為，民辦院校的辦學體制就是“國家對設置民辦院校的主要制度安排、責權劃分以及辦學過程中相關關系的總和”①徐緒卿:2015年度國家社科基金教育學重點項目《民辦院校辦學體制與發(fā)展政策研究》(AFA150012)開題報告，浙江樹人大學中國民辦高等教育研究院，2016年3月17日。。它具體規(guī)定非政府財政以外有什么人(機構、組織)可以(有資格)舉辦民辦院校、舉辦民辦院校應該如何處理相關關系等，主要包括兩個層面:一是民間舉辦高等教育的主體構成(組織、機構及個人);二是民間舉辦大專院校的各辦學主體運行與管理的制度總和。

二

“從世界教育發(fā)展的歷史看，民間辦學與民間經商一樣，由來已久，源遠流長?！雹谛燧x:《民辦教育五問》，《新華日報》2015年9月10日，第12版。大學的辦學體制經歷了從私立大學為主到公立大學為主，再到公、私立大學并駕齊驅、協(xié)調發(fā)展的過程?，F(xiàn)代大學發(fā)源于歐洲的中世紀大學，而初期中世紀大學毫無例外都是私立的。換句話說，大學的辦學體制最初主要是私立大學的辦學體制，且舉辦主體主要是民間的，大致可以分為三類。

(一)自發(fā)舉辦大學

以意大利的博洛尼亞大學為典型。意大利是古羅馬的發(fā)祥地，沿襲和承載了古羅馬帝國的部分文化。公元476年，西羅馬帝國滅亡，封建領主的統(tǒng)治開始，外族入侵，意大利被瓜分為多個自由城邦。由于具有得天獨厚的地理優(yōu)勢，在經歷了五六百年緩慢發(fā)展后，意大利獲得較快發(fā)展，當時社會對羅馬法學者需求量較大，而封建統(tǒng)治、封地競爭、君權與教權之間的競爭，也使得統(tǒng)治者逐漸認識到需要運用法律來解決糾紛，穩(wěn)定社會秩序。社會現(xiàn)實需求推動了羅馬法律研究的復興，博洛尼亞大學應運而生。

11世紀中后期，博洛尼亞的法律學校規(guī)模擴大，聲名鵲起，許多歐洲青年跋山涉水，慕名前來求知求學，學習古羅馬法。他們自發(fā)地組織起來，聘請專門的教師，進行羅馬法講習和討論。為了維護自身的權益，免遭當?shù)厥忻窈褪浪渍嗟钠哿枧c干擾，他們借助行會形式，建立了學生“聯(lián)合組織”，推舉出自己的會長(校長)作為領導人。這就是現(xiàn)代大學的原型。博洛尼亞大學是一所學生主導的大學，校長由學生推薦代表擔任，教師上什么課、上多少課、什么時候上課和發(fā)多少課酬等，主要根據(jù)學生的需求來安排，因此，這個大學也被稱作學生大學。1158年，皇帝費德里克一世頒布法令，博洛尼亞大學擁有了自治權。中世紀歐洲南部(法國以外)的許多大學，都是仿效博洛尼亞大學的形式建立的。

(二)教會舉辦大學

以法國巴黎大學為典型。在巴黎大學以前，許多教會學校承擔著培養(yǎng)人的職能。12世紀初，法蘭西島逐漸成為法國真正的中心。腓力二世時法國加緊對公爵、伯爵的控制，摧毀和控制了其他有威脅的國家，逐漸成為歐洲大國，巴黎成為法國首都，巴黎的教會學校越來越多地分享了特權，使巴黎成為當時對學者們較具吸引力的地方。許多著名的講學者在巴黎發(fā)表演說、解析教義教禮，吸引了大批學生前來學習，為成為神職人員做準備。為免遭當?shù)亟虝头饨ㄖ鞯钠哿?，學生們按原籍組成“同鄉(xiāng)會”，以保護自己的利益。隨著學生人數(shù)的增多，教師需求量也大增，這樣教師資格審定就成為大學與教會爭奪的重要資源。為維護教師職業(yè)權利、保證教師資質，教師自發(fā)組成教師聯(lián)合會，嚴格把關，自主授予教學許可證，并通過多次師生組織之間的談判，逐漸形成了“巴黎師生聯(lián)合會”，即巴黎大學的前身。1180年，法皇路易七世正式授予其“巴黎大學”的稱號。

在相當長的時期內，教會是大學的主要辦學者。由于上帝賦予的特權、相對富裕的經濟條件、傳播教義的人才需求以及頒布敕令的便利，教會舉辦大學的數(shù)量占絕對比例。教會大學在為傳播教義、研究教禮服務的同時，客觀上傳播了社會文明，為培養(yǎng)學生的文化素養(yǎng)和科學知識等作出了貢獻。中世紀后期，歐洲先后爆發(fā)了宗教改革運動等，各個教派之間圍繞大學的作用展開了激烈的討論，對大學的認識重新得到統(tǒng)一，教會舉辦大學的熱情有增無減，教會大學的數(shù)量更是大幅增長。

(三)知識人士舉辦大學

在社會對知識、對人才需求空前增長的背景下，部分具有“知識”的“大師”利用自己的知識優(yōu)勢舉辦大學、開展講學活動。據(jù)考證，中世紀中后期講學盛行，一些“哲學家”“古羅馬法翻譯家”“醫(yī)學家”和“神學家”紛紛組織講學，各地一時大學興起，但是真正存活下來的并不多。而大學的遷移或分離，成為新大學創(chuàng)建的另一條途徑，英國牛津大學就是這樣的例子。在12世紀之前，英國還沒有大學。1167年，英格蘭國王與法蘭西國王發(fā)生爭吵，遂出臺禁令不讓英國的青年到巴黎上大學，在那里講學的英國教師也被召回。1168年，這些教師在英國發(fā)起創(chuàng)辦了牛津大學。1209年發(fā)生了學生暴力事件，大學被解散。部分學生和教師逃至劍橋，后在那里建立了劍橋大學。1213年，教皇使節(jié)出面斡旋，牛津大學得到了第一張由羅馬教皇簽署的特許狀。1214年6月，部分師生又回到牛津恢復辦學，而劍橋大學在1225年獲得亨利三世的批準。這兩所大學可以說都是巴黎大學的復制品，也是中世紀的主要大學。

在移民地舉辦新大學，也屬這種情況。典型案例是:17世紀初到達北美的移民中有一批清教徒，是牛津大學和劍橋大學的畢業(yè)生，1636年他們在美國建立了第一所高等學府，后因校友清教牧師約翰·哈佛將其全部藏書和一半資產捐贈給這所學院而改名為哈佛學院，1780年改名為哈佛大學。

中世紀大學的舉辦主體，大致有以上三種。值得注意的是，中世紀沒有政府直接舉辦的大學。雖然也有一些國王“舉辦”的大學，如腓特烈二世就曾于1224年舉辦那不勒斯大學①宋文紅:《歐洲中世紀大學的演進》，商務印書館2010年版，第100頁。，美國的威廉瑪麗學院(建于1693年)得名于時任英國國王的威廉三世和瑪麗二世。但是現(xiàn)有的研究表明，當時僅僅是根據(jù)皇帝的敕令(或特許狀)得到允許，即皇帝“賜”名和許可辦學，沒有任何證據(jù)說明皇帝出資、皇家出錢投資等。美國常青藤大學都是建國前建立的，當然也都是私立的。中世紀大學都是收費的大學，學生聽課必須繳納學費，一些教會舉辦的大學對家庭臨時困難的學生可以有一些減免。從這一點來看，也可以確認中世紀大學都是私立大學。

中世紀時期政府之所以沒有直接參與舉辦學校，基于兩個原因:一方面中世紀歐洲世俗政權都是弱勢政權。當時歐洲城邦林立，“國家”眾多，與教會之間爭奪控制權的斗爭異常激烈，政府沒有“能力”和精力來舉辦大學。另一方面，大學這種機構在社會發(fā)展中能發(fā)揮什么作用、對政府到底有什么好處等，還有待于觀察。需要強調的是，政府雖然沒有直接辦學，但是在形成大學的制度框架方面，今天來看也作出了應有的貢獻。首先，政府對于辦學的主體沒有限定，但是辦學必須得到政府的許可(敕令)，至少也有“沒有門檻”的門檻。辦學敕令最初較為混亂，有的由教皇頒發(fā)，有的由國王(政府)頒發(fā)，但從13世紀后半葉起，只有政府頒發(fā)敕令許可辦學才是合法的，這一點漸成慣例。也只有政府認可的大學，其辦學行為和師生權益才能得到認可與保障。對于師生的基本權益，大學的建制、課程、學制和學位等基本規(guī)定，也在多個政府頒發(fā)的敕令中逐漸完備和固化。

三

世界上最早的大學都是民間自發(fā)創(chuàng)辦或教會創(chuàng)辦的，因此，毫無例外都是私立大學。世界高等教育發(fā)展史首先是私立高等教育的發(fā)展史。隨著國家主義的盛行和世俗政權的強大，加上工業(yè)革命、技術進步對專業(yè)人才的需求和民眾接受高等教育需求的增加，舉辦大學所需要的經費支持遠遠超出了民間的承受能力，而教會舉辦的一些大學往往成為國家改革中的保守力量。政府開始重視大學的作用，主動舉辦大學，并逐漸擔負起發(fā)展公共教育的責任，高等教育的資源和大學的舉辦權逐漸轉移到政府手中，大學逐漸成為國家發(fā)展的利器，成為政府主導提供資源支持的公共機構，大學也從國家服務的過程中獲取資源和支持，在為社會提供服務的進程中豐富自身的價值并發(fā)展壯大。

世界上真正意義上的公立大學是在17世紀末到18世紀初創(chuàng)建的，比如德國的哈勒大學(1694年)和哥廷根大學(1734年)，它們不是由私人舉辦，也不是由教會舉辦，而是由國家出資舉辦的，這表明政府開始舉辦大學。與教會辦學不同，哈勒大學首任校長托馬西烏斯在任時，將哲學從神學中獨立出來，打破經驗哲學和神學的壟斷地位;使用德文授課;把自然科學的知識引入課堂，在教學過程中貫徹實際有用的知識。使用民族語言講課，這與當時普遍使用拉丁文講課的主流格格不入，也反映了民族國家的需要;把哲學從神學中分離出來，降低神學在教學中的地位，這在當時以神為尊的年代是需要莫大的勇氣和膽量的。哥廷根大學的校長閔希豪森是哈勒大學的畢業(yè)生，他擔任校長以后，完全廢棄了神學的壟斷地位，并使用精良的裝備設置了科學實驗室、解剖示范室、植物園、學校的醫(yī)院和化學研究所，還創(chuàng)建了圖書館。從1737年到1810年的70多年中，哥廷根大學是世界上最好的大學。此后德國開始大量舉辦公立高等教育，辦學體制發(fā)生了重大改變。

法國是經典大學的最早發(fā)源地，巴黎大學的規(guī)模一度達到5萬人以上，成為歐洲最負盛名的大學。1789年法國大革命爆發(fā)后，許多經典大學站在革命的對立面。革命成功后拿破侖頒布《公共教育組織法》，宣布關閉所有中世紀大學，大學收為國有，新大學一律由政府舉辦，從此建立了單一的公立大學辦學體制。

英國也是最早舉辦私立大學的國家，在相當長時期內，私立大學擔當高等教育的主要角色。19世紀中葉，英國頒布了《初等教育法》，對公立教育的定性是“填補空缺”，明確只有在民間辦學無法顧及的地方，才由政府出資興辦學校，滿足社會需求。后來“工業(yè)革命、技術進步對人的素質要求越來越高，教育普及所需要的辦學經費遠遠超出了民間組織的能力，加上城市化的快速擴張需要將大批青少年組織起來學習文化知識，政府逐漸擔負起發(fā)展公共教育的責任”①徐輝:《民辦教育五問》，《新華日報》2015年9月10日，第12版。，大學的經費也開始完全由政府撥款。

意大利及其他地方的私立大學，也因其教師資格從學生代表提名改為由公社任命并付給報酬而逐漸退出高等教育舞臺。此后歐洲各國均受到影響，公立大學體系逐漸建立。

美國在建國以前的大學都是私立的。1819年達特茅斯案后才由第三任總統(tǒng)托馬斯·杰斐遜建立州立大學——弗吉尼亞大學，并在后續(xù)的發(fā)展進程中，逐漸建立了以各州政府為主要辦學主體的公立高等教育系統(tǒng)。

在亞洲高等教育后發(fā)國家，例如日本、韓國等，高等教育發(fā)展起步較晚，政府掌握強大的財政，因此公、私立大學同時起步。這些國家的私立大學在20世紀以前都受到不同程度的限制，并且由于起步階段投入不足，很多私立大學難以營生而關閉，盡管也有一些知名私立大學存活下來，但總體來看處于弱勢。

18世紀到20世紀，各國政府逐漸認識到大學的作用和地位，開始重視和投資創(chuàng)辦大學，政府成為舉辦大學的主體，牢牢掌握舉辦權，許多國家逐漸形成了單一的以公立大學為主體的辦學體制。20世紀前后，世界大部分國家紛紛建立了以政府舉辦公立大學為主的辦學體制。學校由政府舉辦，經費由政府供給，校長由政府委派，教師由政府招聘。民間辦學被弱化，私立大學逐漸被邊緣化，有的國家私立大學一度銷聲“絕”跡。

四

從公立大學舉辦開始，大學的辦學體制開始發(fā)生了質的變化。但是隨著時間的推移，單一公立大學辦學體制的弊端也開始顯露:政府財政有限，單一的經費來源難以滿足社會對人才的需求以及民眾接受高等教育的需求;政府的過多介入導致大學過分功利化;單一的辦學體制削弱了大學發(fā)展的活力和動力，降低了大學的效率和效能，從而引發(fā)了學界和社會的質疑。這使政府逐漸認識到，要使高等教育穩(wěn)定發(fā)展，滿足社會接受高等教育和社會對人才培養(yǎng)的多樣化需求，就必須改變由政府單一投資的大學辦學體制。進入20世紀中葉，隨著經濟、社會發(fā)展和高等教育民主化、大眾化的推進，私立大學辦學在許多國家重新得到重視。尤其是二戰(zhàn)以后，各國都高度認識到大學在國家經濟和社會發(fā)展中的重要作用，許多國家制定了科教興國的發(fā)展戰(zhàn)略，推進高等教育大眾化，積極開展辦學體制的改革，在發(fā)展私立大學方面邁出了堅定的步伐。私立大學恢復發(fā)展的主要原因是市場經濟的大環(huán)境和私有化思想喚起了私立高等教育的復蘇。市場經濟的迅速發(fā)展，刺激了企業(yè)對技術人員的需求，民眾對中學后教育的需求持續(xù)高漲，但政府對公立高等教育的資金投入不能緊隨其后。

在美國，二戰(zhàn)以后經濟建設對人才的需要和大批退伍軍人安置的需求，推動了私立大學的發(fā)展，在校生占比達到20%以上。在英國，漢白金大學宣布不會接受政府捐贈，成為獨樹一幟的私立大學。一大批以應用技術人才為主要培養(yǎng)目標的私立?？圃盒ｉ_始興建。在日本、韓國和我國臺灣地區(qū)，1950年后私立大學得到政策明晰的指引，學校數(shù)量快速增加，在校生占比達到75%以上。在蘇聯(lián)和東歐地區(qū)，原本絕跡的私立大學也開始得到快速發(fā)展。1994年世界銀行對最具代表性的9個發(fā)達國家和32個發(fā)展中國家私立高等教育的統(tǒng)計資料表明，共有21個國家私立高等教育機構在校生人數(shù)占整個高等教育機構在校生總數(shù)的20%，12個國家的相應百分比超過40%①轉引自聯(lián)合國教科文組織:《從統(tǒng)計數(shù)字看世界高等教育》，《教育參考資料》2000年第1－2期，第49－50頁。。聯(lián)合國教科文組織正式統(tǒng)計資料②列入統(tǒng)計的有139個國家(地區(qū))。顯示，在已經進入高等教育大眾化階段的73個國家(地區(qū))中，多數(shù)國家所采用的主要舉措就包括支持私立高等教育的穩(wěn)步發(fā)展尤其是可持續(xù)發(fā)展，部分國家私立大學的發(fā)展速度令人驚嘆③菲利普·G.阿爾特巴赫、丹尼爾·C.列維:《私立高等教育:全球革命》，胡建偉等譯，中國社會科學出版社2014年版，第229－236頁;第233頁。。大學的舉辦體制，最終完成了從私立大學為主體到公立大學為主體，再到公、私立大學共同發(fā)展格局的演變。在一部分國家和地區(qū)，私立大學成為高等教育的主體。

私立大學的興起，表面上看是辦學體制的回歸，但是絕非僅僅如此。首先，新體制下辦學主體已經多元化。就世界范圍來說，除了政府、教會舉辦以外，社會組織和機構甚至個人都有可能根據(jù)需要參與高校的舉辦，甚至出現(xiàn)了許多“混合型”的辦學主體，由此推進了高等教育民主化進程。其次，辦學體制的改變，大大擴大了高等教育資源，增加了高等教育的供應量，推進了高等教育大眾化，世界大學生人數(shù)激增，高等教育毛入學率快速達到20%以上，滿足了社會對人才的需求和民眾接受高等教育的需求。高等教育大眾化程度較高的國家，毫無例外都有私立大學的深度參與，有的國家或地區(qū)(如日本、韓國和我國臺灣地區(qū))私立大學在校生占比甚至達到75%以上。再次，私立大學辦學體制的加盟，促進了高等教育多樣化。私立大學的廣泛參與，克服了公立大學同質化、趨同化的辦學，各種不同的舉辦目的和辦學訴求，推進了高等教育多樣化，滿足了經濟和社會多樣化的需求。最后，私立大學的崛起帶來了許多新的辦學機制，激活了高等教育內部競爭，促進了高等教育質量的提升，促進了公立院校辦學效率和效益的提高，從而推動高等教育質量的整體提升和高等教育改革的不斷深化，更好地服務于經濟和社會的發(fā)展，并在服務過程中發(fā)展壯大自身。正如美國著名比較高等教育研究專家阿爾特巴赫的專著書名所示——“私立高等教育的發(fā)展，是一場全球革命”。

五

“自從13世紀西方大學創(chuàng)辦以來，私立高等教育一直是大學體制的重要部分，現(xiàn)已成為21世紀高等教育的核心特征。如何看待私立高等教育，并將其融入到一個國家乃至世界范圍的更為廣泛的大學體制，是一個非常關鍵的問題。新的私立大學在構建、辦學目標和財政背景方面都與傳統(tǒng)的私立大學有很大不同。毋庸置疑，理解和制定適合于私立高等教育發(fā)展的政策框架迫在眉睫?！雹芊评铡.阿爾特巴赫、丹尼爾·C.列維:《私立高等教育:全球革命》，胡建偉等譯，中國社會科學出版社2014年版，第229－236頁;第233頁。

中國也是高等教育的后發(fā)國家，直至18世紀末才出現(xiàn)現(xiàn)代大學，與大多數(shù)后起國家一樣，大學的辦學體制是公、私立同時起步的。1949年以前，私立大學的舉辦主體主要為政府官員、教會和社會開明人士。與其他國家有明顯區(qū)別的是，我國個人出資舉辦私立院校的占比較高。教會方面，1879年美國圣公會上海主教施約瑟創(chuàng)辦圣約翰書院，將西方近代大學的教學風格引入中國，成為中國近代最早的教會大學，也是中國最早的近代意義上的大學。1905年圣約翰書院正式升格為圣約翰大學，并在美國華盛頓州注冊，1947年向國民政府注冊。個人辦學方面，1896年盛宣懷管轄下的輪船招商局、上海電報局以商戶捐款和每年規(guī)銀10萬兩創(chuàng)辦上海南洋公學(交通大學滬校前身)，被認為是中國近代第一所私立大學。1902年由著名愛國教育家馬相伯捐出全部家產土地3 000畝、現(xiàn)洋40 000元創(chuàng)辦震旦學院(復旦大學前身)。1906年為解決部分歸國留學生的就學問題，資產階級革命派姚宏業(yè)、孫鏡清等人四方奔走，勸募經費，在上海創(chuàng)辦中國公學。1919年近代著名的教育家嚴修和張伯苓先生在天津創(chuàng)建南開大學。1921年著名愛國華僑陳嘉庚認捐開辦費100萬元，經常費300萬元，分12年支付，創(chuàng)辦廈門大學。這些大學都是我國歷史上較為著名的私立大學，至今仍有廣泛而深遠的影響。經查閱，在20世紀30年代中期20所較為著名的私立大學中，10所是教會大學，10所是國人所辦的私立大學。至1950年初，全國共有高校227所，其中私立高校65所，占高?？倲?shù)的39%①瞿延東:《我國民辦教育的發(fā)展與管理》，中國財政經濟出版社2002年版，第374－375頁。。從在校生來看，全國?？埔陨细咝Ｔ谛Ｉ鸀?2 935人，私立高校為23 770人，占在校生總數(shù)的1/3以上②《中華人民共和國各大城市私立學校學生人數(shù)統(tǒng)計表》，《人民教育》1950年第2期，第18頁。。可以說，私立大學不僅在辦學體制上一直得到保證，而且事實上成為中國近代高等教育的半壁江山，它們?yōu)閲液兔褡宓陌l(fā)展培養(yǎng)了大批優(yōu)秀人才，在中國高等教育發(fā)展進程中作出了重要貢獻。

1952年，政府對高校進行大規(guī)模的院系調整與體制改革。在新體制下，政府辦學成為國家唯一的辦學體制，公辦大學開始獨占高等教育舞臺。

改革開放以后，國家制定了科教興國戰(zhàn)略，重視和鼓勵發(fā)展高等教育。從窮國辦大教育的基本國情出發(fā)，政府重新支持社會力量舉辦高校。從現(xiàn)有的法律法規(guī)來看，民辦院校舉辦主體比較廣泛而復雜，主要是公民個人、組織機構和企事業(yè)單位等。21世紀開始，隨著高等教育大眾化進程的加快，民辦院校迅速崛起，學校數(shù)量和在校生規(guī)?？焖僭鲩L，截至2015年底，民辦普通院校數(shù)量接近全國普通高?？倲?shù)的30%，在校生規(guī)模占比達到23%左右③根據(jù)教育部《2015年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》整理。。短短16年時間，民辦院校已經成為國家高等教育體系的重要組成部分，成為國家高等教育改革和發(fā)展新的增長點。但是由于歷史的原因，我國民辦院校的發(fā)展還面臨許多體制性矛盾，政策缺失、社會偏見、隊伍較弱和層次較低等問題困擾著民辦院校的可持續(xù)發(fā)展。

世界私立大學辦學體制演變的曲折進程和寶貴經驗，對當下我國民辦院校的發(fā)展至少有四個方面的啟示。

(一)加強頂層設計，加快民辦院校辦學體制的國家制度建設

積極發(fā)展民辦高等教育，首先需要國家制度的支持。從國家頂層設計上來規(guī)制私立大學的辦學方向，是世界私立高等教育發(fā)展的重要經驗。比如，以英國為代表的歐洲大學完全自治制度和大學撥款制度，美國私立大學從哈佛大學的雙軌制發(fā)展到采用耶魯大學單軌制的董事會制度。高等教育后發(fā)國家和地區(qū)，大都非常重視私立大學辦學體制建設，比如，印度大學附屬制度，日本、韓國和我國臺灣地區(qū)采用的私立大學財團法人舉辦制度、堅持私立大學的非營利性等，都是從國家教育價值觀上來探索和完善的，經過漫長的運行與比較，最后成型。而許多國家營利性私立大學的舉辦制度，更不是一開始就有的制度設計，而是在實踐中不斷探索、建立和健全起來的。

相對而言，我國民辦院校辦學體制先天不足、頂層設計缺乏，致使許多問題長期得不到解決，失去發(fā)展的大好機遇。學者陳平原就稱“中國或已錯過發(fā)展民辦大學的最好時機”④陳平原:《中國或已錯過發(fā)展民辦大學的最好時機》，《文匯報》2015年10月30日，第6版。，這是非常中肯的結論。實際上，滯后于實踐的相關制度設計，肯定會損害一部分辦學人的權益。國家制度體現(xiàn)著國家的教育意志和教育發(fā)展方向，引導著民辦院校的發(fā)展方向，必須盡早明確。例如，我國民辦院校的分類管理問題和是否允許營利問題，主要還是應該從國家教育意志上去考量，加快頂層設計，否則民辦院校會無所適從，從而喪失發(fā)展機遇，阻礙其健康、穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。

(二)加強政府扶持，落實公共財政政策和政府購買政策

經費是私立(民辦)大學生存和發(fā)展的基礎條件，辦大學需要巨額資金。私立(民辦)高等教育大多數(shù)是公益性教育，“政府支持民辦學校辦學是一項法定義務，是一項公共管理責任”①徐輝:《民辦教育五問》，《新華日報》2015年9月10日，第12版。。世界上絕大多數(shù)國家都出臺了對私立大學的財政資助政策，納入政府預算安排，幫助私立大學加強基礎建設，引進和穩(wěn)定高水平師資，提高教育質量。英國政府1881年開始試行財政資助，1919年后逐步實行政府撥款，成為私立大學經費的主要來源。據(jù)研究，美國、日本私立大學財政補助在經費中的占比達到16%以上②陳舒:《國外私立高校經費籌措經驗借鑒》，《合作經濟與科技》2015年第21期，第38頁。。政府補助也體現(xiàn)了對私立大學就讀者教育公平的原則，讓他們享受到政府的幫助和支持，同時也提升了私立大學的社會認可度。

我國民辦院校已經有了較快的發(fā)展和較好的發(fā)展趨勢，但是相對來說，在整個高等教育體系中的弱勢地位仍未改變，尤其是經費來源單一，主要依靠學費收入，大部分學校依靠辦學結余滾動發(fā)展?！澳壳爸袊拿褶k大學，基本上全靠學生學費，加上銀行貸款，這樣的財政狀況，不可能在學術研究上投入過多，因而也就很難有效提高教學及研究水平?！雹坳惼皆?《中國或已錯過發(fā)展民辦大學的最好時機》，《文匯報》2015年10月30日，第6版。而落實政府財政政策的地區(qū)還不多，因此，仍然需要加大力度積極推進。

除此之外，許多發(fā)達國家和地區(qū)普遍采取向私立大學購買教育服務的方式給予支持，既體現(xiàn)了社會公平的導向，又提高了公共財政的使用效率，值得學習和借鑒。

(三)加強內涵建設，提升民辦院校社會影響力和信譽度

世界私立大學辦學體制的重要經驗，就是具有一批高質量的敢與公立大學相競爭和媲美的私立大學。在世界各大著名的大學排行榜中，經常可以看到一些私立大學的身影。在美國排名靠前的20所著名大學中，私立大學占60%以上。正是有一批躋身于國家高等教育體系中心的著名高水平私立大學的存在，才能增強社會對私立大學的認識和信心，激發(fā)社會持續(xù)投入的動力。

當下我國高等教育大眾化不斷深入，大學資源供不應求的局面已經改變，高等教育市場已經從賣方市場轉為買方市場，機遇性需求大幅萎縮，優(yōu)質資源需求快速上升。辦學質量既關乎社會責任，也關乎學校發(fā)展，因此，知難而進、迎難而上和加快內涵建設，是民辦院校當下的工作重點。

加強民辦院校內涵建設，一是要抓定位，明確辦學目標和服務方向;二是要抓基礎，堅持以學科建設為龍頭，以專業(yè)建設為重點，以課程建設為抓手，夯實辦學基礎;三是要抓隊伍，重點是加強高層次人才引進和高端團隊的建設，增強辦學實力;四是要抓改革，尤其是人才培養(yǎng)模式改革，努力克服趨同化的辦學傾向，培育自身的品牌特色;五是要抓監(jiān)控，嚴格教學管理，嚴把教學質量關。通過扎實有效的工作，努力提升辦學水平和辦學質量，培育民辦院校品牌，辦人民需要、人民滿意的高等教育。

(四)加強自主自律，提高民辦院校內部管理水平

給予私立大學更多的辦學自主權，是世界各國私立大學辦學體制的又一特征。由于特殊的辦學體制，我國民辦院校更加需要辦學自主權，以充分發(fā)揮體制機制的優(yōu)勢、彌補自身的不足。當前民辦院校尤其應該解決好五個方面的辦學自主權。一是專業(yè)設置權和選擇權。在專業(yè)設置權方面，政府應尊重民辦院校根據(jù)市場需要和學校自身條件的選擇，以便更好地服務社會、走向市場。在選擇權方面，民辦院校應尊重學生的專業(yè)選擇權，讓他們自主選擇專業(yè)和課程。二是招生自主權。民辦院校在哪個地區(qū)招生、招多少學生、招什么專業(yè)的學生及招什么層次的學生，在具備條件的情形下應該得到尊重。三是收費定價權。目前這一問題表面上看已得到解決或者部分解決，但是對該文件的執(zhí)行仍帶有較大的隨意性，導致政策難以落實，仍有解決的必要。四是教師聘用權?！笆欠褚约叭绾味Y聘國立大學的退休教授到私立大學任教，這牽涉學校的意愿、學生的接受、社會的觀感以及政策的制定等。按目前制度，很多教授退休后仍有巨大的發(fā)展空間。而私立大學禮聘國立大學的退休教授，這在很多國家及地區(qū)，都有成功的經驗，是其迅速提升學術水平的不二法門?！雹訇惼皆?《中國或已錯過發(fā)展民辦大學的最好時機》，《文匯報》2015年10月30日，第6版?，F(xiàn)在的關鍵是，有關部門對退休教師和行業(yè)教師，總以各種理由“不得計入”教師總數(shù)，為了應付評估，民辦院校不得不放棄相關措施的執(zhí)行。五是內部機構設置權。《民辦教育促進法》第二十一條明確規(guī)定:“民辦學校內部組織機構的設置方案由校長提出，報理事會、董事會或者其他形式決策機構批準”，但是，近年來民辦院校內設機構數(shù)量增加較快，行政人員數(shù)量增幅較大，部分原因是出于管理部門提出的硬性要求。諸如此類不尊重法律規(guī)定、不切合民辦院校辦學規(guī)律的硬性要求，在一定程度上消耗了民辦院校的體制機制優(yōu)勢，不利于民辦院校的健康發(fā)展。

Running System and Its Evolution of Private Universities in the World:Experience and Revelation

XU Xuqing
(Zhejiang Shuren University，Hangzhou，Zhejiang，310015，China)

University running system initially all started as private models.Developed countries had private universities prior to public ones or state-owned higher education，but late returned to the development state of private and public coexistence.While in less developed countries public and private higher education was started simultaneously though due to the change of nations’social system in some countries private universities were not allowed for some periods.The existing experience on the development of modern universities proves that only by adhering to public and private sectors'joint growth，can higher education enjoy enhanced vitality and universities gain sustainable development.

private higher education;non-governmental higher education;private universities;non-governmental institutions of higher learning;school running system

10.3969/j.issn.1671－2714.2017.01.001

(責任編輯：毛紅霞)

2016－10－08

徐緒卿，男，浙江江山人，教授，教育學博士，浙江樹人大學校長，中國民辦高等教育研究院院長。