西方發(fā)達國家環(huán)境政策的經(jīng)驗及其啟示

葉大鳳，唐婭玲

（廣西大學 公共管理學院，廣西 南寧 530004）

西方發(fā)達國家環(huán)境政策的經(jīng)驗及其啟示

葉大鳳，唐婭玲

（廣西大學 公共管理學院，廣西 南寧 530004）

從政策過程來考察，美國、日本和歐盟等國家和地區(qū)的環(huán)境政策值得借鑒，如環(huán)境政策制定立法效力強、主體多元和實施細則具體可行，環(huán)境政策執(zhí)行權(quán)力配置合理、職責明確、方式多樣和約束機制健全，環(huán)境政策評估法制保障、對象明確和信息機制完善，環(huán)境政策監(jiān)控信息透明、注重利益相關(guān)方參與和完善考核機制。借鑒西方發(fā)達國家環(huán)境政策經(jīng)驗，通過健全相關(guān)法規(guī)體系、提升實施效力、完善評估制度、加強社會監(jiān)督機制來改善我國環(huán)境政策。

國外環(huán)境政策；經(jīng)驗；啟示

與美國、日本和歐盟等國家相比，我國環(huán)境問題十分嚴峻，環(huán)境政策體系不夠健全，環(huán)境治理措施有待改善，環(huán)境政策研究較為薄弱?？v觀現(xiàn)有研究成果，大多從環(huán)境政策制定、執(zhí)行、評估和監(jiān)控等一到兩個方面進行研究，將整體性與系統(tǒng)性作為分析視角從政策生命周期的整個過程進行國外環(huán)境政策研究還比較少見。而政策生命周期的各個階段是相互聯(lián)系和影響的，因此有必要從政策生命周期的主要階段包括政策制定、執(zhí)行、評估和監(jiān)控等方面進行綜合研究和系統(tǒng)分析。本文旨在結(jié)合政策生命周期過程理論分析美國、日本和歐盟的環(huán)境政策，從中總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗，為我國環(huán)境政策提出改進措施。

一、西方發(fā)達國家環(huán)境政策的經(jīng)驗

環(huán)境政策是旨在實現(xiàn)環(huán)境保護及改善、防止生態(tài)破壞及減少環(huán)境污染，由公共組織決策和執(zhí)行的包括規(guī)則、計劃、措施、行動和其他對策在內(nèi)的統(tǒng)稱。[1]縱觀國外環(huán)境政策發(fā)展過程中，美國、日本和歐盟在環(huán)境治理方面成效顯著、經(jīng)驗豐富、渠道多樣，同時美日歐環(huán)境政策的理論研究和相關(guān)實踐也較為成熟。

（一）在環(huán)境政策制定方面

1.制定主體多元，注重公眾建議

美國環(huán)境政策制定主體除國會、法院、聯(lián)邦政府和州政府之外，還包括非公組織、非政府組織等。如國會立法、法院裁決、聯(lián)邦政府自身及其與非公組織共同制訂環(huán)境政策、地方自主制訂環(huán)境政策等。[2]此外，公眾廣泛參與政策制定過程，有助于構(gòu)建系統(tǒng)的環(huán)境政策法規(guī)體系。歐盟在1973年至2002年期間頒布了六個《歐盟環(huán)境行動規(guī)劃》，2012年頒布《第七個環(huán)境行動規(guī)劃草案》。[3]歐盟的環(huán)境政策相關(guān)主體之間分工明確、互相制約，在環(huán)境政策制定方面注重公眾參與和監(jiān)督，重視利益相關(guān)者參與環(huán)境政策制定。

2.環(huán)境政策效力強，立法層面高

日本和歐盟出臺了許多環(huán)保法律，以法律效力保障環(huán)境政策的實施。日本環(huán)境政策主要有《環(huán)境基本法》，自然環(huán)境法，污染法，國際環(huán)境條約配套法，費用負擔和救濟相關(guān)法，行政立法及地方自治團體條例。[4]日本因環(huán)保法律體系健全穩(wěn)固，成為了環(huán)保領(lǐng)域的模范國家。歐盟也較為重視環(huán)境立法，例如以歐盟法令來明確海洋戰(zhàn)略框架指令的法律地位。

3.內(nèi)容具體可行、操作性強，地方有自主制定權(quán)

美國在不違背聯(lián)邦環(huán)境法的前提下，地方政府可針對當?shù)鼐唧w環(huán)境問題制定環(huán)境政策法規(guī)，使政策執(zhí)行更具針對性和可行性。歐盟注重環(huán)境指標體系完善和易量化。[5]日本的環(huán)境管理制度包括環(huán)評制度，防公害計劃、協(xié)議及管理員制度，損害賠償和糾紛處理制度，其環(huán)境政策制度具體可行、實效明顯。[6]日本制定了全國性限制標準后，為適應區(qū)域的狀況，地方公共團體在不違背國家法令規(guī)定前提下，可自主制定條例和限制標準。[7]

4.環(huán)境政策制定較為系統(tǒng)性和配套性

1973年至今歐盟共制定了七個《歐盟環(huán)境行動規(guī)劃》，其環(huán)境政策具有一定的連續(xù)性，根據(jù)環(huán)境情況變化不斷修改完善環(huán)境政策，與時俱進。日本環(huán)境政策體系包括宏觀層面的環(huán)境基本法、污染法等，中觀層面的地方自治團體條例，微觀層面的環(huán)境管理制度，可見其環(huán)境政策體系較為健全且配套性較強。

（二）在環(huán)境政策執(zhí)行方面

1.政策執(zhí)行主體的職責權(quán)限明確

美國采取聯(lián)邦政府、區(qū)域環(huán)境管理辦公室以及州政府三層管理方式，三個層級之間權(quán)責分明、協(xié)調(diào)運作。聯(lián)邦政府出臺環(huán)境政策、規(guī)章和制度，州政府貫徹落實具體政策。歐盟環(huán)境政策采用多元化實施機制，包括決策機構(gòu)、法院、各成員國、地方政府和公眾，各主體發(fā)揮作用，具有完整的體系性。[8]蔡守秋就歐盟的環(huán)境政策制定和執(zhí)行進行了分析。歐盟環(huán)境政策的正式提案由委員會提出，歐洲議會在決定提案之前提供咨詢意見，理事會則作為起決定作用的決策實體，歐盟公民有權(quán)參與環(huán)境政策的制定。歐盟環(huán)境政策是先由理事會通過有關(guān)法律后，再由委員會正式公布與執(zhí)行。[9]為開展綜合性環(huán)保工作，在2001年1月6日日本設(shè)立了“環(huán)境省”。此外，環(huán)境領(lǐng)域的科研機構(gòu)、派出行政機構(gòu)等為日本環(huán)保事業(yè)建言獻策，起到一定的輔助作用，提升了環(huán)境政策實效。

2.政策執(zhí)行手段靈活多樣

歐盟采用靈活多樣的實施手段保障環(huán)境政策的有效執(zhí)行，如征稅和簽訂環(huán)境協(xié)議等市場手段，財政手段，建立環(huán)境政策和執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)、環(huán)境民事責任制度、將刑法引入環(huán)境保護等其他促進環(huán)境政策實施的手段。為保障環(huán)境政策實施效果，日本使用經(jīng)濟、科技、直接限制、教育及協(xié)議等多種實施手段多管齊下，互為補充。[10]在環(huán)境政策實施方面，日本注重環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，鼓勵環(huán)保技術(shù)的研究與開發(fā)，采用多種手段相結(jié)合的方式進行政策實施。

3.政策執(zhí)行的監(jiān)督約束機制健全

由于政策實施環(huán)境的多變性和復雜性，為確保環(huán)境政策執(zhí)行實效，需要對環(huán)境政策執(zhí)行過程進行監(jiān)控，盡量減少執(zhí)行誤差。在歐盟環(huán)境政策實施中，歐盟委員會職責之一在于監(jiān)督環(huán)境政策是否得到正確落實。當某成員國不執(zhí)行或不當執(zhí)行環(huán)境政策時，委員會可以向法院起訴該成員國，從而約束成員國的行為，以保障政策的正確落實。

（三）在環(huán)境政策評估方面

1.以相關(guān)法規(guī)政策作為制度依據(jù)

美國的環(huán)境政策評估經(jīng)驗較為豐富，既具有法律上的宏觀評估依據(jù)，又有具體領(lǐng)域的評估法規(guī)。在法律規(guī)定方面，《清潔空氣法案修正案》、《飲用水安全法案修正案》中明確定期評估、專人負責、信息公開和公眾參與等內(nèi)容。美國《國家環(huán)境政策法》中要求對具有重要環(huán)境質(zhì)量影響的聯(lián)邦活動包括項目、規(guī)劃和政策的提案需要提供環(huán)境影響報告，另外《國家環(huán)境政策法條例》明確了環(huán)境影響評價程序。[11-13]美國環(huán)境政策評估法規(guī)明確了定期評估、專人負責、公眾參與以及信息公開，有助于建設(shè)系統(tǒng)健全的環(huán)境政策評估機制。日本的環(huán)境政策評估法案則依托于公共政策評估法案，且制定《環(huán)境政策評估基本計劃》作為評估工作開展的指導綱領(lǐng)。

2.評估主體多元且對象明確

美國和歐盟一方面發(fā)展完善官方評估，另一方面大力培育非官方評估機構(gòu)，政府部門、環(huán)境機構(gòu)、地方政府、企業(yè)及環(huán)境咨詢公司多方廣泛參與環(huán)境政策評估。美國以年經(jīng)濟影響一億美元以上的環(huán)境政策為評估對象，進行多元化標準和成本效益分析法。[14]日本在1997年制訂了《環(huán)境影響評價法》，將評價對象事業(yè)增至13種，并要求對象事業(yè)者必須要事先調(diào)查和預測可能造成環(huán)境影響的項目，并綜合評估環(huán)境影響。同時采用社會評價機制以收集公眾建議，增強了民眾和環(huán)境廳官員的發(fā)言權(quán)，從而防患于未然完成環(huán)境保護工作。[15]日本環(huán)境省按領(lǐng)域?qū)h(huán)境政策評估對象劃分為相對獨立的領(lǐng)域，并細化為具體內(nèi)容，形成評估對象體系。歐盟重視評估主體多元化、官方與非官方機構(gòu)協(xié)作，政府部門、環(huán)境機構(gòu)、地方政府、企業(yè)以及咨詢公司等多方參與環(huán)境政策評估。[16]

3.評估信息收集機制逐步發(fā)展完善

歐盟的評估信息收集機制較為成熟，信息資源獲取較為便捷。其成員國的定期向委員會匯報相關(guān)環(huán)境信息；此外，環(huán)境署負責匯總各成員國的環(huán)境狀況信息，以便向委員會和其他成員國提供環(huán)境狀況信息。為了更好地進行信息收集和分析，建設(shè)了歐洲環(huán)境信息與觀察網(wǎng)絡(luò)、歐洲研究中心等機構(gòu)。

4.評估體制機制健全

日本建立了環(huán)境政策社會評價機制，廣泛聽取了民眾意見，構(gòu)建了較為完善的環(huán)境政策評估體系，通過內(nèi)部自評估機制與周期性評估方式，不斷完善環(huán)境政策，發(fā)揮應有的效用。日本環(huán)境省出臺《政策評估法案》后，制定了《環(huán)境省政策評價基本計劃》，形成了“過程標準化”、“結(jié)果實用化”和“對象體系化”的環(huán)境政策評估體系，而內(nèi)部自評估機制與周期性評估模式為發(fā)展和完善日本環(huán)境政策建立了制度保障。[17]

（四）在環(huán)境政策監(jiān)控方面

1.環(huán)境信息公開制度健全

2.注重多方主體參與

歐盟針對制定第七個環(huán)境行動計劃，向各成員國政府、非政府組織、企業(yè)、公眾就相關(guān)環(huán)境問題征詢建議。多方主體參與政策制定本身就是對著政策的一種監(jiān)督，這有利于完善政策內(nèi)容，增加公眾對政策的接受程度，從而調(diào)動公眾監(jiān)督環(huán)境政策的積極性和主動性。

3.環(huán)境考核機制健全

政府應依據(jù)明晰和操作性強的考核評估標準對環(huán)境政策的各個過程和階段進行監(jiān)督。例如歐盟為環(huán)境政策的監(jiān)控制定了具體詳細的統(tǒng)一標準和指標，并建立了評分制度，依據(jù)各成員國的實踐表現(xiàn)給予評分。

二、西方發(fā)達國家環(huán)境政策的啟示

（一）完善環(huán)境政策法規(guī)體系

1.健全環(huán)境政策法規(guī)體系

我國現(xiàn)行環(huán)境法律制度體系還不夠健全，不少環(huán)境法律制度存在其規(guī)定不夠合理、缺乏配套法規(guī)、可操作性差和實施效果差等問題。法律制度健全程度直接影響著政策體系的完善程度及可操作性，應加強環(huán)境立法、執(zhí)法，從法律層面推進環(huán)境整治。制定環(huán)境保護的法律法規(guī)時，要保證其系統(tǒng)性，完善相關(guān)配套制度，還應當加強可操作性，盡可能地量化判斷標準和指標，推進環(huán)境法律法規(guī)的有效實施。同時，建立健全生態(tài)補償、生態(tài)安全風險評價和環(huán)境公益訴訟等環(huán)境法律制度，并發(fā)展完善現(xiàn)有的法律制度，明確實施細則和主體職責義務(wù)。

在高職院校的教育教學過程中，注重對青年教師實踐能力的培育，不僅有利于促進教師理論與實踐的融會貫通，也有利于實現(xiàn)高職院校培育會計專業(yè)人才搖籃的根本作用。尤其是會計專業(yè)與其他專業(yè)不同，對會計專業(yè)青年教師的實踐能力更是提出了較高的要求。筆者以會計專業(yè)青年教師為研究對象，對會計專業(yè)青年教師的實踐教學能力加以剖析，提出培育會計專業(yè)青年教師實踐能力的探索路徑，以供參考。

2.鼓勵地方因地制宜制定環(huán)境政策

我國各地環(huán)境形勢和問題復雜多樣，應鼓勵地方政府因地制宜制定和出臺具體可行的環(huán)境法規(guī)。中央政府應賦予地方政府一定的環(huán)境治理自主權(quán)，允許其在上行法律規(guī)定的職權(quán)范圍，發(fā)揮地方自主性，切實處理好環(huán)境問題。

3.政策制定主體多元化發(fā)展，鼓勵公眾參與

環(huán)境政策制定主體除政府部門外，還應重視征集高校、公益組織、環(huán)保專家和社會公眾的建議。為鼓勵公眾參與環(huán)保政策制定，政府可建立建言獻策獎勵制度，激發(fā)公眾積極性和主動性。環(huán)境政策的制定主體多元化發(fā)展，提升了其科學性、合理性及民主性。

（二）加強環(huán)境政策執(zhí)行實效

1.合理配置執(zhí)行機構(gòu)權(quán)力

環(huán)保局受上級組織或其他組織的影響無法做出獨立決定時有發(fā)生，由于與相關(guān)部門和地方政府配合不足，降低了政策效力。我國應賦予環(huán)境政策執(zhí)行機構(gòu)一定的法律權(quán)威，使其能統(tǒng)籌協(xié)調(diào)環(huán)境事務(wù)，加強相關(guān)部門和地方政府的切實配合。

2.明確執(zhí)行主體的職責權(quán)限

環(huán)境保護部門和其他相關(guān)執(zhí)行部門的權(quán)責不明，彼此爭權(quán)推責。我國政府相關(guān)部門在環(huán)境政策執(zhí)行方面的職責權(quán)限應以通過法律法規(guī)得以規(guī)范化，形成職責明確、分工合理、配合默契的環(huán)境政策執(zhí)行機構(gòu)。

3.采用多樣化的執(zhí)行手段

我國環(huán)境政策執(zhí)行手段較為單一，技術(shù)、經(jīng)濟手段應用較少，難以起到市場競爭、科技研發(fā)和群眾監(jiān)督的作用。我國應根據(jù)環(huán)境政策執(zhí)行的具體條件，采用行政、法律、技術(shù)、經(jīng)濟和教育等執(zhí)行手段相結(jié)合的方式，充分發(fā)揮市場激勵、技術(shù)研發(fā)的作用。

4.完善環(huán)境政策執(zhí)行監(jiān)督約束機制

環(huán)境政策實施過程中易出現(xiàn)象征執(zhí)行、附加執(zhí)行、殘缺執(zhí)行、替代執(zhí)行以及照搬執(zhí)行等偏差，因而為切實發(fā)揮政策實效，應健全環(huán)境政策執(zhí)行的監(jiān)督約束機制，加強對行為主體的制度約束。

（三）健全環(huán)境政策評估體系

1.完善環(huán)境政策評估法律法規(guī)

我國的環(huán)境政策評估體系仍缺乏完善的法律體系作為支持，這使得相關(guān)規(guī)范化、標準化工作依據(jù)不足、根基不牢，隨意性較大。我國應制定環(huán)境政策評估有關(guān)法律政策，為其提供實施依據(jù)和法制保障。

2.推進評估主體多元化，官方與非官方機構(gòu)互補

在環(huán)境政策評估方面，我國起步較晚，理論研究和實踐都還不成熟，官方評估機構(gòu)的能力不足、專業(yè)程度不高，非官方評估機構(gòu)則因資源獲取有限，其評估結(jié)果難以在實際中應用。我國應建立健全環(huán)境政策評估體系，逐步實現(xiàn)評估機構(gòu)多元化，促進官方與非官方評估機構(gòu)協(xié)作互補。此外，將評估對象清晰化、明確化、體系化，內(nèi)容清單詳實化，依據(jù)環(huán)境政策領(lǐng)域、環(huán)境政策屬性及影響時期等多方維度將環(huán)境政策評估的對象體系化。

3.形成完善的評估信息收集機制

環(huán)境政策評估信息是評估工作開展的前提條件，為確保評估工作順利進行，應及時提供環(huán)境政策執(zhí)行前、中、后等各個階段完整準確的信息。此外，成熟的環(huán)境政策評估數(shù)據(jù)收集機制有助于實現(xiàn)政策評估準確化的目標，因而在實際中要注重評估信息收集配套機構(gòu)和設(shè)施的建設(shè)，提升信息收集的速度、廣度和真實度。

（四）健全環(huán)境政策監(jiān)督機制

1.健全環(huán)境信息公開制度

我國現(xiàn)行環(huán)境政策信息公開制度不完善，一定程度上使得公眾難以參與到環(huán)境政策過程中，使得公眾的環(huán)境知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)缺乏保障。通過在實施環(huán)境保護政策和項目之前舉行聽證會，向利益相關(guān)者和公眾征詢意見。此外，加大政府環(huán)境信息透明度和公開性，保障公眾的知情權(quán)，把環(huán)境質(zhì)量狀況、環(huán)境污染程度及處理措施等方面的信息準確及時公開。

2.加強公眾參與和社會監(jiān)督

環(huán)境政策監(jiān)督機制不健全和社會公眾參與不足，環(huán)境政策執(zhí)行過程缺乏監(jiān)督而易偏離政策目標，使得環(huán)境政策難以發(fā)揮實效。環(huán)境政策與公眾日常生活息息相關(guān)，應通過大力宣傳和激勵制度鼓勵公眾主動監(jiān)督環(huán)境政策實施過程和其他各個階段。

3.建立健全環(huán)境考核機制

就我國而言，各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平不同，面臨的環(huán)境問題復雜多樣，應根據(jù)當?shù)鼐唧w情況擬定相應的環(huán)境考評標準，配套獎懲制度，帶動各地區(qū)的環(huán)保機構(gòu)和相關(guān)部門，在自我約束和互相監(jiān)督的作用下，在考核中及時發(fā)現(xiàn)環(huán)境政策實施過程中的存在的問題，并加以解決，確保環(huán)境政策貫徹落實。

總之，美國、日本和歐盟等西方發(fā)達國家在環(huán)境政策制定、執(zhí)行和評估等階段的一些先進的做法值得我國借鑒，美國和日本的環(huán)境政策評估體系較為完善、歐盟在環(huán)境政策制定過程中強調(diào)公眾參與、日本賦予地方公共團體自主權(quán)以治理地方環(huán)境問題等做法，對我國來說具有重要的啟示作用。為了促進可持續(xù)發(fā)展、塑造良好的生活環(huán)境，我國應針對環(huán)境政策體系不健全、環(huán)境政策執(zhí)行不合理、環(huán)境政策評估對象不明確和環(huán)境政策社會監(jiān)督不足等問題，從環(huán)境政策過程入手，健全我國環(huán)境政策制度體系、提升其執(zhí)行實效、完善其評估體系以及監(jiān)督機制，以達到環(huán)境政策目標，為我國環(huán)境治理與改善提供政策支持與制度保障。

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Experience and Enlightenment of Environmental Policy in Western Developed Countries

YE Dafeng, TANG Yaling

(College of Public Administration, Guangxi University, Nanning 530004, Guangxi, China)

From the policy process, some experience and practice about environmental policies of some countries and regions deserve reference, like the United States, Japan and the European Union. In the aspects of environmental policy formulation, their environmental policies have strong legislation, multivariate framers and speci fi c and feasible implementation rules. In the aspects of environmental policy implementation, their environmental policies have rational allocation of power, clear responsibility, diverse ways and robust constraint mechanism. In the aspects of environmental policy evaluation, their environmental policies have law guarantee, clear object and perfect information mechanism. In the aspects of environmental policy monitoring, their environmental policies emphasize on information transparency,stakeholder participation and perfect evaluation mechanism. Our country should begin from the environmental policy formulation, implementation, evaluation and monitoring to improve our environmental policy by developing relevant laws and regulations system, promoting implementation effect, perfecting evaluation system, and strengthening the construction of social supervision mechanism to enhance the scientific nature, rationality and effectiveness of the environmental policy.

foreign environmental policy; experience; enlightenment

F205

A

1673-9272(2017)06-0014-04

10.14067/j.cnki.1673-9272.2017.06.003 http: //qks.csuft.edu.cn

2017-07-08

國家社會科學基金課題“農(nóng)村環(huán)境治理中政府與公眾互嵌式參與機制研究”（17BZZ066）。

葉大鳳，教授；E-mail：ydf1993@163.com。

葉大鳳，唐婭玲.西方發(fā)達國家環(huán)境政策的經(jīng)驗及其啟示[J].中南林業(yè)科技大學學報(社會科學版), 2017, 11(6): 14-17, 38.

[本文編校：羅 列]