加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督探索創(chuàng)新之路

張晨芳

當(dāng)前，改革開(kāi)放逐步深入，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善，財(cái)政職能也相應(yīng)地發(fā)生了一系列重大變化，黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要建立健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，這就為財(cái)政監(jiān)督工作提出了新的要求。如何建立起與之相適應(yīng)的財(cái)政監(jiān)督機(jī)制，是值得我們探索的重大課題。

一、財(cái)政監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題

近年來(lái)，我局財(cái)政監(jiān)督工作順利開(kāi)展，每年檢查的單位數(shù)量達(dá)百戶以上，年檢查資金億元以上，去年查出各類主要問(wèn)題10余項(xiàng)，對(duì)全市20家企業(yè)稅收征收管理檢查中，查出各類應(yīng)繳未交稅款5243.74萬(wàn)元，非稅收入方面違規(guī)金額68萬(wàn)元，會(huì)計(jì)信息質(zhì)量方面違規(guī)資金470萬(wàn)元，財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督方面發(fā)現(xiàn)鎮(zhèn)區(qū)資金使用效率低的問(wèn)題，涉及資金1000萬(wàn)元，專項(xiàng)資金檢查中發(fā)現(xiàn)資金使用手續(xù)不完備金額900萬(wàn)元，主要問(wèn)題有以下三類：

1.專項(xiàng)資金使用管理不夠規(guī)范，資金使用效率較低。專項(xiàng)資金一般具有金額較大、用途特定、時(shí)效性強(qiáng)的特點(diǎn)，專項(xiàng)資金檢查一直以來(lái)都是財(cái)政監(jiān)督檢查的重中之重，從歷年的檢查結(jié)果來(lái)看，我市專項(xiàng)資金使用情況總體較好，但是問(wèn)題也比較突出，一是專項(xiàng)資金使用范圍不夠清晰，在資金使用過(guò)程中各類別支出數(shù)額在資金總額中所占比例沒(méi)有參考標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于判斷資金支出的合理性沒(méi)有明確的依據(jù)，完全靠人為標(biāo)準(zhǔn)判斷。二是專項(xiàng)資金部門預(yù)算編制不夠精準(zhǔn)，通過(guò)調(diào)查了解，實(shí)行部門預(yù)算后，部門和單位除了人員經(jīng)費(fèi)和必要的辦公經(jīng)費(fèi)外很少有機(jī)動(dòng)財(cái)力，出于自身利益考慮，各單位為了能夠使專項(xiàng)預(yù)算順利下達(dá)，往往將歷年能夠延續(xù)的項(xiàng)目繼續(xù)上報(bào)，在數(shù)額方面不做太大變動(dòng)，而事實(shí)上項(xiàng)目資金存在結(jié)余，由此形成的沉淀資金又不能使用，嚴(yán)重影響資金的使用效率。三是專項(xiàng)資金會(huì)計(jì)核算不夠規(guī)范。為了進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)資金的管理，2011年底財(cái)政部門制定了《榮成市項(xiàng)目資金會(huì)計(jì)核算暫行辦法》，但在檢查過(guò)程中仍然發(fā)現(xiàn)一些單位未能按照規(guī)定核算。

2.財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督效果不明顯，缺乏有效的制度約束。近年來(lái)，我們逐步加大內(nèi)部財(cái)政財(cái)務(wù)監(jiān)督力度，在鎮(zhèn)區(qū)財(cái)政財(cái)務(wù)檢查中發(fā)現(xiàn)，鎮(zhèn)區(qū)財(cái)政在資金管理、資產(chǎn)管理、政府性債務(wù)管理、會(huì)計(jì)基礎(chǔ)管理等方面存在不少問(wèn)題。針對(duì)存在的問(wèn)題我們出臺(tái)了鎮(zhèn)區(qū)整改建議以及鎮(zhèn)區(qū)財(cái)政工作管理考核辦法，但由于缺乏有力的制度約束和事后跟蹤，鎮(zhèn)區(qū)財(cái)政財(cái)務(wù)工作未能真正邁上新臺(tái)階。另外，就財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部而言，有關(guān)部門對(duì)各業(yè)務(wù)科室也定期進(jìn)行監(jiān)督檢查，但對(duì)于問(wèn)題的整改落實(shí)情況也缺乏進(jìn)一步的監(jiān)督，財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督檢查對(duì)此也不夠重視，究其原因仍然是缺乏制度約束和有效考核。

3.會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查范圍有限，問(wèn)題仍然突出。會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查是省廳及上級(jí)部門每年都要進(jìn)行的任務(wù)，通過(guò)檢查有效地遏制了會(huì)計(jì)信息質(zhì)量失真的現(xiàn)象，但由于檢查往往只涉及個(gè)別單位，范圍很有限，檢查中純粹是手工操作，調(diào)閱的憑證、賬簿、報(bào)表繁多，甚至要夸幾個(gè)年度，工作量較大，涉及內(nèi)容較多，目前能夠?qū)崿F(xiàn)資源共享的信息化平臺(tái)又尚未建成。因此，會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查取得的效果有限，未能起到影響普遍的作用。

二、加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督的意義和必要性

以上問(wèn)題雖不能直接反應(yīng)財(cái)政監(jiān)督本身存在的問(wèn)題，但是仔細(xì)分析不難看出財(cái)政監(jiān)督在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的地位和作用，也體現(xiàn)出加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督的必要性和重要性，通過(guò)監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問(wèn)題查找問(wèn)題，問(wèn)題的解決又可以促進(jìn)財(cái)政監(jiān)督的不斷完善。財(cái)政監(jiān)督是財(cái)政分配活動(dòng)中的固有功能，是保證實(shí)現(xiàn)財(cái)政分配基本職能的重要手段，體現(xiàn)了財(cái)政管理的基本屬性，是財(cái)政部門的重要職能。它可以維護(hù)國(guó)家財(cái)政性資金安全，防止和糾正、揭露和制裁違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律、徇私舞弊、貪贓枉法等行為，可以提高財(cái)政資金使用效果，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)良好運(yùn)行，從而促使經(jīng)濟(jì)社會(huì)更好地發(fā)展。

加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督，有利于規(guī)范財(cái)經(jīng)秩序，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，提高財(cái)政資金使用效益，有效抑制腐敗。加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督，有利于相關(guān)法律、法規(guī)的落實(shí)。我國(guó)目前對(duì)財(cái)政、財(cái)務(wù)管理已有了一系列的法律、法規(guī)規(guī)范，特別是2005年2月1日實(shí)施的《財(cái)政違法行為處罰處分條例》對(duì)財(cái)政違法行為的種類和法律責(zé)任作了詳盡的規(guī)定。但這些法律、法規(guī)都沒(méi)有規(guī)定實(shí)施監(jiān)督的相關(guān)方式、手段和程序，使得對(duì)財(cái)政違法行為處罰、處分缺乏手段和程序上的保障。財(cái)政監(jiān)督工作的加強(qiáng)就可以保障財(cái)稅法律、法規(guī)及相關(guān)政策的貫徹落實(shí)。

加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督有利于鞏固財(cái)政改革的成果，并進(jìn)一步促進(jìn)財(cái)政改革。目前我國(guó)正在進(jìn)一步深化財(cái)政改革，按照公共財(cái)政的要求，必須強(qiáng)化預(yù)算管理，實(shí)行部門預(yù)算，要加大支出結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，改革財(cái)政資金繳撥方式，實(shí)施國(guó)庫(kù)集中收付制度，加強(qiáng)政府采購(gòu)的管理監(jiān)督。財(cái)政體制改革與財(cái)政監(jiān)督緊密相連，要求對(duì)預(yù)算編制、預(yù)算下達(dá)、資金撥付、資金使用的全過(guò)程實(shí)行監(jiān)督，并追蹤問(wèn)效。

三、當(dāng)前我市財(cái)政監(jiān)督的現(xiàn)狀

盡管財(cái)政監(jiān)督工作從未放松，且在嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，規(guī)范經(jīng)濟(jì)秩序，促進(jìn)我市經(jīng)濟(jì)發(fā)展起了一定作用。然而，在檢查中發(fā)現(xiàn)財(cái)經(jīng)領(lǐng)域內(nèi)的違法違紀(jì)行為屢禁不止，財(cái)政?？畋慌灿谩?nèi)部監(jiān)督效果不好、會(huì)計(jì)信息失真等問(wèn)題仍然普遍存在。從根本上來(lái)講，財(cái)政監(jiān)督的作用并未充分發(fā)揮，財(cái)政監(jiān)督仍然不夠到位。

1.監(jiān)督方法仍然比較陳舊，監(jiān)督范圍比較狹窄。我們監(jiān)督的檢查方式方法習(xí)慣于傳統(tǒng)的查帳方式，通過(guò)對(duì)報(bào)表、賬冊(cè)、憑證的詳細(xì)檢查來(lái)實(shí)施，仍以直接的事后檢查為主，針對(duì)既定的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)結(jié)果進(jìn)行查處，沒(méi)有對(duì)事前、事中的行為進(jìn)行監(jiān)控，對(duì)預(yù)算執(zhí)行中的問(wèn)題缺乏行之有效的監(jiān)督手段。

2.財(cái)政監(jiān)督內(nèi)容創(chuàng)新性不足，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正的突破。目前財(cái)政監(jiān)督偏重微觀監(jiān)督，重點(diǎn)集中在對(duì)企事業(yè)單位的財(cái)務(wù)檢查，缺少對(duì)政策制定執(zhí)行整個(gè)過(guò)程的宏觀監(jiān)督。對(duì)預(yù)算編制過(guò)程中的監(jiān)督，可以有效地提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性，有利于部門預(yù)算向精細(xì)化、科學(xué)化的發(fā)展。

3.財(cái)政監(jiān)督體系不健全，財(cái)政監(jiān)督與其他社會(huì)監(jiān)督的關(guān)系尚未完全理順。財(cái)政監(jiān)督作為經(jīng)濟(jì)監(jiān)督體系中的一方面，監(jiān)督內(nèi)容側(cè)重于預(yù)算收支、財(cái)務(wù)收支、資金周轉(zhuǎn)以及其他經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量，但由于沒(méi)有從法律上嚴(yán)格規(guī)定各自的工作邊界，因而實(shí)際工作中難免與審計(jì)、監(jiān)察等監(jiān)督部門出現(xiàn)多頭檢查、重復(fù)檢查或監(jiān)督不到位的現(xiàn)象，而且目前檢查結(jié)論互用率不高，造成人力、財(cái)力的浪費(fèi)，不僅加重了被檢單位的負(fù)擔(dān)，也損害政府部門的形象。

4.財(cái)政監(jiān)督處罰力度不夠，導(dǎo)致監(jiān)督缺乏權(quán)威性。監(jiān)督的權(quán)威性和震懾力來(lái)源于處理力度和實(shí)施效果，長(zhǎng)期以來(lái)財(cái)政監(jiān)督形成了對(duì)事不對(duì)人的思維定勢(shì)和習(xí)慣，查出問(wèn)題之后通常以整改建議書(shū)方式下達(dá)被檢查單位，一般多針對(duì)單位，不針對(duì)單位的決策人和執(zhí)行者，對(duì)于整改結(jié)果是否到位也未作跟蹤問(wèn)效，故而使財(cái)經(jīng)違法行為屢查屢犯，屢禁不止。

5.財(cái)政監(jiān)督手段落后，導(dǎo)致監(jiān)督缺乏效率性。財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)電算化的日益推進(jìn)，財(cái)政監(jiān)督手段卻仍然停留在手工查帳上，對(duì)運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)提高財(cái)政監(jiān)督檢查效率的認(rèn)識(shí)不足，措施也不夠有力。一些地市已經(jīng)啟用“金財(cái)工程”，但我們對(duì)“金財(cái)工程”卻不是很清楚，造成財(cái)政資金運(yùn)行已“信息化”，而財(cái)政監(jiān)督卻仍然“手工化”，不僅浪費(fèi)檢查時(shí)間，而且也增加了不必要的檢查成本，效率低下。

四、財(cái)政監(jiān)督之幾點(diǎn)探索

1.加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督職能，強(qiáng)化制度建設(shè)。財(cái)政監(jiān)督要著力實(shí)現(xiàn)在改革中創(chuàng)新，在創(chuàng)新中發(fā)展。隨著公共財(cái)政的推進(jìn)，財(cái)政監(jiān)督機(jī)制和工作方法要隨著財(cái)政改革不斷創(chuàng)新和完善，財(cái)政監(jiān)督工作的重點(diǎn)要不斷地調(diào)整。在規(guī)劃和推進(jìn)財(cái)政管理改革時(shí)，要考慮將財(cái)政監(jiān)督納入制度設(shè)計(jì)，建立起科學(xué)有效符合實(shí)際的的財(cái)政監(jiān)督制度，實(shí)現(xiàn)財(cái)政監(jiān)督制度化，使財(cái)政監(jiān)督工作真正做到有法可依，依法辦事。

2.提升財(cái)政監(jiān)督檢查的權(quán)威性、實(shí)效性。針對(duì)目前財(cái)政監(jiān)督重過(guò)程輕結(jié)果的現(xiàn)狀，有必要進(jìn)一步提升財(cái)政監(jiān)督的地位與權(quán)威性，對(duì)存在問(wèn)題的單位和直接負(fù)責(zé)人依法追究責(zé)任，有效制止違法違紀(jì)行為，使各種法規(guī)制度得到有效的貫徹執(zhí)行，真正發(fā)揮出財(cái)政監(jiān)督的作用。

3.實(shí)現(xiàn)財(cái)政監(jiān)督工作貫穿財(cái)政管理全過(guò)程。將財(cái)政監(jiān)督從單純的“事后監(jiān)督”向事前審核、事中監(jiān)控、事后檢查相結(jié)合。通過(guò)對(duì)財(cái)政預(yù)算編制的參與和監(jiān)督，保證預(yù)算編制的科學(xué)性和合理性；同時(shí)要建立跟蹤監(jiān)督機(jī)制，對(duì)“事中”的資金去向和使用進(jìn)行有效的監(jiān)督檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)予以糾正，確保預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性；事后監(jiān)督不放松，重點(diǎn)突出對(duì)資金的效益性進(jìn)行分析、對(duì)預(yù)算編制的科學(xué)性和合理性進(jìn)行評(píng)定。建立起預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督相互協(xié)調(diào)、相互制衡的財(cái)政運(yùn)行新機(jī)制。有效保障財(cái)政資金的安全性、規(guī)范性和有效性，促進(jìn)財(cái)政管理科學(xué)化、精細(xì)化水平，確保財(cái)政政策正確實(shí)施和財(cái)政職能圓滿實(shí)現(xiàn)。

4.進(jìn)一步理順財(cái)政監(jiān)督與其他經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的關(guān)系。從法律上嚴(yán)格規(guī)定財(cái)政監(jiān)督與其他經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門的工作邊界，實(shí)現(xiàn)信息資源共享，從而避免審計(jì)、監(jiān)察等監(jiān)督部門出現(xiàn)多頭檢查、重復(fù)檢查或監(jiān)督不到位的現(xiàn)象，而信息資源共享又可以與其他監(jiān)督部門形成監(jiān)督合力，提高監(jiān)督檢查的整體效應(yīng)，共同促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的根本好轉(zhuǎn)。

5.實(shí)現(xiàn)監(jiān)督手段從單純的“手工操作”向信息化、網(wǎng)絡(luò)化方面的轉(zhuǎn)變。學(xué)習(xí)各地先進(jìn)做法，加快發(fā)展信息化工程，將信息技術(shù)逐步融入了財(cái)政管理的各個(gè)方面，要實(shí)現(xiàn)信息共享，逐步實(shí)現(xiàn)利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)開(kāi)展財(cái)政監(jiān)督檢，增強(qiáng)財(cái)政工作的科學(xué)性、規(guī)范性。