社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展：當(dāng)前困境與對(duì)策分析

陸繼鋒

（山東科技大學(xué)文法學(xué)院公共管理系 山東青島 266590）

·社會(huì)學(xué)研究·

社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展：當(dāng)前困境與對(duì)策分析

陸繼鋒

（山東科技大學(xué)文法學(xué)院公共管理系 山東青島 266590）

社區(qū)社會(huì)組織是社會(huì)細(xì)胞和社會(huì)建設(shè)的重要力量，在繁榮社會(huì)事業(yè)，創(chuàng)新基層社會(huì)治理方面發(fā)揮著重要作用。我國(guó)社區(qū)社會(huì)組織自產(chǎn)生以來(lái)經(jīng)歷了萌芽與主導(dǎo)性發(fā)展、壯大與引導(dǎo)性發(fā)展、繁榮與規(guī)范性發(fā)展等不同階段并呈現(xiàn)出良好發(fā)展勢(shì)頭，也面臨認(rèn)識(shí)不足、定位不準(zhǔn)、管理不規(guī)范、人力和經(jīng)費(fèi)保障欠缺等困境。對(duì)此，提升理念、科學(xué)定位、規(guī)范管理，加大人力、物力和財(cái)力投入是我國(guó)社區(qū)社會(huì)組織走出困境的重要舉措。

社區(qū)社會(huì)組織社會(huì)組織發(fā)展；基層社會(huì)治理

社會(huì)組織是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量和重要的社會(huì)治理主體，在繁榮社會(huì)事業(yè)、創(chuàng)新社會(huì)治理和擴(kuò)大交流交往等方面發(fā)揮著不可替代的作用。截至2016年第三季度，民政部門依法登記的社會(huì)組織總數(shù)達(dá)67萬(wàn)余個(gè)，已基本形成了與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的體系和框架。2016年8月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于改革社會(huì)組織管理制度促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）提出：社會(huì)組織要“兩手抓”即一手抓積極引導(dǎo)發(fā)展，一手抓嚴(yán)格依法管理，充分發(fā)揮社會(huì)組織的作用，走中國(guó)特色的社會(huì)組織發(fā)展之路?！兑庖?jiàn)》的出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展正在進(jìn)入認(rèn)識(shí)和實(shí)踐的新階段。作為社會(huì)組織的重要組成部分，社區(qū)社會(huì)組織是指由社區(qū)組織或個(gè)人基于社區(qū)居民需求而在社區(qū)范圍內(nèi)舉辦并在社區(qū)范圍內(nèi)開(kāi)展活動(dòng)的民間自發(fā)組織。目前，我國(guó)社區(qū)社會(huì)組織數(shù)量并沒(méi)有確切的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，但并不能降低其地位和重要性作用?！兑庖?jiàn)》提出：要“大力培育發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織”，針對(duì)城鄉(xiāng)社區(qū)急需的養(yǎng)老護(hù)理、慈善公益、技術(shù)服務(wù)、文體娛樂(lè)等城鄉(xiāng)社區(qū)社會(huì)組織提出要降低準(zhǔn)入門檻，積極扶持并增強(qiáng)其功能。對(duì)社區(qū)社會(huì)組織做出專門規(guī)定可謂《意見(jiàn)》一大亮點(diǎn)，指明了社區(qū)社會(huì)組織今后改革和發(fā)展的方向。因此，系統(tǒng)梳理社區(qū)社會(huì)組織的產(chǎn)生與發(fā)展歷程，深入分析我國(guó)社區(qū)社會(huì)組織當(dāng)前存在的困境并提出相關(guān)的意見(jiàn)和建議兼具理論和實(shí)踐的雙重意義。

一、社區(qū)社會(huì)組織的產(chǎn)生與發(fā)展

（一）西方國(guó)家社區(qū)社會(huì)組織的產(chǎn)生與發(fā)展

社區(qū)組織工作肇始于英美等國(guó)家19世紀(jì)后期推動(dòng)的社區(qū)睦鄰運(yùn)動(dòng)。二戰(zhàn)后，經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)改變了人類生產(chǎn)生活方式，社會(huì)需求日益多元，政府已很難提供所有服務(wù)。如何挖掘社會(huì)資源，發(fā)揮社會(huì)力量作用成為人類社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)所需。1968年的密諾布魯克會(huì)議不但開(kāi)啟了公共管理改革序幕，也促使政府考慮自身與相關(guān)社會(huì)主體的關(guān)系。在此背景下，英、美、法等國(guó)開(kāi)始嘗試將社會(huì)服務(wù)交由非政府組織和社區(qū)承擔(dān)，社區(qū)社會(huì)組織獲得較大發(fā)展。上世紀(jì)70—90年代，西方國(guó)家又掀起“結(jié)社革命”和新公共管理運(yùn)動(dòng)，尤其是上世紀(jì)90年代治理理念的提出，使得社會(huì)力量開(kāi)始與政府共擔(dān)公共職能、共同提供公共服務(wù)，客觀上促使“第三部門”興起，社區(qū)社會(huì)組織再獲發(fā)展新機(jī)。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，更加多元的社會(huì)生產(chǎn)生活需求、傳統(tǒng)官僚制和市場(chǎng)機(jī)制失靈以及由此引發(fā)的社會(huì)不滿考驗(yàn)著全球治理，政府開(kāi)始重新思考和界定在公共領(lǐng)域尤其是公共服務(wù)活動(dòng)中的地位和作用，社區(qū)社會(huì)組織又一次迎來(lái)新的發(fā)展機(jī)遇。

（二）中國(guó)社區(qū)社會(huì)組織的產(chǎn)生與發(fā)展歷程

我國(guó)缺少志愿組織傳統(tǒng)，農(nóng)業(yè)社會(huì)宗族組織更是沖淡了社會(huì)組織的存在價(jià)值。但隨著公民社會(huì)的成長(zhǎng)和民眾需求日益復(fù)雜多元，我國(guó)社區(qū)社會(huì)組織逐漸產(chǎn)生壯大。改革開(kāi)放以來(lái)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型推動(dòng)下，伴隨社區(qū)服務(wù)到社區(qū)建設(shè)再到社區(qū)治理歷程[1](P1)，我國(guó)社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)階段：

1.萌芽與主導(dǎo)性發(fā)展階段（20世紀(jì)90年代以前）。新中國(guó)成立后，具有政府性質(zhì)，以單位為基礎(chǔ)的社會(huì)組織占據(jù)絕大多數(shù)比例，民眾自發(fā)成立和運(yùn)轉(zhuǎn)的社會(huì)組織微乎其微。改革開(kāi)放改變了政府、社會(huì)與基層社區(qū)間關(guān)系，使得基層社區(qū)出現(xiàn)了新變化。同時(shí)，單位制日漸式微，大量“單位人”逐漸變成了“社會(huì)人”、“社區(qū)人”。社會(huì)服務(wù)由代表國(guó)家的單位供給變?yōu)樯鐣?huì)提供。上世紀(jì)80年代的社區(qū)服務(wù)運(yùn)動(dòng)進(jìn)一步改變了社區(qū)組織形式和資源配置方式，使得具有獨(dú)立自主特點(diǎn)又能代表居民利益的社區(qū)社會(huì)組織迎來(lái)了發(fā)展機(jī)遇。但該階段社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展受政府主導(dǎo)，規(guī)模不大，力量弱小，呈萌芽探索和主導(dǎo)性成長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。

2.壯大與引導(dǎo)性發(fā)展階段（20世紀(jì)90年代—20世紀(jì)末）。從上世紀(jì)90年代初開(kāi)始，我國(guó)開(kāi)始推動(dòng)社區(qū)建設(shè)。從內(nèi)容看，社區(qū)建設(shè)主要聚焦社區(qū)黨組織、社區(qū)自治組織和社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展。就整個(gè)過(guò)程而言，社區(qū)建設(shè)前期重視社區(qū)黨組織和社區(qū)自治組織建設(shè)，后期開(kāi)始重視社會(huì)組織建設(shè)。發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織并實(shí)現(xiàn)其與政府管理和社區(qū)自治的銜接與互動(dòng)，打造社區(qū)社會(huì)組織與社區(qū)共生關(guān)系是社區(qū)建設(shè)運(yùn)動(dòng)的重要貢獻(xiàn)。社區(qū)建設(shè)為社區(qū)社會(huì)組織發(fā)育提供了基礎(chǔ)，社區(qū)社會(huì)組織成長(zhǎng)也能推動(dòng)社區(qū)建設(shè)。該階段，政府不但重視社區(qū)社會(huì)組織地位和作用，并且也開(kāi)始規(guī)劃引導(dǎo)社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展。社區(qū)社會(huì)組織的獨(dú)立自主性增強(qiáng)，自我發(fā)展能力獲得提升。

3.繁榮與規(guī)范性發(fā)展階段（21世紀(jì)以來(lái)）。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，社會(huì)轉(zhuǎn)型不斷加快，改革不斷深入，社會(huì)組織也受到前所未有的重視。繼十八大報(bào)告提出：“引導(dǎo)社會(huì)組織健康有序發(fā)展”后，十八屆三中全會(huì)又提出：要激發(fā)社會(huì)組織活力并發(fā)揮其功能和作用。作為其重要組成部分，社區(qū)社會(huì)組織也備受關(guān)注。國(guó)務(wù)院《社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》提出：要大力發(fā)展培育社區(qū)社會(huì)組織并積極引導(dǎo)其參與社區(qū)管理服務(wù)；《意見(jiàn)》也專門強(qiáng)調(diào)要“大力發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織”。與此同時(shí)，社區(qū)居民需求更加多元，基層民眾開(kāi)始結(jié)合自身需求自下而上建立或參與社區(qū)社會(huì)組織。社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展受到由上到下和全社會(huì)的高度重視，呈蓬勃發(fā)展態(tài)勢(shì)并開(kāi)始進(jìn)入規(guī)范性發(fā)展階段。

二、中國(guó)社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展面臨的困境

（一）認(rèn)識(shí)不到位

我國(guó)政府體制設(shè)計(jì)具有行政主導(dǎo)性路徑依賴，偏好權(quán)威主義、習(xí)慣家長(zhǎng)式管理，過(guò)度看中手中權(quán)力。受慣性思維影響和視野局限，一些政府人員認(rèn)為社區(qū)社會(huì)組織可有可無(wú)，有之不多，無(wú)之不少。在對(duì)待社會(huì)組織發(fā)展上，雖然“大多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部表示重視社會(huì)組織發(fā)展，但內(nèi)心深處卻擔(dān)心社會(huì)組織會(huì)走到對(duì)立面，搞不好會(huì)分庭抗禮、爭(zhēng)奪群眾”[2]。在社區(qū)自治問(wèn)題上，政府長(zhǎng)期包辦主導(dǎo)，導(dǎo)致基層“社會(huì)空間狹小，只見(jiàn)‘國(guó)家’不見(jiàn)‘社會(huì)’”[3]，“行政權(quán)力也可以肆意進(jìn)入社區(qū)，干預(yù)社區(qū)自治事務(wù)”[1](P2)，致使居民認(rèn)為社區(qū)也是政府。從公民社會(huì)成長(zhǎng)規(guī)律看，政府管的越多，民眾就會(huì)有越強(qiáng)的依賴性。同時(shí)，長(zhǎng)期的參與剝奪和對(duì)社區(qū)事務(wù)的疏離，使基層民眾認(rèn)為社會(huì)治理是政府的事，與自己關(guān)系不大，有事找政府；再加上生產(chǎn)生活壓力讓基層民眾更多關(guān)注自身收入和生活水平改善，全身心參與社區(qū)社會(huì)組織活動(dòng)略顯有心無(wú)力甚至無(wú)心無(wú)力。經(jīng)常性的被動(dòng)式參與也會(huì)在民眾心目中產(chǎn)生抵觸，降低了參與積極性，以至于不關(guān)心甚至不響應(yīng)，基層“社會(huì)氛圍缺失”。認(rèn)識(shí)決定態(tài)度，態(tài)度影響行動(dòng)。領(lǐng)導(dǎo)干部和普通民眾的認(rèn)識(shí)不足可謂社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展的首要障礙。

（二）定位不準(zhǔn)確

社區(qū)社會(huì)組織本應(yīng)是政府社會(huì)治理活動(dòng)中必不可少的“合作伙伴”和“平等主體”，但卻存在定位不準(zhǔn)確的現(xiàn)象，集中體現(xiàn)為兩方面：一是政府“越位”?；鶎诱畬?duì)社區(qū)社會(huì)組織缺乏信任和信心，授權(quán)委托不足，甚至以行政權(quán)力強(qiáng)勢(shì)介入，限制了社區(qū)社會(huì)組織能力發(fā)揮的空間和自我生長(zhǎng)力；二是政府“缺位”。政府將本應(yīng)當(dāng)屬于自己的行政事務(wù)推給社區(qū)社會(huì)組織，使其“被賦予了太多功能”而“不堪重負(fù)”。政府職能定位不合理會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重影響，直接后果是社區(qū)社會(huì)組織出現(xiàn)“官辦、官管、官運(yùn)作”現(xiàn)象[4](P1)，向行政權(quán)力靠攏而疏遠(yuǎn)民眾需求，甚至淪為“二政府”[5]。對(duì)此，法國(guó)學(xué)者托克維爾早在上世紀(jì)曾一針見(jiàn)血地指出：“政府當(dāng)局越是取代社團(tuán)地位，私人就越不想聯(lián)合，從而越依靠政府當(dāng)局援助……國(guó)家和政府到處取代社團(tuán)，那么這個(gè)國(guó)家在道德和知識(shí)方面出現(xiàn)的危險(xiǎn)將不會(huì)低于工商業(yè)方面的危險(xiǎn)”[6](P637-638)。定位不準(zhǔn)是社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展面臨的又一困境。

（三）管理不規(guī)范

當(dāng)前，對(duì)社區(qū)社會(huì)組織的管理的不規(guī)范集中體現(xiàn)為兩方面：一是行政性推動(dòng)，多頭管理卻監(jiān)管不力。社區(qū)社會(huì)組織不但設(shè)立和運(yùn)行依賴于行政性推動(dòng)，管理體制上也存在不合理之處。如，民政部門負(fù)責(zé)社區(qū)社會(huì)組織的注冊(cè)登記，對(duì)口業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)具體工作指導(dǎo)，社區(qū)不具備管理社區(qū)社會(huì)組織的足夠權(quán)限，社區(qū)社會(huì)組織監(jiān)管或“簡(jiǎn)單化，一刀切”或“都來(lái)管，無(wú)人管”，以至于“處于松散無(wú)序狀態(tài)，發(fā)展服務(wù)能力較弱”[4](P2)。就社區(qū)社會(huì)組織內(nèi)部看，也存在責(zé)權(quán)不明、機(jī)制不順等管理不規(guī)范現(xiàn)象。二是法律制度不完善，缺乏管理依據(jù)。目前，盡管國(guó)家層面針對(duì)社區(qū)社會(huì)組織出臺(tái)了《基金會(huì)管理?xiàng)l例》、《社團(tuán)登記管理?xiàng)l例》等行政法規(guī)，但專門法規(guī)欠缺；從地方立法看，盡管有針對(duì)社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展的地方性規(guī)定出臺(tái)，但散見(jiàn)于一些工作辦法和意見(jiàn)中，層次不高并缺乏系統(tǒng)性、操作性。就社區(qū)社會(huì)組織內(nèi)部看，不同程度存在理念提升不夠、制度規(guī)范缺失、結(jié)構(gòu)不健全等問(wèn)題甚至個(gè)別社區(qū)社會(huì)組組織偏離宗旨，亂搞創(chuàng)收謀利[7](P129)，造成不良影響。

（四）人力有欠缺

當(dāng)前，大多數(shù)社區(qū)社會(huì)組織在人力資源供給方面存在如下問(wèn)題：一是人員結(jié)構(gòu)不合理，組織精英缺失。當(dāng)前，社區(qū)社會(huì)組織人員構(gòu)成主要由社區(qū)街道辦事處兼職人員、致力于發(fā)揮余熱的離退休人員、專業(yè)性社會(huì)工作人員等構(gòu)成，呈“三多三少”特點(diǎn)：即老年人多，青年人少；女性多，男性少；退休人員多，在職人員少?；鶎硬环ξ幕刭|(zhì)和社會(huì)地位高的社區(qū)精英，他們本應(yīng)在社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展中發(fā)揮重要作用。而實(shí)際情況是，社區(qū)精英尤其是年輕精英參與社區(qū)社會(huì)組織嚴(yán)重偏少[8]。二是人員專業(yè)性不強(qiáng)，流動(dòng)流失嚴(yán)重。由于理念提升不夠，政策落實(shí)不力，加之社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展迅速，導(dǎo)致當(dāng)前社區(qū)社會(huì)組織中掌握專業(yè)技能的“科班人員”少之又少；同時(shí)，由于無(wú)法落實(shí)相關(guān)的待遇和足夠的權(quán)益保障，社區(qū)社會(huì)組織人員流動(dòng)和流失嚴(yán)重，直接威脅工作連續(xù)性，致使組織力量弱化甚至將其導(dǎo)向衰退。

（五）經(jīng)費(fèi)無(wú)保障

與一般社會(huì)組織相比，社區(qū)社會(huì)組織在經(jīng)費(fèi)方面存在一些問(wèn)題：一是盡管社區(qū)社會(huì)組織經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道多元（如表一所示）[9]，但主要依靠政府投入，不但數(shù)額有限且資助重點(diǎn)隨時(shí)會(huì)轉(zhuǎn)移；二是經(jīng)濟(jì)狀況較好的地方或新興社區(qū)社會(huì)組織經(jīng)費(fèi)來(lái)源充足，大多數(shù)社區(qū)社會(huì)組織經(jīng)費(fèi)相對(duì)匱乏。經(jīng)費(fèi)缺乏直接導(dǎo)致硬件設(shè)施不足，迫使社區(qū)社會(huì)組織減少服務(wù)的頻次和質(zhì)量。更為嚴(yán)峻的是，經(jīng)費(fèi)不足不但“已成為隨時(shí)澆滅社會(huì)組織人員意愿和熱情的重要因素”[8]，輕則運(yùn)作無(wú)經(jīng)費(fèi)保障，職能發(fā)揮不好，重則“隨時(shí)面臨解體的危險(xiǎn)”[9]。

表1 當(dāng)前社區(qū)社會(huì)組織經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源

三、中國(guó)社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展的基本路徑

（一）簡(jiǎn)政放權(quán)，明確職能定位

一是明確定位，轉(zhuǎn)變角色。盡管政府是基層最主要治理主體，但也應(yīng)當(dāng)重視其他主體作用。作為全面深化改革的“當(dāng)頭炮”，簡(jiǎn)政放權(quán)意味著政府要拋卻全能主義和包攬統(tǒng)管思維，改變政府是單一權(quán)力主體和唯一責(zé)任中心的觀念。凡是可以交給社區(qū)社會(huì)組織解決的事項(xiàng)，政府不能越位；凡是政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的事務(wù)，不能缺位。政府應(yīng)以宏觀管理者、組織協(xié)調(diào)者、資源支持者、監(jiān)督評(píng)估者的角色面對(duì)社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展，引導(dǎo)其積極有序參與到基層治理中去。二是“賦權(quán)”，“授能”。簡(jiǎn)政放權(quán)意味著政府既要向市場(chǎng)、社會(huì)歸還應(yīng)當(dāng)歸還的權(quán)力，也要減少對(duì)社會(huì)事務(wù)介入和滲透，從繁瑣事務(wù)中解脫出來(lái)。尤其是基層政府應(yīng)結(jié)合簡(jiǎn)政放權(quán)認(rèn)真梳理手中的職能權(quán)限，面向社區(qū)社會(huì)組織推行權(quán)力外放和職能轉(zhuǎn)移，與社區(qū)社會(huì)組織一道共管社會(huì)事務(wù)。政府一方面可通過(guò)購(gòu)買、外包等多種形式，將社區(qū)中公益性、事務(wù)性工作轉(zhuǎn)移或委托給社區(qū)社會(huì)組織，促進(jìn)社區(qū)社會(huì)組織能力生長(zhǎng)，另一方面建立完善的參與機(jī)制，規(guī)范內(nèi)容，優(yōu)化運(yùn)作，提高社區(qū)社會(huì)組織服務(wù)能力。

（二）營(yíng)造環(huán)境，確保有序參與

一是促進(jìn)社會(huì)對(duì)社區(qū)社會(huì)組織認(rèn)知。政府應(yīng)組織開(kāi)展社區(qū)社會(huì)組織的系統(tǒng)調(diào)研分析，在完善相關(guān)政策基礎(chǔ)上加強(qiáng)對(duì)社區(qū)社會(huì)組織相關(guān)知識(shí)的普及，推動(dòng)社區(qū)社會(huì)組織文化建設(shè)，充分利用相關(guān)媒體，及時(shí)總結(jié)和宣傳社區(qū)社會(huì)組織典型，讓全社會(huì)關(guān)注并了解社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展，提高公眾對(duì)社區(qū)社會(huì)組織的認(rèn)知。二是促進(jìn)社區(qū)社會(huì)組織轉(zhuǎn)型生長(zhǎng)。對(duì)于社會(huì)發(fā)展和基層民眾急需的社區(qū)社會(huì)組織，如科學(xué)知識(shí)普及類、公益慈善類等社會(huì)組織，政府要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上切實(shí)降低準(zhǔn)入門檻，予以優(yōu)先支持；對(duì)于功能發(fā)揮不好且群眾參與積極性不高的組織要本著寧缺毋濫原則依法依規(guī)予以注銷，打造優(yōu)勝劣汰機(jī)制，讓資源匯集到有作為、能作為的組織中去。同時(shí)，構(gòu)建社區(qū)社會(huì)組織“孵化機(jī)制”，引導(dǎo)健康發(fā)育，促進(jìn)其從生存型到發(fā)展型乃至自我成長(zhǎng)型的轉(zhuǎn)變。三是確?；鶎泳用穹e極有序參與。政府要開(kāi)展系統(tǒng)的公民教育，培養(yǎng)基層民眾樹(shù)立主體意識(shí)和參與意識(shí)，引導(dǎo)和激發(fā)基層居民的參與社會(huì)公共事務(wù)的熱情，吸引更多基層居民積極參與到社區(qū)社會(huì)組織中來(lái)；另一方面，引導(dǎo)社區(qū)社會(huì)組織通過(guò)實(shí)實(shí)在在的活動(dòng)贏得公信力，有序參與社會(huì)治理事務(wù)。

（三）加強(qiáng)管理，注重科學(xué)規(guī)范。

一是理順社區(qū)社會(huì)組織管理機(jī)制。社區(qū)社會(huì)組織管理機(jī)制包括組織運(yùn)行機(jī)制、利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制機(jī)制、監(jiān)督制約機(jī)制等內(nèi)容。理順管理機(jī)制需各方互動(dòng)，內(nèi)外配合。就外部而言，要理順基層黨委、政府、社區(qū)、社區(qū)社會(huì)組織之間關(guān)系，確定社區(qū)社會(huì)組織整體性發(fā)展目標(biāo)，打造“政府引導(dǎo)+社會(huì)推動(dòng)”的格局；鼓勵(lì)街道社區(qū)成立類似于社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)的松散機(jī)構(gòu)，發(fā)揮管理協(xié)調(diào)作用；民政部門應(yīng)對(duì)社區(qū)社會(huì)組織實(shí)施分級(jí)分類管理，提高管理的科學(xué)化程度；社區(qū)社會(huì)組織亦要結(jié)合自身規(guī)劃定位，成立專門的理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等組織機(jī)構(gòu)并發(fā)揮其作用，逐步建立社區(qū)社會(huì)組織法人治理機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。二是完善社區(qū)社會(huì)組織的相關(guān)法規(guī)。法律法規(guī)是一切組織有序發(fā)展和良性生長(zhǎng)的保證。就社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展而言，國(guó)家層面和地方政府要按照《意見(jiàn)》要求完善相關(guān)的法律法規(guī)，盡快啟動(dòng)社會(huì)組織尤其社區(qū)社會(huì)組織立法工作。更重要的是，要統(tǒng)籌各層面立法，打造支持社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展的法律法規(guī)架構(gòu)和體系，重點(diǎn)解決法制觀念不強(qiáng)、有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)等問(wèn)題。三是加強(qiáng)社區(qū)社會(huì)組織監(jiān)督監(jiān)管。相關(guān)各方要本著因地制宜、因勢(shì)利導(dǎo)原則，制定完善的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，實(shí)行“誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)”，明確發(fā)起人責(zé)任，加大對(duì)社區(qū)社會(huì)組織違法違規(guī)行為的懲處力度，增強(qiáng)監(jiān)管威懾力；支持媒體和社會(huì)公眾監(jiān)督社區(qū)社會(huì)組織運(yùn)行，在充分發(fā)揮報(bào)紙、電視等傳統(tǒng)媒體監(jiān)督的同時(shí)，善于運(yùn)用微博、微信等新媒體監(jiān)督作用，實(shí)現(xiàn)社區(qū)社會(huì)組織監(jiān)管的全過(guò)程、全覆蓋。社區(qū)社會(huì)組織內(nèi)部也要本著權(quán)責(zé)統(tǒng)一的原則，強(qiáng)化監(jiān)管，完善制度，創(chuàng)新手段，以監(jiān)督促自律，打造自我約束機(jī)制，促使內(nèi)部管理責(zé)權(quán)明確，力求內(nèi)部事有人管，責(zé)有人擔(dān)。

（四）加大投入，提供發(fā)展保障

一是加大財(cái)政投入，解決經(jīng)費(fèi)問(wèn)題。社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展離不開(kāi)資金支持。政府應(yīng)結(jié)合地區(qū)特點(diǎn)、社區(qū)社會(huì)組織類型和自身財(cái)政情況，通過(guò)直接劃撥經(jīng)費(fèi)、稅收優(yōu)惠與減免、吸引銀行參與等方式，加大對(duì)社區(qū)社會(huì)組織經(jīng)費(fèi)扶持力度；社區(qū)可在政府投入基礎(chǔ)上，籌措列支專門經(jīng)費(fèi)設(shè)立社區(qū)社會(huì)組織孵化培育基金，為社區(qū)社會(huì)組織運(yùn)轉(zhuǎn)“輸血”。社區(qū)社會(huì)組織自身可通過(guò)開(kāi)展高質(zhì)量的社會(huì)服務(wù)獲取認(rèn)可支持，在法律法規(guī)及組織章程允許范圍內(nèi)爭(zhēng)取組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)，為社區(qū)社會(huì)組織運(yùn)轉(zhuǎn)“造血”。

二是強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)，化解人才危機(jī)。政府應(yīng)當(dāng)落實(shí)激勵(lì)保障政策，吸引更多專業(yè)人才、社區(qū)精英到社區(qū)社會(huì)組織中來(lái)，保證隊(duì)伍規(guī)模和水平；將社區(qū)社會(huì)組織的人才納入基層人才或行業(yè)人才體系，兌現(xiàn)其所對(duì)應(yīng)行業(yè)或主管部門專業(yè)技術(shù)人才待遇，將其納入群團(tuán)組織推薦表彰范圍；著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，鼓勵(lì)高校增設(shè)相關(guān)專業(yè)或開(kāi)設(shè)相應(yīng)課程，系統(tǒng)培養(yǎng)社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展所需的專業(yè)性人才；依托黨校、行政學(xué)院、社區(qū)學(xué)院和高校等機(jī)構(gòu)，實(shí)施負(fù)責(zé)人和骨干人員培養(yǎng)工程，加強(qiáng)培訓(xùn)，提高其綜合素質(zhì)和工作能力。

社區(qū)社會(huì)組織是社區(qū)組織體系的重要組成部分，也是基層治理與社區(qū)服務(wù)的重要力量。隨著全面深化改革的不斷推進(jìn)，社區(qū)社會(huì)組織地位更加凸顯，會(huì)越來(lái)越多地在社會(huì)建設(shè)與社會(huì)生活中彰顯出其不可替代的地位和強(qiáng)大的內(nèi)生邏輯。今后，我們應(yīng)在秉承歷史傳統(tǒng)，吸取國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合時(shí)代要求，突出自身特色，通過(guò)體制內(nèi)“存量改革”和體制外“增量發(fā)展”的雙輪驅(qū)動(dòng)，大力發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織并發(fā)揮好其應(yīng)有功能，以更好地服務(wù)于全面建設(shè)小康社會(huì)的偉大征程。

［1］竇澤秀.中國(guó)現(xiàn)代城市社區(qū)發(fā)展30年回顧與反思［A］.第二屆青島共管理研究高峰論壇論文集［C］.2015.

［2］龔維斌.當(dāng)前社會(huì)管理中的六個(gè)誤區(qū)［N］.學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2012-10-15（4）.

［3］龔維斌.基層社會(huì)管理創(chuàng)新探索與思考［J］.國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2012（3）：39.

［4］龔維斌.在社會(huì)體制改革中發(fā)展社會(huì)組織［N］.文匯報(bào)，2013-5-5（10）.

［5］龔維斌.為社會(huì)組織發(fā)展創(chuàng)造更好的制度環(huán)境［N］.光明日?qǐng)?bào)，2013-4-4（7）.

［6］（法）夏爾·阿列克西·德·托克維爾，董果良譯.論美國(guó)的民主［M］.北京：商務(wù)印書館，1988.

［7］龔維斌.中國(guó)城市管理體制及其變革［J］.中國(guó)延安管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2013（9）.

［8］王猛.社區(qū)社會(huì)組織精英被動(dòng)式持續(xù)參與行為邏輯研究［A］.第二屆青島共管理研究高峰論壇論文集［C］.2015.

［9］夏建中等.社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展模式研究［M］.北京：中國(guó)社科出版社，2011.

C916

A

1007-9106（2017）01-0093-05

*本文為2015年度國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“當(dāng)代中國(guó)社會(huì)治理史研究”（15BDJ026）；中國(guó)社科院馬克思主義理論學(xué)科建設(shè)與理論工程資助項(xiàng)目“中國(guó)特色社會(huì)治理發(fā)展道路研究”（2015MGCHQ008）。

陸繼鋒（1980—），男，山東科技大學(xué)文法學(xué)院講師、碩士生導(dǎo)師，國(guó)家行政學(xué)院博士后科研工作站博士后，法學(xué)博士，研究方向?yàn)槌鞘谢c社區(qū)治理。