論社區(qū)矯正基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)的并管模式

吳宗憲，章仕法

(1.北京師范大學(xué) 刑事法律科學(xué)研究院，北京 100875；2.浙江省縉云縣司法局，浙江 麗水 321400)

論社區(qū)矯正基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)的并管模式

吳宗憲1，章仕法2

(1.北京師范大學(xué) 刑事法律科學(xué)研究院，北京 100875；2.浙江省縉云縣司法局，浙江 麗水 321400)

我國(guó)社區(qū)矯正基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)的主要模式除了傳統(tǒng)模式、兼管模式和直管模式外，還有一種模式，可以稱(chēng)為“并管模式”，其主要特點(diǎn)是：根據(jù)工作需要和有關(guān)情況將司法所進(jìn)行適當(dāng)合并后由其負(fù)責(zé)特定區(qū)域內(nèi)社區(qū)矯正工作。并管模式是在司法所人員較少、任務(wù)繁重等情況下為了順利開(kāi)展社區(qū)矯正等工作而進(jìn)行的有益嘗試，可以較好地解決人少事多等突出問(wèn)題，具有明顯的優(yōu)點(diǎn)。

社區(qū)矯正；基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)；并管模式

一、引言

本文作者之一的吳宗憲曾經(jīng)在提交給“首屆浙江臺(tái)州社區(qū)矯正論壇”的論文中，將我國(guó)社區(qū)矯正基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)的主要模式歸納為3種：(1)傳統(tǒng)模式。這是指按照傳統(tǒng)的司法所設(shè)置由每個(gè)司法所負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)社區(qū)矯正工作的模式。我國(guó)大多數(shù)地方的社區(qū)矯正基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)模式，都屬于傳統(tǒng)模式。(2)兼管模式。這是指司法所在管理本轄區(qū)內(nèi)社區(qū)矯正工作的同時(shí)兼管相鄰司法所轄區(qū)內(nèi)的社區(qū)矯正工作的模式。江蘇省南京市江寧區(qū)、山西沁源縣等地已經(jīng)進(jìn)行了按照兼管模式運(yùn)行的嘗試。(3)直管模式。這是指組建具有直接隸屬關(guān)系的執(zhí)法隊(duì)伍并由其直接管理社區(qū)矯正工作的模式。浙江省臺(tái)州市天臺(tái)縣等地已經(jīng)進(jìn)行了按照兼管模式運(yùn)行的嘗試。*參見(jiàn)吳宗憲提交給2016年6月16—17日在浙江省臺(tái)州市舉行的“首屆浙江臺(tái)州社區(qū)矯正論壇”的論文《我國(guó)社區(qū)矯正基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)模式探討》。

不過(guò)，在參加“首屆浙江臺(tái)州社區(qū)矯正論壇”期間，吳宗憲在與浙江省麗水市縉云縣司法局章仕法局長(zhǎng)交談的過(guò)程中，了解到縉云縣在司法所的設(shè)置等方面有一些獨(dú)特的做法。從章仕法局長(zhǎng)所講的縉云縣的情況來(lái)看，他們的做法不同于吳宗憲所講的3種模式中的任何一種。這個(gè)“論壇”結(jié)束之后，通過(guò)章仕法局長(zhǎng)的幫助而了解到縉云縣的更多情況，通過(guò)仔細(xì)分析這些情況，我們感到，縉云縣的做法實(shí)際上代表了我國(guó)社區(qū)矯正基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)的另外一種模式；經(jīng)過(guò)思考，將這種模式命名為“并管模式”，并且合作完成了這篇文章。從內(nèi)容上來(lái)看，本文是對(duì)吳宗憲撰寫(xiě)的《我國(guó)社區(qū)矯正基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)模式探討》一文的補(bǔ)充。

二、并管模式的基本情況

社區(qū)矯正中的并管模式，是指根據(jù)工作需要和有關(guān)情況將司法所進(jìn)行適當(dāng)合并后由其負(fù)責(zé)特定區(qū)域內(nèi)社區(qū)矯正工作的模式。浙江省縉云縣的做法是這種模式的實(shí)際體現(xiàn)。

縉云縣采用并管模式是考慮多方面情況的結(jié)果。該縣是地處浙江西南部的一個(gè)山區(qū)縣，該縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃經(jīng)過(guò)多次調(diào)整后，在2011年12月時(shí)變?yōu)槿h有7個(gè)鎮(zhèn)、8個(gè)鄉(xiāng)、3個(gè)街道辦事處；全縣有253個(gè)行政村。如果按照傳統(tǒng)的做法，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都要建立司法所，全縣就要建設(shè)18個(gè)司法所(7個(gè)鎮(zhèn)、8個(gè)鄉(xiāng)和3個(gè)街道各建一個(gè))。縉云縣司法局感到，按照司法部的要求在每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都建司法所的話(huà)，困難較大：第一，可用人員少。按照當(dāng)時(shí)的人員編制，每個(gè)司法所要配1人都有困難。第二，工作開(kāi)展難。如果在每個(gè)司法所中配備1個(gè)人，工作很難開(kāi)展，并且經(jīng)常要被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門(mén)安排做鄉(xiāng)鎮(zhèn)的日常行政工作。第三，編委不同意。因?yàn)榫幬瘯?huì)認(rèn)為司法所數(shù)量太多，設(shè)得過(guò)濫。

鑒于以上情況，縉云縣司法局向縣編委提出，依照公安派出所來(lái)設(shè)置建司法所*縉云縣在20世紀(jì)90年代，也曾經(jīng)在每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都建立了公安派出所，后來(lái)在20世紀(jì)初進(jìn)行了合并，全縣現(xiàn)有公安派出所10個(gè)。，得到了縣編委的同意，批準(zhǔn)了10個(gè)司法所的建制。2011年底，給8個(gè)司法所配備了人員，但是由于當(dāng)時(shí)的人員和編制數(shù)較少，最多的司法所只能配備3人，有好幾個(gè)司法所為1人所。2012年《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》施行后，縉云縣司法局認(rèn)為，1人所和2人所都很難適應(yīng)開(kāi)展社區(qū)矯正工作的需要。這是因?yàn)?，無(wú)論是開(kāi)展審前社會(huì)調(diào)查，還是與社區(qū)服刑人員進(jìn)行談話(huà)，都必須有2人以上才能進(jìn)行。于是，在2012年底，合并了2個(gè)司法所，將8個(gè)司法所變成了目前的6個(gè)司法所。由于司法所的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)的數(shù)量，每個(gè)司法所要負(fù)責(zé)若干個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)的社區(qū)矯正工作和其他司法行政工作。

目前，縉云縣的6個(gè)司法所都是司法局的派出機(jī)構(gòu)，為司法局直屬的股級(jí)單位；司法所工作人員的人事關(guān)系、工資福利、出差報(bào)銷(xiāo)和辦公費(fèi)用，都與司法局機(jī)關(guān)工作人員沒(méi)有區(qū)別，都由司法局負(fù)責(zé)。司法所不承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道日常行政事務(wù)，只負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道與司法行政有關(guān)的工作，其中很重要的內(nèi)容是社區(qū)矯正工作。

合并和優(yōu)化司法所的設(shè)置并不僅僅是某些地區(qū)的司法行政的嘗試，在其他領(lǐng)域也有類(lèi)似的做法。例如，在公安系統(tǒng)，傳統(tǒng)上縣級(jí)公安機(jī)關(guān)的派出所都是按照鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)的行政區(qū)劃設(shè)置的，不過(guò)，近年來(lái)，這種設(shè)置模式已經(jīng)發(fā)生了變化，一些地方已經(jīng)進(jìn)行了打破行政區(qū)劃設(shè)置派出所的嘗試。2002年初，重慶市公安局根據(jù)轄區(qū)人口構(gòu)成、治安形勢(shì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等，打破過(guò)去一鄉(xiāng)一所、一街道一所或多所的陳舊模式，改為一個(gè)或多個(gè)街道、鎮(zhèn)(鄉(xiāng))設(shè)置一個(gè)派出所；主城派出所按目前實(shí)際運(yùn)行派出所總數(shù)保留60%；其余31個(gè)區(qū)縣按目前實(shí)際運(yùn)行派出所總數(shù)保留80%；治安所予以撤銷(xiāo)。按照這些原則，全市803個(gè)派出所精簡(jiǎn)整合為610個(gè)，整合后保留比例為近76%，整合后的派出所警力近9000人，每個(gè)派出所平均警力上升到15人。在現(xiàn)有警力情況下，撤并整合后有1000多警力充實(shí)到交巡警平臺(tái)，提高街面見(jiàn)警率?！?〕2011年4月，安徽省合肥市開(kāi)始了新一輪警務(wù)模式改革，經(jīng)過(guò)“瘦身強(qiáng)體”等一系列舉措，原有的58個(gè)派出所被整合成39個(gè)，新增社區(qū)民警300余人；目前合肥一線(xiàn)實(shí)戰(zhàn)警力已占總警力的95%，社區(qū)民警已占全市公安民警總數(shù)的14%?！?〕2014年9月，北京市公安局推出創(chuàng)新警務(wù)機(jī)制，在全市治安復(fù)雜地區(qū)建立13個(gè)直屬派出所和35個(gè)分局直屬中心警務(wù)站。〔3〕公安系統(tǒng)打破傳統(tǒng)的行政區(qū)劃設(shè)置派出所的做法，是根據(jù)警務(wù)工作發(fā)展的實(shí)際需要進(jìn)行的改革，對(duì)于司法所如何更好地開(kāi)展社區(qū)矯正工作具有借鑒意義，值得在改革基層司法所時(shí)參考。

三、并管模式的人員情況

縉云縣的司法所經(jīng)過(guò)合并后，消除了1人所和2人所，使每個(gè)司法所的人數(shù)有了顯著增加。在不包括聘用人員和兼職人員的情況下，每個(gè)司法所中具有正式編制的人員的數(shù)量，都保持了較為合理的程度(參見(jiàn)下表)，人員數(shù)量起碼能夠保證開(kāi)展基本的社區(qū)矯正等方面的工作。

縉云縣司法所人員編制等情況

在給每個(gè)司法所配備工作人員和確定工作人員的數(shù)量時(shí)，既考慮了每個(gè)司法所管轄區(qū)域內(nèi)的人口數(shù)量以及社區(qū)服刑人員的數(shù)量等方面的情況，同時(shí)也考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)個(gè)數(shù)和管轄區(qū)域的大小，考慮當(dāng)?shù)氐慕煌ǖ惹闆r。

四、并管模式的比較優(yōu)勢(shì)

縉云縣打破鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)的行政區(qū)劃范圍設(shè)立司法所的做法，具有一些突出的優(yōu)勢(shì)：

1．有利于規(guī)范司法所的業(yè)務(wù)管理

按照并管模式建設(shè)司法所，可以促進(jìn)司法所所務(wù)管理的規(guī)范化和開(kāi)展社區(qū)矯正工作。從實(shí)踐情況來(lái)看，如果司法所中只有1個(gè)人或者2個(gè)人，這類(lèi)司法所的所務(wù)管理很難實(shí)現(xiàn)規(guī)范化。1人所和2人所由于人員少，不像一個(gè)正規(guī)的工作單位，所務(wù)管理很難開(kāi)展。例如，如果有工作人員出差、參加上級(jí)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，或者遇到女性工作人員懷孕、生產(chǎn)、照顧小孩等情況，司法所就會(huì)出現(xiàn)僅有1人甚至“無(wú)人”現(xiàn)象，司法所即使“不關(guān)門(mén)”也很難研究、商談?wù)５纳鐓^(qū)矯正等工作事務(wù)，正常的社區(qū)矯正等工作難以開(kāi)展；甚至社區(qū)服刑人員也會(huì)對(duì)司法所產(chǎn)生輕視心理，這對(duì)開(kāi)展社區(qū)矯正工作是很不利的。相反，如果像目前這樣，每個(gè)司法所配備3名以上在編人員，甚至在編人員達(dá)到五六個(gè)人，就可以實(shí)現(xiàn)所務(wù)管理的規(guī)范化。無(wú)論是討論事情，還是開(kāi)展工作，都可以按照工作流程和相關(guān)規(guī)定辦理，包括在遇到重要事務(wù)時(shí)可以及時(shí)開(kāi)會(huì)討論和集體作出決定。

2．有利于開(kāi)展工作設(shè)施和裝備建設(shè)

按照并管模式建設(shè)司法所，可以促進(jìn)司法所的工作設(shè)施和裝備建設(shè)?？N云縣的實(shí)踐表明，在司法所工作的人員增多后，可以更好地加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也可以整合各種資源改善相關(guān)的工作設(shè)備。目前，在縉云縣司法局所屬的6個(gè)司法所中，有3個(gè)司法所有相對(duì)獨(dú)立的辦公和業(yè)務(wù)用房，其中，2個(gè)司法所分別有獨(dú)門(mén)獨(dú)戶(hù)的用房，面積分別為570和750平方米，1個(gè)司法所已配備了100平方米的獨(dú)立用房，另外3個(gè)所正在爭(zhēng)取獨(dú)立的辦公和業(yè)務(wù)用房。已為1個(gè)司法所配備了執(zhí)法用的汽車(chē)，6個(gè)司法所均配備了2輛電動(dòng)車(chē)，用于附近的社區(qū)矯正走訪(fǎng)和調(diào)查。6個(gè)司法所均裝配了社區(qū)矯正監(jiān)管指揮系統(tǒng)終端，配備供社區(qū)矯正審前社會(huì)調(diào)查使用的手提電腦、便攜式打印機(jī)和照相機(jī)各2臺(tái)。各司法所均配備了可供傳真、打印、復(fù)印使用的一體機(jī)；在2個(gè)用房較大的司法所，均設(shè)置了社區(qū)矯正談話(huà)室、心理咨詢(xún)室、訓(xùn)誡室、宣告室和集中教育室等。如果是1人所和2人所，無(wú)論是基礎(chǔ)設(shè)施，還是工作設(shè)備，都很難達(dá)到目前已經(jīng)達(dá)到的這個(gè)水平。

3．有利于提升司法所工作人員素質(zhì)

按照并管模式建設(shè)司法所，可以促進(jìn)司法所工作隊(duì)伍的建設(shè)，提高司法所工作人員的整體素質(zhì)。首先，可以增加領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。在縉云縣的6個(gè)司法所中，已有2個(gè)所配備了副所長(zhǎng)，目前，正在爭(zhēng)取為另外4個(gè)司法所配備副所長(zhǎng)職位。給司法所配備副所長(zhǎng)，增加了領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，這不僅可以加強(qiáng)司法所的領(lǐng)導(dǎo)力量，也可以使司法所工作人員看到提升職務(wù)的希望，從而有利于調(diào)動(dòng)他們的工作積極性，促使他們更加努力地工作和學(xué)習(xí)，在做出工作業(yè)績(jī)的同時(shí)也提高了個(gè)人素質(zhì)。其次，可以加快提拔升遷。配備司法所副所長(zhǎng)后，更有利于司法所領(lǐng)導(dǎo)人員的提拔升遷，因?yàn)樵谔岚紊w時(shí)不必考慮司法所缺少領(lǐng)導(dǎo)人的問(wèn)題，完全可以按照司法所工作人員的業(yè)績(jī)、能力等考慮提拔升遷問(wèn)題。目前，已經(jīng)有1位曾擔(dān)任過(guò)司法所所長(zhǎng)的同志被提拔到一個(gè)鎮(zhèn)擔(dān)任副鎮(zhèn)長(zhǎng)，另一位司法所所長(zhǎng)最近也已經(jīng)過(guò)組織部門(mén)的考察，有望得到提拔。這樣的提拔升遷，可以極大地增強(qiáng)司法所的活力，消除那種認(rèn)為“在司法所工作沒(méi)有出路”的思想。如果是1人所和2人所，不僅所長(zhǎng)的股級(jí)職級(jí)很難被批準(zhǔn)，而且司法所的工作人員也很難有機(jī)會(huì)得到提拔重用，這對(duì)調(diào)動(dòng)司法所工作人員隊(duì)伍的積極性是不利的。再次，可以促進(jìn)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)。司法所工作人員增多以后，可以使司法所的工作人員有機(jī)會(huì)輪流外出參加學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，這對(duì)提高他們的業(yè)務(wù)素質(zhì)是極其重要的。如果是1人所和2人所，司法所的工作人員很難有機(jī)會(huì)參加學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，因?yàn)樽屗麄儗⑺痉ㄋ瓣P(guān)門(mén)”后外出學(xué)習(xí)和培訓(xùn)是可能性極小的。

4．有利于減少政府“抓差”的現(xiàn)象

在實(shí)行并管模式的情況下，可以有效減少當(dāng)?shù)卣块T(mén)對(duì)司法所工作人員“抓差”的現(xiàn)象。所謂“抓差”，是指當(dāng)?shù)卣块T(mén)要求司法所派人配合政府的“中心工作”的做法。如果按照行政區(qū)劃設(shè)置司法所，鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)的政府部門(mén)就會(huì)把司法所看成是當(dāng)?shù)卣畽C(jī)構(gòu)的組成部分，就會(huì)頻繁地對(duì)當(dāng)?shù)厮痉ㄋ白ゲ睢?，要求他們派人配合政府的“中心工作”；如果司法所被頻繁地“抓差”，必然會(huì)極大地影響他們正常地開(kāi)展社區(qū)矯正等工作。不過(guò)，在縉云縣，由于大部分司法所管理一個(gè)以上的鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)的社區(qū)矯正工作和其他司法行政工作(在6個(gè)司法所中，有4個(gè)司法所屬于這種情況)，司法所具有跨鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)開(kāi)展工作的性質(zhì)，因此，其中的某一個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)不便對(duì)司法所“抓差”，因而會(huì)減少當(dāng)?shù)卣块T(mén)通過(guò)“抓差”干擾社區(qū)矯正工作的現(xiàn)象。從縉云縣目前的情況來(lái)看，司法所工作人員70%的精力用在社區(qū)矯正工作上，從而有效保障了社區(qū)矯正工作的順利進(jìn)行。

5．有利于更好地開(kāi)展社區(qū)矯正工作

按照并管模式建設(shè)司法所，可以促進(jìn)司法所更好地開(kāi)展社區(qū)矯正工作。第一，可以落實(shí)社區(qū)矯正工作責(zé)任制。在司法所中有正式編制的工作人員數(shù)量較多的情況下，可以在社區(qū)矯正工作中落實(shí)責(zé)任制，讓司法所的每位在編人員負(fù)責(zé)管理相應(yīng)數(shù)量的社區(qū)服刑人員，負(fù)責(zé)組建不同數(shù)量的社區(qū)矯正小組，從而落實(shí)對(duì)每一位社區(qū)服刑人員的管理。第二，可以建立分工負(fù)責(zé)、相互配合的工作機(jī)制。在司法所工作人員數(shù)量較多的情況下，不僅可以使每名工作人員負(fù)責(zé)一定數(shù)量的社區(qū)服刑人員，也可以使司法所工作人員在遇到重大問(wèn)題或者特殊情況時(shí)能夠相互配合、相互支持、相互幫助，從而能夠建立既分工負(fù)責(zé)又相互協(xié)作的工作機(jī)制，使社區(qū)矯正工作能夠做到既責(zé)任明確，又可以協(xié)作配合。例如，在研究社區(qū)矯正工作的一些重要執(zhí)法事務(wù)時(shí)，可以召開(kāi)所務(wù)會(huì)進(jìn)行集體討論決定。又如，在開(kāi)展社區(qū)矯正的一些重大執(zhí)法活動(dòng)時(shí)，可以讓司法所的全體工作人員參加，能夠保證執(zhí)法活動(dòng)的效果。第三，能夠固定從事社區(qū)矯正工作的人員。在司法所工作人員數(shù)量較多的情況下，可以讓其中的一部分人側(cè)重從事社區(qū)矯正工作，讓負(fù)責(zé)社區(qū)矯正工作的這部分工作人員的業(yè)務(wù)范圍相對(duì)固定下來(lái)，這不僅有利于提高這部分人的業(yè)務(wù)能力，也有利于提高社區(qū)矯正工作的質(zhì)量。第四，能夠增強(qiáng)社區(qū)矯正工作中的執(zhí)行力。在并管模式下，司法所是縣司法局的派出機(jī)構(gòu)，司法所工作人員基本不做鄉(xiāng)鎮(zhèn)的日常行政工作，而是只服從縣司法局的指揮，這使得縣司法局能夠有效指揮司法所開(kāi)展社區(qū)矯正工作，能夠集中力量做好社區(qū)矯正工作，從而能夠增強(qiáng)社區(qū)矯正工作中的執(zhí)行力。第五，能夠按照要求規(guī)范地開(kāi)展執(zhí)法工作。社區(qū)矯正工作是一項(xiàng)執(zhí)法活動(dòng)，針對(duì)的對(duì)象是罪犯，對(duì)這些工作對(duì)象，一兩個(gè)人是很難順利開(kāi)展相關(guān)工作的，并且按照規(guī)范化執(zhí)法的要求，每一項(xiàng)執(zhí)法活動(dòng)都必須有兩個(gè)人以上共同進(jìn)行。在司法所工作人員數(shù)量很少時(shí)，難以按照規(guī)范化的要求開(kāi)展社區(qū)矯正工作；在司法所的工作人員數(shù)量較多時(shí)，才能夠按照要求規(guī)范地開(kāi)展執(zhí)法工作。

6．有利于順利完成司法所的工作職能

按照并管模式建設(shè)司法所，使司法所的工作人員數(shù)量增加之后，司法所才有可能順利完成規(guī)定的工作職能。司法部2009年11月26日發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)司法所規(guī)范化建設(shè)的意見(jiàn)》中規(guī)定，司法所主要承擔(dān)9項(xiàng)職能：(1)指導(dǎo)管理人民調(diào)解工作，參與調(diào)解疑難、復(fù)雜民間糾紛；(2)承擔(dān)社區(qū)矯正日常工作，組織開(kāi)展對(duì)非監(jiān)禁服刑人員的管理、教育和幫助；(3)開(kāi)展法律援助工作，指導(dǎo)管理基層法律服務(wù)工作；(4)協(xié)調(diào)有關(guān)部門(mén)和單位開(kāi)展對(duì)刑釋解教人員的安置幫教工作；(5)組織開(kāi)展法制宣傳教育工作；(6)組織開(kāi)展基層依法治理工作,為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)依法行政、依法管理提供法律意見(jiàn)和建議；(7)協(xié)助基層政府處理社會(huì)矛盾糾紛；(8)參與社會(huì)治安綜合治理工作；(9)完成上級(jí)司法行政機(jī)關(guān)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)交辦的維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的有關(guān)工作。如果司法所工作人員數(shù)量很少，很難完成多達(dá)九項(xiàng)的工作職能。在實(shí)行并管模式后，每個(gè)司法所的工作人員數(shù)量顯著增加，相關(guān)的工作設(shè)施和設(shè)備也有很大的改善，這些方面的變化為司法所有效完成其工作職能創(chuàng)造了必要條件，使司法所的人力資源得到增強(qiáng)、其他資源得到整合、工作信息實(shí)現(xiàn)共享、相關(guān)工作相互配合，從而能夠順利開(kāi)展履行其工作職能所需要的各種工作與活動(dòng)。

7．有利于提升司法所的社會(huì)影響力

按照并管模式建設(shè)司法所，也有利于在社會(huì)上提升司法所的影響力。并管模式建設(shè)司法所能夠整合有限的司法資源，把個(gè)數(shù)多、力量弱的司法所整合為個(gè)數(shù)少、力量強(qiáng)的司法所，能夠產(chǎn)生規(guī)模效果。司法所有一定的人員規(guī)模，有完善的工作機(jī)制，有正規(guī)的物質(zhì)設(shè)施，就可以產(chǎn)生一種規(guī)模化、正規(guī)化的效果，就可以形成較大的社會(huì)影響力。這種影響力能夠提升司法所在當(dāng)?shù)厣鐣?huì)中的地位和作用，能夠樹(shù)立司法所在社區(qū)矯正工作中的權(quán)威，能夠?qū)ι鐓^(qū)服刑人員產(chǎn)生威懾力，有利于開(kāi)展社區(qū)矯正等工作。

五、并管模式存在的問(wèn)題

1．適用區(qū)域有所限制

適用并管模式的區(qū)域是有限制的。在實(shí)行并管模式的情況下，由于一個(gè)司法所的工作人員往往要負(fù)責(zé)多個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)轄區(qū)內(nèi)的社區(qū)矯正工作，如果司法所負(fù)責(zé)的鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)的轄區(qū)面積都過(guò)大的話(huà)，就會(huì)給這種工作模式帶來(lái)很大的挑戰(zhàn)，就會(huì)增加司法所工作人員順利開(kāi)展社區(qū)矯正工作的難度。因此，并管模式比較適合鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)的管轄面積都不是特別大的區(qū)域。如果鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)的轄區(qū)面積都過(guò)大的話(huà)，可能不大適合這種模式。這意味著，在鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)管轄面積普遍特別大的廣大中西部地區(qū)，可能都不適合采用這種模式。

2．物質(zhì)待遇受到限制

在適用并管模式的情況下，司法所的工作人員物質(zhì)待遇受到限制。這是因?yàn)椋谶@種模式下，司法所直接隸屬于縣司法局，司法所的工作人員不屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)的干部，因而享受不到鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)干部的經(jīng)濟(jì)待遇，只享受司法局干部的經(jīng)濟(jì)待遇。同時(shí)，在并管模式下，司法所的設(shè)置和工作，都具有跨鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)的性質(zhì)，他們對(duì)于特定的鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)的“中心工作”的支持有限，因而也難以得到來(lái)自鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)政府部門(mén)的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。

這種體制下，司法所基本不做鄉(xiāng)鎮(zhèn)的日常行政工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部能夠享受的經(jīng)濟(jì)待遇，如一些項(xiàng)目的獎(jiǎng)勵(lì)、駐村連心補(bǔ)貼等，司法所干部享受不到。

3．對(duì)相關(guān)設(shè)備有依賴(lài)

在實(shí)行并管模式的情況下，由于特定司法所的工作人員要管理不同轄區(qū)的社區(qū)矯正工作，在不同轄區(qū)之間的工作流動(dòng)性較大，管理的空間范圍較廣，就會(huì)對(duì)交通、通信、監(jiān)控等相關(guān)設(shè)備的依賴(lài)性較大。例如，如果不給司法所工作人員配備機(jī)動(dòng)車(chē)、通信工具，他們就難以順利開(kāi)展社區(qū)矯正工作。又如，如果不對(duì)社區(qū)服刑人員較多地實(shí)行電子監(jiān)控，僅僅依靠司法所工作人員，是很難有效監(jiān)督管理社區(qū)服刑人員的。特別是在實(shí)行政府部門(mén)公車(chē)改革后，如果不能給司法所配備足夠的車(chē)輛等交通工具和其他工作設(shè)備，就很難開(kāi)展審前社會(huì)調(diào)查和社區(qū)服刑人員走訪(fǎng)等活動(dòng)。

六、簡(jiǎn)要結(jié)論

并管模式是在司法所人員較少、任務(wù)繁重等情況下為了順利開(kāi)展社區(qū)矯正等工作而進(jìn)行的有益嘗試，可以較好地解決人少事多等突出問(wèn)題，具有明顯的優(yōu)點(diǎn)。

不過(guò)，由于并管模式對(duì)管轄區(qū)域的面積等有要求，一般比較適合于在管轄區(qū)域面積不是特別大，交通、通信等基礎(chǔ)設(shè)施和設(shè)備較好的地區(qū)采用。

從全國(guó)的情況來(lái)看，目前仍然存在不少無(wú)人所、1人所和2人所，可以根據(jù)情況對(duì)它們進(jìn)行并管模式改造。根據(jù)司法部基層工作司2015年底的統(tǒng)計(jì)，在全國(guó)司法所中，按照政法專(zhuān)項(xiàng)編制的分配情況，無(wú)人所(即沒(méi)有政法專(zhuān)項(xiàng)編制的人員)3145個(gè)，占司法所總數(shù)的7.72%；1人所(只有1名政法專(zhuān)項(xiàng)編制工作人員)14808個(gè)，占司法所總數(shù)的36.35%；2人所14078個(gè)，占司法所總數(shù)的34.55%；3人及3人以上所8712個(gè)，占司法所總數(shù)的21.38%?！?〕這組統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，在全國(guó)的司法所中，無(wú)人所和1人所占司法所總數(shù)的44.07%，將近一半，工作人員這樣少的司法所很難順利開(kāi)展社區(qū)矯正工作。因此，在管轄區(qū)域面積較小，交通、通信等基礎(chǔ)設(shè)施和設(shè)備較好的地區(qū)，可以對(duì)無(wú)人所和1人所以及一些2人所進(jìn)行合并，減少司法所的數(shù)量，增加每個(gè)司法所的工作人員數(shù)量，使司法所在經(jīng)過(guò)合并、充實(shí)工作人員數(shù)量之后，更好地開(kāi)展社區(qū)矯正等工作。

〔1〕楊圣泉. 優(yōu)化警力我市撤193個(gè)派出所〔N〕. 重慶商報(bào), 2011-02-12(05).

〔2〕李光明. 撤并三成派出所 95%警力充實(shí)一線(xiàn)〔N〕. 法制日?qǐng)?bào), 2011-06-15(01).

〔3〕胡愛(ài)華, 呂品璋. 北京市公安局成立13個(gè)直屬派出所〔N〕. 人民公安報(bào), 2014-09-02(01).

〔4〕司法部基層工作指導(dǎo)司. 2015年度司法所工作統(tǒng)計(jì)分析報(bào)告〔J〕. 司法所工作, 2016(3):12.

(責(zé)任編輯 連春亮)

On the Incorporating-Managing Model of Community Correction of Law Enforcement Agencies at Grassroots

WU Zong-xian1,ZHANG Shi-fa2

(1. College for Criminal Law Science, Beijing Normal University, Beijing 100875；2. Jinyun County Bureau of Justice of Zhejiang Province, Lishui，Zhejiang 321400)

The major models of the grassroots law enforcement agencies of community correction in China include the traditional model, the concurrently-managing model and the vertically-managing model. Besides, there is another model which can be called “the incorporating-managing model”; its main characteristics is that, according to the needs of work and the relevant circumstances, the justice stations should be properly combined to be responsible for the community correction work in the specific area. This model is a useful attempt to carry out the work of community correction in the case of less justice personnel and heavy tasks; and it can also better solve the problem of less people and more outstanding issues, which shows its obvious advantages.

community correction; law enforcement agencies at grassroots; the incorporating-managing model

2016-09-09

本文系國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目《對(duì)社區(qū)矯正頂層設(shè)計(jì)的評(píng)價(jià)與修正研究》(編號(hào)：14AFX012)中的成果之一。

1.吳宗憲(1963-)，男，甘肅永登人，北京師范大學(xué)刑事法律科學(xué)研究院教授，法學(xué)博士，博士生導(dǎo)師，主要從事犯罪學(xué)、監(jiān)獄學(xué)、社區(qū)矯正、犯罪心理學(xué)研究。2.章仕法(1962-)，男，浙江縉云人，浙江省麗水市縉云縣司法局局長(zhǎng)。

DF87

A

1672-2663(2016)04-0021-05