推動區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展：歐盟的經(jīng)驗與啟示

徐 峰

(中國科學技術(shù)信息研究所，北京 100038)

推動區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展：歐盟的經(jīng)驗與啟示

徐 峰

(中國科學技術(shù)信息研究所，北京 100038)

區(qū)域創(chuàng)新對于推動經(jīng)濟體的創(chuàng)新發(fā)展日益重要。隨著歐洲一體化進程的不斷推進，歐盟一直在不斷強化對區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展的支持。歐盟與我國國土面積相近，也面臨著類似的區(qū)域發(fā)展問題，歐盟推動區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展的做法和經(jīng)驗值得我國參考借鑒。本文首先從歐盟區(qū)域政策計劃周期的角度，對分階段其區(qū)域政策的發(fā)展演變進行了梳理總結(jié)。其次，對歐盟支持區(qū)域創(chuàng)新的主要做法和最新進展進行了總結(jié)分析。最后，就如何推動我國區(qū)域創(chuàng)新提出了幾點啟示。

區(qū)域政策；區(qū)域創(chuàng)新；歐盟；啟示

一、引言

推動區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展是解決長期以來我國區(qū)域發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)的問題的關(guān)鍵所在。盡管我國在推動區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展方面做出了諸多的努力，但總體上看，目前我國區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展水平仍不高且具有明顯的梯度性，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)與經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)創(chuàng)新發(fā)展不平衡問題仍然突出，區(qū)域創(chuàng)新協(xié)同發(fā)展程度也不高[1]。當前，我國政府正在通過自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)、區(qū)域全面創(chuàng)新改革試驗、創(chuàng)新型省份和創(chuàng)新型城市建設(shè)等工作，系統(tǒng)地推進區(qū)域的創(chuàng)新發(fā)展。在此過程中，如何充分結(jié)合不同區(qū)域的特點和需求，更好地從國家層面做好區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展的頂層設(shè)計，統(tǒng)籌推進各項區(qū)域創(chuàng)新的戰(zhàn)略和政策十分關(guān)鍵。

歐盟與我國地域面積十分相近，同樣面臨著區(qū)域轉(zhuǎn)型發(fā)展、需要解決不平衡不協(xié)調(diào)等問題。歐盟區(qū)域政策及其工具是目前世界上最為典型且較為成功的區(qū)域政策實踐[2]，區(qū)域發(fā)展干預(yù)已經(jīng)成為歐盟超國家調(diào)節(jié)的一項重要內(nèi)容，區(qū)域政策也已經(jīng)成為歐盟多層次治理的重要組成部分[3]。歐盟在推動其一體化進程的過程中，在不斷調(diào)整和完善其區(qū)域政策及其工具的同時，持續(xù)加大支持與推動區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展的力度，積累了不少有益的做法和經(jīng)驗。本文重點對歐盟層面上的區(qū)域政策中支持區(qū)域創(chuàng)新的相關(guān)經(jīng)驗和做法進行分析研究，并在此基礎(chǔ)上，結(jié)合我國區(qū)域創(chuàng)新面臨的實際需求，對如何更好地系統(tǒng)設(shè)計和支持推動我國區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展進行了分析討論。

二、相關(guān)概念及研究綜述

區(qū)域通常是指一個具有地理邊界(行政區(qū)劃)、具備特定功能的地域空間，如國家內(nèi)的部分地區(qū)，或由若干個國家或地區(qū)組成。從經(jīng)濟學角度，區(qū)域通常被視為人類經(jīng)濟活動的空間載體，即具有特定地域構(gòu)成，在專業(yè)化分工中擔負一定職能，在經(jīng)濟上具有同質(zhì)性或內(nèi)聚性的地區(qū)[4]。區(qū)域政策則是國家或地區(qū)政府針對區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)展不平衡等問題，為了推動發(fā)展、促進協(xié)調(diào)、發(fā)揮地區(qū)比較優(yōu)勢而對不同區(qū)域作出的政策安排[5]。隨著科技創(chuàng)新在推動經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要性日益突顯，作為一個經(jīng)濟體發(fā)展的重要組成部分，區(qū)域的創(chuàng)新發(fā)展也日益受到世界各國的關(guān)注，加強區(qū)域和國家戰(zhàn)略間的互動，在國家層面制訂推動區(qū)域創(chuàng)新政策的重要性也日益提升。

目前，學術(shù)界對于區(qū)域創(chuàng)新的研究，更多地集中在區(qū)域創(chuàng)新體系或系統(tǒng)的研究上[6]。在區(qū)域創(chuàng)新體系或系統(tǒng)的研究中，往往將區(qū)域作為相對微觀的層面，更加關(guān)注區(qū)域內(nèi)各要素在推動區(qū)域知識生產(chǎn)和技術(shù)創(chuàng)新過程中的功能定位和相互作用[7]。區(qū)域創(chuàng)新體系等相關(guān)研究，為政府推動區(qū)域創(chuàng)新政策與戰(zhàn)略的制訂提供了豐富的理論基礎(chǔ)，把區(qū)域當作擁有特定和不同特性地理空間，設(shè)計、實施和評估區(qū)域科學技術(shù)與創(chuàng)新政策也日益受到關(guān)注。許多國家政府已將區(qū)域創(chuàng)新體系等理論與方法用于制訂與實施區(qū)域創(chuàng)新政策。

歐盟是“新區(qū)域主義”的主要發(fā)源地之一，已有許多研究對歐盟區(qū)域政策及其政策工具的發(fā)展演變，以及在推動歐盟解決區(qū)域發(fā)展不平衡問題中的作用等進行了分析研究[8-10]。隨著創(chuàng)新在區(qū)域發(fā)展中的作用日益重要，除了通過歐盟研發(fā)框架計劃(FP)以及面向2020年的“地平線2020”計劃等戰(zhàn)略，歐盟在其區(qū)域政策中也在不斷加強對區(qū)域創(chuàng)新的支持，其主要做法和實踐也日益受到關(guān)注。國內(nèi)一些學者從區(qū)域創(chuàng)新體系等角度，對歐盟推動區(qū)域創(chuàng)新的戰(zhàn)略與政策措施，以及歐盟成員國推動其區(qū)域創(chuàng)新的案例進行了介紹[11-12]。

但總體上看，已有對歐盟區(qū)域創(chuàng)新的研究更加集中在其成員國中觀層面制訂區(qū)域創(chuàng)新戰(zhàn)略和政策措施的案例分析上，而缺少對歐盟宏觀層面推動區(qū)域創(chuàng)新政策措施的分析研究。鑒于此，本文以歐盟層面的區(qū)域政策為主要研究對象，對歐盟區(qū)域政策中用于支持和推動區(qū)域創(chuàng)新的相關(guān)政策措施和主要做法進行系統(tǒng)分析，以供我國在研究制訂推動區(qū)域創(chuàng)新的相關(guān)戰(zhàn)略和政策措施中參考借鑒。

三、歐盟區(qū)域政策概述

歐盟區(qū)域政策是歐盟政策體系中重要的組成部分，有專門的區(qū)域政策制定和執(zhí)行機構(gòu)，有明確的區(qū)域政策目標，有多種區(qū)域政策工具和資金渠道[13]，是歐盟為應(yīng)對歐洲層面上的經(jīng)濟和社會不平衡而實施的經(jīng)濟、社會和地域凝聚(cohesion)政策。歐盟希望通過區(qū)域政策的制定和有效實施，幫助歐洲解決歷史遺留問題和不斷出現(xiàn)的新問題，使歐洲與全世界一起更好地應(yīng)對未來的機遇與挑戰(zhàn)[14]。目前，歐盟區(qū)域政策主要采取多年度計劃周期(一般為7年左右)的方式，以歐洲結(jié)構(gòu)與投資基金(ESIF)為主要政策工具，為歐盟內(nèi)的區(qū)域發(fā)展提供政策與資金支持。

(一)歐盟區(qū)域劃分及歐盟區(qū)域政策的作用范圍

由于歐盟由多個歐洲國家組成，為了更好地開展歐盟區(qū)域統(tǒng)計資料的收集與協(xié)調(diào)，用于區(qū)域社會經(jīng)濟分析，并幫助確定區(qū)域政策的實施范圍，歐盟于1988年采取了區(qū)域單位統(tǒng)計命名法(NUTS)(如圖1所示)，將所有歐盟地域劃分為3類區(qū)域，以更好地確定歐盟區(qū)域政策資金受益區(qū)域的嚴格范圍。根據(jù)2015年1月生效的2013版NUTS，目前歐盟共有NUTS1類區(qū)域98個，NUTS 2類區(qū)域276個和NUTS 3類區(qū)域1342個。其中，NUTS 1為主要社會經(jīng)濟區(qū)域，NUTS 2為申請區(qū)域政策的基本區(qū)域，NUTS 3為特定調(diào)查分析的小型區(qū)域。歐盟的區(qū)域政策通常適用于NUTS 2層面。統(tǒng)一的區(qū)域劃分，大大提高了歐盟區(qū)域政策的援助水平，使歐盟基金的投向更有針對性，為提高歐盟基金的使用效率，更好地實現(xiàn)包括區(qū)域創(chuàng)新等在內(nèi)的政策目標打下了良好的基礎(chǔ)[15]。

圖1 歐盟區(qū)域單位統(tǒng)計命名法示意圖來源：http://ec.europa.eu/eurostat/web/nuts/overview

(二)歐盟區(qū)域政策的發(fā)展演變

歐盟的區(qū)域政策是隨著歐洲一體化進程的不斷推進而不斷發(fā)展形成的。根據(jù)歐盟區(qū)域政策的計劃周期，歐盟區(qū)域政策發(fā)展歷程大體上可以分為六個階段(如表1)。

1.區(qū)域政策初步形成時期(1957-1988年)

1957年歐洲《羅馬條約》簽訂，開啟了歐洲經(jīng)濟一體化的進程，并提出要采取相關(guān)措施縮小并逐步消除區(qū)域間發(fā)展的不平衡問題?；凇读_馬條約》，歐洲于1958成立歐洲濟經(jīng)濟共同體(簡稱歐共體)，并創(chuàng)立歐洲社會基金(ESF)，于1962年設(shè)立歐洲農(nóng)業(yè)指導與保障基金(EAGGF)。1968年，為推動區(qū)域發(fā)展，歐洲設(shè)立了歐洲委員會區(qū)域政策總司。1975年歐洲區(qū)域發(fā)展基金創(chuàng)立(ERDF)，第一個歐共體設(shè)立區(qū)域發(fā)展基金法規(guī)正式實施，1975-1977年預(yù)算14億ECU①歐洲經(jīng)濟共同體時期的歐洲貨幣單位，后改為歐元。。在這一期間，歐洲區(qū)域政策的重點主要放在國家層面上，用于資助成員國預(yù)先分配的項目上，歐洲或次國家影響很小。歐洲社會基金和歐洲農(nóng)業(yè)指導與保障基金等其他歐洲共同體基金也以類似的方式，每年選擇和再資助已有的項目。

表1 歐盟區(qū)域政策的發(fā)展歷程

來源：根據(jù)European Commission.Regional Policy[M].Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2014.等相關(guān)資料整理

2.區(qū)域凝聚政策形成時期(1989-1993年)

進入上世紀80年代初，歐洲共同體工作的效率問題日益突出。1986年，歐洲《單一歐洲法案》出臺，明確提出了經(jīng)濟與社會凝聚的政策目標。1988年，歐洲理事會做出重大改革，決定將歐洲區(qū)域發(fā)展基金、社會基金、農(nóng)業(yè)指導與保障基金整合為新的結(jié)構(gòu)基金(SF)，由年度預(yù)算改為多年期預(yù)算。1989-1993年分配給結(jié)構(gòu)基金640億ECU(比以往年度資金增長了一倍)，從而推動形成了區(qū)域發(fā)展的凝聚政策。該政策的核心目標包括：1)促進發(fā)展滯后區(qū)域的發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整；2)推動受產(chǎn)業(yè)衰退嚴重影響的區(qū)域轉(zhuǎn)型；3)應(yīng)對長期失業(yè)；4)促進年青人就業(yè)；5)加速農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進農(nóng)村地區(qū)發(fā)展。

3.區(qū)域政策鞏固與逐步強化時期(1994-1999年)

1993年，《馬斯特里赫特條約》(也稱為《歐盟條約》)正式生效，歐共體更名為歐洲聯(lián)盟(簡稱歐盟)。同年，歐洲理事會批準了新的凝聚政策法規(guī)，并針對凝聚和區(qū)域政策建立了包括凝聚基金(CF)、區(qū)域委員會和輔助性原則等在內(nèi)的新工具和新制度。新法規(guī)確定了政策的核心原則是：聚焦、計劃、增量和合作，并基本保持了1989-1993年凝聚政策已有的5個主要目標。一些優(yōu)先領(lǐng)域得到了加強，如引入其他歐盟機制，尤其是歐洲議會，以及合作法規(guī)、評估與宣傳等。1994-1999年間為結(jié)構(gòu)與凝集基金提出1680億ECU的資金，再次加倍了年度預(yù)算，占歐盟預(yù)算總額的比例達到了1/3。

4.面向歐盟東擴的特殊時期(2000-2006年)

自上世紀90年代中期，歐盟就開始準備《2000年議程》并為最大的歐盟擴張做好準備。2000年，歐盟發(fā)布《里斯本戰(zhàn)略》，歐盟的優(yōu)先權(quán)轉(zhuǎn)向增長、就業(yè)與創(chuàng)新。進入新世紀后，簡化凝聚政策設(shè)計與流程和準備歐盟東擴是這一時期兩大主題，區(qū)域政策目標整合為三大目標：(1)進一步提高區(qū)域政策的集中程度；2)進行共同區(qū)域政策的“自下而上”分權(quán)化管理模式改革，提升政策效率與爭取成員國支持；3)增加三項候選國入盟準備援助計劃等區(qū)域政策工具，以幫助候選國盡快達到歐盟標準。2000-2006年計劃期間原15個成員國的預(yù)算為2130億歐元，另增加220億歐元用于新成員國(2004-2006)，其中用于廣義創(chuàng)新的預(yù)算約為280億歐元。

5.聚焦于就業(yè)與增長的時期(2007-2013年)

2005年，由于目標過于宏偉和寬泛，且缺乏有效執(zhí)行，歐盟對《里斯本戰(zhàn)略》進行了調(diào)整，將就業(yè)與經(jīng)濟增長作為新的優(yōu)先目標。2007-2013年歐盟區(qū)域政策領(lǐng)域的預(yù)算3470億歐元。歐盟這一時期針對區(qū)域政策進行了一系列改革，改革的重點是進一步強化增長與就業(yè)，具體包括簡化規(guī)則和結(jié)構(gòu)，強化透明度和交流等。另外，2007-2013年凝聚政策計劃一個重要的特點是，將推動創(chuàng)新作為重要內(nèi)容，約864億歐元(約1/4)資金被分配給廣義的創(chuàng)新領(lǐng)域，比上一期(2000-2006)增長了約3倍。

6.面向智慧、包容性和可持續(xù)增長的新時期(2014-2020年)

2010年歐盟發(fā)布《歐盟2020》戰(zhàn)略，將智慧、包容性和可持續(xù)增長作為面向2020年的三個戰(zhàn)略任務(wù)，其中歐盟區(qū)域政策成為歐盟的主要投資政策，2014-2020年計劃期間的預(yù)算約4571億歐元。至此，由結(jié)構(gòu)基金和凝聚政策基金構(gòu)成的歐洲結(jié)構(gòu)與投資基金(ESIF)成為了歐盟區(qū)域政策的主要工具，其中結(jié)構(gòu)基金包括歐洲區(qū)域發(fā)展基金和歐洲社會基金，用于向歐盟經(jīng)濟社會重構(gòu)，減少不同歐洲區(qū)域發(fā)展差距投資，如基礎(chǔ)設(shè)施和就業(yè)等；凝聚政策基金包括凝聚基金，歐洲農(nóng)村發(fā)展農(nóng)業(yè)基金，歐洲海事與漁業(yè)基金。而由歐洲區(qū)域發(fā)展基金、歐洲社會基金和凝聚基金構(gòu)成的凝聚政策資金預(yù)算為3518億歐元[16]，其組成如表2。在2014-2020計劃期間，創(chuàng)新的重要性再次得到提升，有1/3的預(yù)算資金用于開展廣義的創(chuàng)新領(lǐng)域。

四、歐盟支持區(qū)域創(chuàng)新的主要做法

區(qū)域創(chuàng)新可以視為一個國家或地區(qū)在特定區(qū)域內(nèi)開展的研究、開發(fā)與創(chuàng)新活動。通常，對區(qū)域創(chuàng)新的支持可以來自相對宏觀的國家或跨國家層面(如歐盟層面)，也包括區(qū)域自身對其內(nèi)部創(chuàng)新活動的支持。對于歐盟而言，除了成員國對于其所轄區(qū)域創(chuàng)新活動的支持外，來自歐盟層面對于區(qū)域創(chuàng)新的支持也是十分重要的組成部分，尤其是對于科技經(jīng)濟發(fā)展相對落后的歐盟區(qū)域而言。如今，在歐盟層面的政策體系中，支持區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展已成為推動歐盟一體化、解決歐盟區(qū)域不平衡問題和可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵所在。

具體而言，在歐盟層面上對于其區(qū)域創(chuàng)新的支持主要體現(xiàn)在以下幾個方面(如表3)：一是利用歐盟區(qū)域政策資金和研發(fā)框架計劃資金等政策工具，為區(qū)域創(chuàng)新活動提供直接的支持；二是利用歐盟層面的資金資助歐盟內(nèi)區(qū)域創(chuàng)新戰(zhàn)略的制訂，即為指導歐盟內(nèi)各區(qū)域制訂符合其自身發(fā)展特點和優(yōu)勢的創(chuàng)新戰(zhàn)略提供資助；三是立法將區(qū)域創(chuàng)新的智慧專業(yè)化戰(zhàn)略(Smart Specialization)作為歐盟內(nèi)區(qū)域獲取歐盟結(jié)構(gòu)與投資基金資助的必要條件，間接推動區(qū)域創(chuàng)新戰(zhàn)略的制訂。

表2 歐洲結(jié)構(gòu)與投資基金的組成結(jié)構(gòu)

來源：根據(jù)http://ec.europa.eu/regional_policy/index.cfm/en/網(wǎng)站相關(guān)資料整理

(一)直接為區(qū)域研究與創(chuàng)新活動提供資助

1988年歐洲推動結(jié)構(gòu)基金改革，開始將歐洲區(qū)域發(fā)展基金的重點轉(zhuǎn)向內(nèi)生發(fā)展的創(chuàng)新上。1989-1993年間，約4%的區(qū)域政策資金用于創(chuàng)新(約20億歐元，區(qū)域資金共計約500億歐元)，資助的重點主要用于補貼研發(fā)項目，以及建設(shè)公共研發(fā)中心和科學園區(qū)等。1990年，歐盟提出了歐洲區(qū)域發(fā)展的科學技術(shù)共同體計劃(STRIDE)，該計劃是歐盟區(qū)域政策中第一個專門用于支持研究與技術(shù)開發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施的計劃，預(yù)算為4600萬ECU，有42%的經(jīng)費用于支持基礎(chǔ)設(shè)施和設(shè)備，基本上是供給側(cè)的支持。1994-1999年計劃期間，歐盟區(qū)域政策開始資助更多的研究與創(chuàng)新活動，尤其是為中小企業(yè)提供小額資助或貸款，資助與研發(fā)中心、大學及其他機構(gòu)開展合作的中小企業(yè)網(wǎng)絡(luò)，以及為中小企業(yè)面向技術(shù)的服務(wù)提供資助等。之后，歐盟區(qū)域政策對于創(chuàng)新的支持日益增長，其中歐盟結(jié)構(gòu)基金在推動創(chuàng)新中發(fā)揮著越來越重要的作用，幫助區(qū)域利用其知識資產(chǎn)等支持創(chuàng)新已成為歐盟區(qū)域發(fā)展政策的重要內(nèi)容之一。在2000-2006年計劃期間，約有295億歐元結(jié)構(gòu)基金用于研究、技術(shù)開發(fā)與創(chuàng)新(RTDI)活動。2007-2013年計劃期間分配給RTDI的經(jīng)費則達到了700億歐元[17]，廣義創(chuàng)新相關(guān)的支出則約占總預(yù)算的25%，總計約860億歐元[18]。2014-2020年計劃期間對廣義創(chuàng)新活動的支持已達到整個預(yù)算的1/3，高達約1500億歐元，遠遠高于歐洲地平線2020研發(fā)計劃(2014-2020年)約800億歐元的預(yù)算。

表3 歐盟支持區(qū)域創(chuàng)新的主要做法

來源：作者整理

與此同時，歐盟還通過研發(fā)框架計劃(FP)中的區(qū)域知識計劃為區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展提供額外的支持，該計劃旨在構(gòu)建區(qū)域間的協(xié)作關(guān)系，以及區(qū)域內(nèi)發(fā)展和共享基于知識區(qū)域發(fā)展的最佳實踐。2003年，區(qū)域知識計劃在第五框架計劃(FP5)中作為一項試驗行動開始推動，之后在第六(FP6)和第七框架計劃(FP7)中成為了主要的計劃之一。

雖然均為研究與創(chuàng)新提供支持，但歐盟區(qū)域政策和研發(fā)框架計劃的支持重點有所不同。其中，歐盟區(qū)域政策更加強調(diào)將研究作為關(guān)鍵的驅(qū)動因素，并將構(gòu)建研究能力作為計劃的主要產(chǎn)出；而歐盟研發(fā)框架計劃則將構(gòu)建研究合作和區(qū)域間的合作伙伴關(guān)系作為支持區(qū)域創(chuàng)新活動的重點，即通過構(gòu)建將研究機構(gòu)(如大學)、企業(yè)和政府納入的所謂三螺旋合作伙伴關(guān)系共同推動區(qū)域的創(chuàng)新發(fā)展。而且，從實際投入上看，在支持區(qū)域創(chuàng)新方面，歐盟將更多的資金投入到能夠形成區(qū)域研究能力和生產(chǎn)力的領(lǐng)域中。

(二)資助歐盟內(nèi)區(qū)域制訂創(chuàng)新戰(zhàn)略與政策(1993-2013年)

除了直接支持區(qū)域創(chuàng)新活動外，歐盟在推動區(qū)域政策的過程中逐漸認識到，結(jié)合區(qū)域自身的特點與優(yōu)勢制訂創(chuàng)新政策與戰(zhàn)略對于推動區(qū)域的創(chuàng)新發(fā)展十分重要。上世紀90年代開始，歐盟相續(xù)通過歐盟結(jié)構(gòu)基金支持的區(qū)域技術(shù)計劃和區(qū)域創(chuàng)新戰(zhàn)略計劃(RTP/RIS)，以及基于研發(fā)框架計劃下的區(qū)域創(chuàng)新與技術(shù)轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略(RITTS)、區(qū)域創(chuàng)新行動計劃(RPIA)等資助歐盟內(nèi)區(qū)域制訂自下而上的區(qū)域創(chuàng)新戰(zhàn)略[19]。

1.區(qū)域創(chuàng)新戰(zhàn)略和區(qū)域創(chuàng)新與技術(shù)轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略(1993-2000年)

基于1993年《增長、競爭力和就業(yè)白皮書》的建議，歐洲委員會決定啟動一項試驗行動，名為區(qū)域技術(shù)計劃(RTP)，后來該計劃改名為區(qū)域創(chuàng)新戰(zhàn)略(RIS)計劃，以對制訂區(qū)域創(chuàng)新政策方法進行試驗，由歐盟結(jié)構(gòu)基金支持。RIS旨在為區(qū)域利益相關(guān)者提供一個通用的平臺，以推動、設(shè)計、實施、管理和評估區(qū)域的研發(fā)與創(chuàng)新政策，最終目標是幫助區(qū)域在當?shù)剡M行合作與創(chuàng)新，并在全球范圍上競爭[20]，其實驗項目示意圖如圖2。RIS預(yù)算為500萬歐元，由歐盟和成員國共同出資，為期2年。與此同時，歐盟在技術(shù)轉(zhuǎn)移和創(chuàng)新政策經(jīng)驗總結(jié)的基礎(chǔ)上，于1994年啟動了區(qū)域創(chuàng)新與技術(shù)轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略(RITTS)，由歐盟研發(fā)框架計劃支持。

1996年，負責RIS的歐盟區(qū)域政策總司和負責RITTS的技術(shù)政策總司間進行協(xié)調(diào)后，形成了一個用于區(qū)域創(chuàng)新戰(zhàn)略的聯(lián)合模式，由RIS和RITTS兩個計劃共同資助，并通過一個通用指南和工具網(wǎng)絡(luò)提供支持。RIS和RITTS擁有類似的目標、方法和哲學：一是需求引領(lǐng)(尤其是中小企業(yè)的需求)；二是面向行動；三是基于構(gòu)建區(qū)域共識和達成一致；四是關(guān)注相同的核心特性；五是聯(lián)系國際經(jīng)驗。RIS和RITTS在支持的重點上存在著一些差別。其中，RITTS旨在與其他區(qū)域行動者一起，支持負責區(qū)域發(fā)展的機構(gòu)評價、提高和優(yōu)化區(qū)域創(chuàng)新與技術(shù)轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略與基礎(chǔ)設(shè)施，以更好地滿足區(qū)域中小企業(yè)的需求；而RIS則更加強調(diào)通過區(qū)域關(guān)鍵行動者間的合作伙伴關(guān)系，推動在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展政策框架下制訂創(chuàng)新戰(zhàn)略。

圖2 RIS實驗項目構(gòu)成示意圖來源：Jon Mikel Zabala-Iturriagagoitia, Fernando Jiménez-Sáez & Elena Castro-Martínez.Evaluating European Regional Innovation Strategies[J].European Planning Studies, 2008, 16(8): 1145-1160

1994-2000年計劃期間，RITTS計劃支持了超過60個區(qū)域，RTP計劃支持了6個區(qū)域，RIS計劃支持了26個區(qū)域。之后，此類計劃在區(qū)域?qū)用嫔细悠毡?，其方法也很好地納入?yún)^(qū)域政策范疇。

2.區(qū)域創(chuàng)新行動計劃(2000-2013年)

緊隨RIS計劃，自2000年開始，歐盟繼續(xù)通過區(qū)域創(chuàng)新行動計劃(RPIA)(2000-2006年)對區(qū)域創(chuàng)新戰(zhàn)略構(gòu)建提供支持。作為RIS計劃的后續(xù)計劃，RPIA旨在利用歐洲區(qū)域發(fā)展基金資助歐盟區(qū)域開展實驗性創(chuàng)新項目。2000-2006年計劃期間，歐盟共在144個區(qū)域資助了181個創(chuàng)新行動計劃項目。RPIA計劃資助重點包括：1)基于知識與技術(shù)創(chuàng)新的區(qū)域經(jīng)濟，幫助較低水平的區(qū)域提升其技術(shù)水平；2)服務(wù)區(qū)域發(fā)展的信息社會，e-Europregio；3)區(qū)域一致性(identity)和可持續(xù)發(fā)展，通過經(jīng)濟、環(huán)境、文化與社會活動的綜合方式提升區(qū)域凝聚力與競爭力。2007-2013年計劃期間的歐洲區(qū)域發(fā)展基金計劃繼續(xù)保持了對該項工作的支持[21]。

其間，為了更好地推動上述計劃的實施，歐洲委員會還提供了一些政策工具，如歐洲創(chuàng)新區(qū)域網(wǎng)絡(luò)(IRE network)和PRO INNO(2006-2010)。IRE網(wǎng)絡(luò)主要用于使歐盟區(qū)域便于交流經(jīng)驗和最佳實踐，以提高其通過制訂和實施區(qū)域創(chuàng)新戰(zhàn)略和計劃方案增強支持創(chuàng)新與競爭力的能力。PRO INNO作為IRE網(wǎng)絡(luò)的補充，是一個由歐盟企業(yè)與產(chǎn)業(yè)總司提出建立的平臺，旨在提供一個世界范圍有關(guān)創(chuàng)新政策制訂、商業(yè)創(chuàng)新和學術(shù)討論的學習和信息的知識庫[22]。

(三)指導歐盟區(qū)域創(chuàng)新的智慧專業(yè)化戰(zhàn)略(2014-2020年)

在歐盟結(jié)構(gòu)基金中，雖然在2007-2013年計劃期間有25%的資金用于廣義創(chuàng)新，但結(jié)構(gòu)基金的使用效率，特別是在促進創(chuàng)新中的作用還不夠理想。歐盟認為，歐盟不同成員國和區(qū)域的創(chuàng)新能力差異很大，研發(fā)創(chuàng)新的關(guān)鍵在于區(qū)域?qū)用妫档蛥^(qū)域間的創(chuàng)新赤字是實施區(qū)域凝聚政策的關(guān)鍵[23]。為此，基于以往支持區(qū)域制訂創(chuàng)新戰(zhàn)略的經(jīng)驗，歐洲委員會在2007年的一份政策簡報中首次提出了“智慧專業(yè)化”概念[24]。2008年，歐洲委員會發(fā)布《知識驅(qū)動增長》報告[25]，明確將成員國和地區(qū)政府鼓勵投資于能夠“補充國家其他生產(chǎn)性資產(chǎn)，以創(chuàng)造未來本國能力和跨區(qū)域相對優(yōu)勢的領(lǐng)域”的戰(zhàn)略建議定義為“智慧專業(yè)化戰(zhàn)略”。2010年，歐盟發(fā)布的《歐盟2020》戰(zhàn)略采納了“智慧專業(yè)化”概念，并隨之將其與歐盟結(jié)構(gòu)基金和地平線2020計劃等結(jié)合起來，作為推動創(chuàng)新與經(jīng)濟增長的一種重要政策工具。在2014-2020年歐盟區(qū)域與凝聚政策的立法提案中，對“智慧專業(yè)化戰(zhàn)略”概念進行了界定，并明確要求歐盟成員國應(yīng)結(jié)合國家改革計劃(National Reform Programme)制訂國家/地區(qū)“智慧專業(yè)化戰(zhàn)略”(RIS3)，將智慧專業(yè)化納入到國家/地區(qū)研究與創(chuàng)新戰(zhàn)略政策框架中[26]。與以往的RIS等計劃直接對區(qū)域創(chuàng)新戰(zhàn)略制訂進行資助的方式不同，為了更好地推動實施RIS3，歐盟將其作為歐盟成員國和地區(qū)申請歐盟結(jié)構(gòu)基金的事先約束條件，即歐盟成員國及各地區(qū)在申請使用歐盟區(qū)域發(fā)展基金及農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展基金資助之前，必須提供其RIS3計劃，以確保區(qū)域政策的投資能夠集中到研究和創(chuàng)新上，有效地發(fā)揮作用。

作為歐盟正在著力推動的區(qū)域創(chuàng)新政策框架，智慧專業(yè)化最初的概念相對簡單，就是將公共資源集中投資于國家或區(qū)域特定領(lǐng)域的知識和創(chuàng)新中，從而獲取競爭優(yōu)勢，推動經(jīng)濟增長。智慧專業(yè)化戰(zhàn)略強調(diào)在制訂區(qū)域創(chuàng)新戰(zhàn)略的過程中，要注重市場力量和多方參與，“自下而上”地選擇并資助具有區(qū)域優(yōu)勢和特點、具備創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)潛力的領(lǐng)域。其中“智慧”可以理解為以知識和創(chuàng)新為基礎(chǔ)，而“專業(yè)化”則可以理解為擁有區(qū)域相對優(yōu)勢的特定領(lǐng)域。總體上，智慧專業(yè)化的政策意義主要包括三個方面：1)要充分發(fā)揮科學、技術(shù)與創(chuàng)新在提升區(qū)域競爭優(yōu)勢和驅(qū)動經(jīng)濟增長中的作用；2)要具備分析研究區(qū)域現(xiàn)有或未來相對優(yōu)勢領(lǐng)域的政策能力；3)要擁有合理的治理體系，以充分發(fā)揮區(qū)域、私營部門利益相關(guān)者和企業(yè)家們在將研究與創(chuàng)新戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟與社會產(chǎn)出中的關(guān)鍵作用。

2011年，歐盟為落實和推動成員國和地區(qū)的智慧專業(yè)化戰(zhàn)略，由歐洲委員會聯(lián)合研究中心前瞻技術(shù)研究所建設(shè)了“智慧專業(yè)化平臺”(S3)。S3平臺旨在為歐盟成員國和地區(qū)政策制訂者就如何構(gòu)建其自身的智慧專業(yè)化戰(zhàn)略提供信息、方法、專業(yè)知識和建議，同時作為有關(guān)智慧專業(yè)化學術(shù)討論的平臺。2012年，歐洲委員會發(fā)布《智慧專業(yè)化研究與創(chuàng)新戰(zhàn)略(RIS3)指南》[27]，對RIS3的概念、設(shè)計方法和步驟等進行了詳細的介紹。目前，已有18個歐盟成員國，168個歐盟地區(qū)在S3平臺上注冊[28]。在歐洲委員會的大力推動下，許多歐盟成員國和地區(qū)采納了智慧專業(yè)化戰(zhàn)略，并開始進入了實質(zhì)性的實施階段。

五、對我國推動區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展的啟示

自《國家中長期科學和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006-2020年)》明確提出建設(shè)包括區(qū)域創(chuàng)新體系在國家創(chuàng)新體系以來，區(qū)域的創(chuàng)新發(fā)展已成為我國國家和地方政府的重要任務(wù)。十八大以來，我國明確提出實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，著力推動經(jīng)濟發(fā)展走向創(chuàng)新驅(qū)動的發(fā)展軌道，區(qū)域創(chuàng)新對于我國實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的重要性不斷提升。習近平總書記指出，要研究在一些省區(qū)市系統(tǒng)推進全面創(chuàng)新改革試驗，形成幾個具有創(chuàng)新示范和帶動作用的區(qū)域性創(chuàng)新平臺?！秶覄?chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》也明確提出，優(yōu)化區(qū)域創(chuàng)新布局，打造區(qū)域經(jīng)濟增長極。通過前文對歐盟區(qū)域政策發(fā)展、推動區(qū)域創(chuàng)新主要做法的分析，結(jié)合我國區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展的現(xiàn)狀與需求，可以得到以下幾個方面的啟示：

首先，加強區(qū)域創(chuàng)新的頂層設(shè)計，構(gòu)建國家層面的區(qū)域政策框架，用于指導區(qū)域創(chuàng)新戰(zhàn)略與政策的制訂。歐盟在推動區(qū)域創(chuàng)新的過程中，無論是上世紀90年代的區(qū)域創(chuàng)新戰(zhàn)略，還是當前大力推動的智慧專業(yè)化戰(zhàn)略，其重點均放在了用于指導和幫助區(qū)域制訂符合自身特點的區(qū)域創(chuàng)新戰(zhàn)略上。在此過程中，歐盟通過確定統(tǒng)一區(qū)域單位統(tǒng)計命名法(NUTS)，大力推進區(qū)域創(chuàng)新的智慧專業(yè)化戰(zhàn)略等方式，使其成員國和地區(qū)在制訂其自身的創(chuàng)新政策的過程中，能夠擁有一個相對統(tǒng)一的政策框架，以便能夠更好地統(tǒng)籌歐盟的創(chuàng)新資源，并建立跨成員國、跨地區(qū)的政策對話機制。因此，在加強我國區(qū)域創(chuàng)新分類指導、建設(shè)區(qū)域性創(chuàng)新平臺，推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展的過程中，需要進一步加強頂層設(shè)計，著力構(gòu)建可以讓不同區(qū)域開展對話和交流的共同政策框架，從而更好地使不同區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展政策和措施在國家層面上形成合力，共同推動我國創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的實施。

其次，轉(zhuǎn)變創(chuàng)新投入模式，將更多的創(chuàng)新資源投入到能夠形成區(qū)域生產(chǎn)能力和相對優(yōu)勢的領(lǐng)域中。歐盟在推動區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展的過程中，其區(qū)域政策資金和研發(fā)框架資金均給予了支持，但兩者有著各自的支持重點。其中研發(fā)框架計劃更多地投入到區(qū)域合作的研發(fā)活動中，而區(qū)域政策資金則更多地投入到能夠形成區(qū)域優(yōu)勢、推動經(jīng)濟增長的專業(yè)化領(lǐng)域中。而且，從實際投入的規(guī)模上看，歐盟區(qū)域政策中用于區(qū)域創(chuàng)新的資金也遠遠高于研發(fā)框架計劃對于區(qū)域創(chuàng)新的支持。因此，應(yīng)當轉(zhuǎn)變我國現(xiàn)有區(qū)域創(chuàng)新投資過于注重高科技領(lǐng)域研發(fā)活動的現(xiàn)狀，而更多地結(jié)合區(qū)域自身特點的需求，將區(qū)域創(chuàng)新投資更多地投入到能夠聚集或補充區(qū)域性知識資源、形成區(qū)域生產(chǎn)能力、推動區(qū)域經(jīng)濟增長的優(yōu)勢領(lǐng)域上，切實助力區(qū)域的創(chuàng)新發(fā)展。

再次，充分發(fā)揮市場力量和企業(yè)的主體作用，吸納企業(yè)家、大學和研究機構(gòu)等多方參與區(qū)域創(chuàng)新戰(zhàn)略與政策的制訂過程。從歐盟的做法可以看出，無論是上世紀90年代的區(qū)域創(chuàng)新戰(zhàn)略(RIS)，還是當前正在大力推動的區(qū)域創(chuàng)新智慧專業(yè)化戰(zhàn)略，均強調(diào)在區(qū)域創(chuàng)新戰(zhàn)略與政策的制訂過程中，要將包括企業(yè)家、大學和研究機構(gòu)等在內(nèi)當?shù)氐睦嫦嚓P(guān)者或關(guān)鍵行動者納入，從而更好地反映當?shù)氐奶攸c和實際的需求。因此，各級政府部門在制訂區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展相關(guān)政策的過程中，應(yīng)該更加注重制度創(chuàng)新，做好相應(yīng)的制度安排，把企業(yè)作為發(fā)掘區(qū)域創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)潛力的主體力量，更好地發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，充分吸納各方的參與，并將各種信息和訴求合理地納入政策體系中，更好地推動形成大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的新局面。

最后，注重區(qū)域創(chuàng)新政策制訂方法和工具研究，更好地支撐區(qū)域創(chuàng)新政策制的規(guī)范化、科學化和系統(tǒng)化。區(qū)域創(chuàng)新戰(zhàn)略與政策制訂的重要基礎(chǔ)是，不同的區(qū)域能夠在充分分析挖掘自身優(yōu)勢劣勢的基礎(chǔ)上，制訂出符合自身發(fā)展需求的創(chuàng)新戰(zhàn)略與政策。歐盟在推動區(qū)域創(chuàng)新戰(zhàn)略與政策制訂的過程中，十分注重政策工具的作用，無論是歐洲區(qū)域創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)(IRE)還是當前正在大力推廣應(yīng)用的智慧專業(yè)化平臺(S3)，經(jīng)過多年的實踐，這些擁有相對明確設(shè)計原則、實施步驟、監(jiān)督評議機制等在內(nèi)的系統(tǒng)的政策工具和分析平臺，歐盟成員國和地區(qū)在制訂研究與創(chuàng)新政策的過程中均可以加以推廣使用。因此，在研究制定我國推動區(qū)域全面創(chuàng)新改革試驗總體方案等工作的過程中，建議參考借鑒歐盟的做法，加強區(qū)域創(chuàng)新基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資源和分析平臺建設(shè)，以便各區(qū)域能夠結(jié)合我國不同類型區(qū)域的特點，研究提出制訂區(qū)域創(chuàng)新政策的新方法和新工具，更好地推動我國區(qū)域創(chuàng)新政策制訂的規(guī)范化、科學化和系統(tǒng)化。

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(本文責編：王延芳)

Promoting Regional Innovative Development:Experiences of European Union and Their Implications

XU Feng

(InstituteofScientificandTechnicalInformationofChina,Beijing100038,China)

Regional innovation is now playing a very important role in an economy.European Union(EU) gradually strengthened its support for regional innovation with the progress of the integration of Europe.With the similar land area and development problems as China, EU’s measurements and experiences with respect to promote regional innovation can be good practice for China.The developments of EU regional policy are summarized in the first part of this paper based on the planning periods of EU regional policy.Secondly, EU’s main measurements and latest developments for promoting regional innovation are analyzed.Finally, some inspirations for promoting regional innovation in China are discussed.

regional policy; regional innovation; European Union(EU); inspiration

2016-06-28

2016-09-01

本文獲國家軟科學計劃項目：世界主要國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展路徑與趨勢(2014GXS6D236)資助。

徐峰(1976-)，男，安徽淮北人，博士，中國科學技術(shù)信息研究所副研究員，研究方向：科技政策與科技戰(zhàn)略。

G323

A

1002-9753(2016)12-0082-09