本刊記者 易娛竹
黑鍋不能扣在“試點”上海綿城市建設(shè)聚焦
本刊記者 易娛竹
“下雨就澇,雨停就旱?!边@是目前中國多數(shù)城市建設(shè)結(jié)構(gòu)的一個真實寫照。然而,原本寄望能增強城市抵御暴雨等災害的海綿城市,在2016年的夏天卻遭遇了尷尬。多輪強降雨致使全國30個海綿城市試點近半數(shù)內(nèi)澇,一時間,“海綿城市無用論”甚囂塵上。
海綿城市建設(shè)何時顯功效?它真的不能制止內(nèi)澇嗎?
2013年12月,習近平總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會議上提出要建設(shè)對雨水“自然積存、自然滲透、自然凈化的海綿城市”。顧名思義,“海綿城市”就是城市能像海綿一樣在適應環(huán)境變化和自然災害方面有一定的彈性,下雨時能夠吸水、蓄水、滲水、控水,需要的時候又能夠?qū)Υ娴乃尫懦鰜砑右岳谩?/p>
為了貫徹習近平總書記的講話精神,2014年,住建部出臺了《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南》;2015年7月,住建部發(fā)布了《海綿城市建設(shè)績效評價和管理辦法》。同時,財政部、住建部、水利部聯(lián)合發(fā)文發(fā)布了第一批16個海綿城市的試點名單,給予大額中央財政補貼。2015年10月,國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于推進海綿城市建設(shè)的指導意見》,提出海綿城市建設(shè)的總體要求,并提出到2020年,城市建成區(qū)20%以上的面積達到目標要求;到2030年,城市建成區(qū)80%以上的面積達到目標要求。
2015年10月,住建部副部長陸克華透露,全國已有130多個城市制定了海綿城市建設(shè)方案。據(jù)了解,青島、寶雞等多個城市已在積極籌備和申報第二批示范項目,爭取國家的資金支持。若按照一個城市幾十億元的市場規(guī)模初步測算,全國海綿城市建設(shè)約有千億元規(guī)模。但由于海綿城市建設(shè)的復雜性和回報慢,“櫻桃好吃樹難栽”。
河北省遷安市住建局局長韋長懷曾表示,當?shù)弥w安2015年被定為首批海綿城市試點城市之后,上至書記市長,下至百姓,著實高興了一段時間,但是緊接著就面臨一個現(xiàn)實的問題,作為一個縣級市如何在規(guī)定時間內(nèi)按要求把試點城市、示范區(qū)建設(shè)好?這是擺在遷安市委市政府有關(guān)部門面前的一個很緊迫,也是很棘手的問題?!白鳛橐粋€縣級市,無論是金融還是工程技術(shù)方面的專業(yè)人員,以及業(yè)務(wù)水平都非常有限。在項目初期很迷茫,不清楚這項工作該從哪兒下手。”
君合律所事務(wù)所合伙人劉世堅作為中介機構(gòu)的服務(wù)提供者,也有自己的觀察。他說,“中央部委在制定資金支持的政策時,考慮的是以此形成政策導向。但在地方的實施過程中,地方政府首先考慮的是把這個項目攬下來,先拿到中央的資金。但這筆錢怎么花,如何繼續(xù)得到這筆錢,怎樣通過住建部的考核,很多地方政府還是迷茫的?!?/p>
特別是,今天夏天,已經(jīng)被納入海綿城市試點的武漢等城市遭遇大暴雨后仍然發(fā)生嚴重內(nèi)澇,輿論炸了鍋,質(zhì)疑海綿城市花了那么多錢卻在洪澇災害面前如此“不堪一擊”。
實際上,雖然2013年以來海綿城市的熱度一直不減,但問題也層出不窮。不少地方將一些項目拼湊起來冠名為海綿城市,對于地方政府,需要獲得中央補助,對于社會資本,資本市場需要概念。
海綿城市問題專家史小輝說:“海綿城市從落實頂層設(shè)計方面出現(xiàn)了一些問題,比如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進海綿城市建設(shè)的指導意見》(國辦發(fā)【2015】75號)中指出總體工作目標是:‘通過海綿城市建設(shè),綜合采取“滲、滯、蓄、凈、用、排”等措施,最大限度地減少城市開發(fā)建設(shè)對生態(tài)環(huán)境的影響,將70%的降雨就地消納和利用。到2020年,城市建成區(qū)20%以上的面積達到目標要求;到2030年,城市建成區(qū)80%以上的面積達到目標要求?!渲械摹?0%降雨就地消納和利用’,這個數(shù)字要求和計算方式都不科學?!?/p>
根據(jù)世行專家的研究,中國城市最能實現(xiàn)海綿城市的地方并不在長江流域,長江流域地面滲水性并不強,地質(zhì)土壤性質(zhì)與高程分布造成了海綿城市建設(shè)的難度會很大,在達到70%的數(shù)據(jù)必須從地面地上全面進行改造升級,這是個系統(tǒng)的工程,并不是設(shè)置一些公園、鋪設(shè)了一些滲水磚建造了幾個森林或者人工湖就可以滿足的。同時在統(tǒng)計上怎么計算70%,也存在不科學的地方。
史小輝指出,一個城市要建成海綿城市必須要從廣泛的調(diào)研中得出設(shè)計方案,這個周期很長,而且要做細,目前從時間上看很難考慮多成熟。2030年達到80%以上的面積達標,意味著新城區(qū)的全面建設(shè),和老舊城區(qū)的推翻重建,這些在后來的實施方案中都不敢提出來。
“南方看海的問題,拿武漢舉例。武漢市投入130億元做海綿城市,網(wǎng)上有消息稱有官員曾說‘一天下15個東湖也不怕了’。這句話很夸張,我們首先應該計算一下東湖的蓄水容量,然后對武漢海綿城市的納水與排水容量也充分掌握,最后進行數(shù)學計算,如果能得到15倍才可以?!?/p>
在2015年國務(wù)院通知下發(fā)后不久,各個省市積極響應號召,出臺了建設(shè)意見,也有些地方明顯略高。如天津和山東比較積極和大膽,提出要將至少75%的降雨實現(xiàn)就地消納和利用?!拔铱吹竭@個數(shù)據(jù)著實替他們捏了把汗。山東的青島我還是了解一些的,號稱不會被淹的城市。因為歷史原因,城市排水系統(tǒng)一直都被傳頌很好,設(shè)計科學、施工質(zhì)量好以及系統(tǒng)排水性強等優(yōu)點,但青島能否到就地消納利用70%也沒有數(shù)據(jù)支撐。在山東全省,除了位于膠東半島的濱海城市青島以外,還有很多內(nèi)陸城市,這些城市如何能達到75%呢?”史小輝說。
最近,海綿城市建設(shè)引起質(zhì)疑和爭議的主要原因是各地的城市內(nèi)澇。北京大學景觀設(shè)計學研究院副院長李迪華直言,“今天的學界因為利益和學術(shù)傳承等原因,站在自己的角度去理解海綿城市建設(shè),造成大家對海綿城市建設(shè)的誤解,陷入概念之爭。不過,一方面,有爭論是好事,能夠促進不同領(lǐng)域?qū)W術(shù)派別之間增進了解;另一方面,不應過分指責海綿城市建設(shè)的治洪作用不力,一定要知道,任何工程設(shè)施發(fā)揮的功能都是有限的?!?/p>
“城市基礎(chǔ)設(shè)施防洪排澇能力是按一定標準進行設(shè)計的。在設(shè)計標準設(shè)防之內(nèi)應保證不出現(xiàn)內(nèi)澇現(xiàn)象,在超過設(shè)計標準降雨的情況下,有可能造成城市出現(xiàn)不同程度的內(nèi)澇現(xiàn)象;考慮到市政基礎(chǔ)設(shè)施具有投資巨大的特點,防洪排澇設(shè)施設(shè)計能力不可能無限度提高?!鄙虾J姓こ淘O(shè)計研究總院(集團)有限公司研究院院長鄒偉國指出,出現(xiàn)城市內(nèi)澇等突出問題,原因是多方面的。
鄒偉國指出,具體而言,一是客水入侵導致出現(xiàn)局部地區(qū)內(nèi)澇現(xiàn)象;二是極端降雨超過原有基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)計標準而出現(xiàn)內(nèi)澇;三是城市開發(fā)建設(shè)導致地面硬化,河湖調(diào)蓄能力不足;四是基礎(chǔ)設(shè)施長期投入不足、建設(shè)標準偏低;五是排水防澇設(shè)施運營養(yǎng)護不到位,施工過程中排水設(shè)施損壞等;六是應急措施不到位導致內(nèi)澇加劇等。
“我國國土主體屬于大陸性季風氣候,本身就是多暴雨和洪水的國家。洪水和城市內(nèi)澇在一定意義上是不可抗拒的自然過程。另一方面,傳統(tǒng)城市建設(shè)方式也在一定程度上加重了洪水內(nèi)澇造成的損害。所以,一定要客觀看待海綿城市建設(shè)在治理洪水和內(nèi)澇方面的作用。”李迪華指出,通過海綿城市建設(shè)可以減緩洪水的規(guī)模,延遲洪峰發(fā)生的時間,減少洪水內(nèi)澇的損失,但海綿城市建設(shè)絕不可能避免城市內(nèi)澇的發(fā)生,更不能據(jù)此得出結(jié)論,海綿城市建設(shè)試點工作是失敗的,或者海綿城市建設(shè)工作可有可無。
對此,鄒偉國也認同:“在一定降雨條件下,是否出現(xiàn)內(nèi)澇是檢驗城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成果的手段之一,可作為城市基礎(chǔ)建設(shè)的重要參考。但海綿城市建設(shè)是一個長期過程,不能因為出現(xiàn)內(nèi)澇就否定城市海綿城市建設(shè)的成果?!?/p>
“從目前相關(guān)支持文件實施的情況來看,存在很多爭論?!崩畹先A指出,過去對城市水環(huán)境、水資源和水生態(tài)的管理,各部門條塊分割,在專業(yè)上也是離散的,從來沒有如此綜合地考慮過城市水問題。
“海綿城市建設(shè)對傳統(tǒng)城市建設(shè)理念、技術(shù)、管理機制及做法均提出了挑戰(zhàn)?!编u偉國說。海綿城市建設(shè)涉及規(guī)劃、建設(shè)、交通、綠化、水務(wù)等部門,需要多部門協(xié)作才能有效推進,對建設(shè)管理提出了新的要求。
他還強調(diào),在實施過程中,海綿城市建設(shè)需要區(qū)域統(tǒng)籌推進,防止過度碎片化,特別是老城區(qū)改造,要結(jié)合城市的更新改造進行。
相比新城區(qū),老城區(qū)改造相對復雜、被動得多。因為海綿城市建設(shè)意味著要改變舊有城市道路、綠化等方面的形態(tài),使其能夠蓄積雨水、凈化雨水,同時恢復一部分生態(tài)功能。
“因此,相比新城區(qū),舊城區(qū)海綿城市建設(shè)所能夠?qū)崿F(xiàn)的目標肯定是不一樣的,這一點我們要實事求是?!崩畹先A指出,過去,城市建設(shè)無論道路還是綠地工程,基本上都只追求單一功能,但海綿城市建設(shè)要求具備更多元的功能屬性。
所以,他不贊成海綿城市建設(shè)要承擔的某一方面功能的最大化,而是要特別強調(diào)景觀設(shè)計在海綿城市建設(shè)中的運用,以實現(xiàn)城市各項功能之間的協(xié)調(diào),同時改善城市人居環(huán)境質(zhì)量、提升他們的戶外生活水平。
不過,目前海綿城市建設(shè)作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),大多數(shù)城市還集中在示范區(qū)內(nèi)試點,要系統(tǒng)解決整個城市的內(nèi)澇、水環(huán)境等各種功能性問題仍需要長期檢驗。
對此,李迪華認為,海綿城市建設(shè)應該本著先行先試的態(tài)度摸索前進,切不能操之過急。
他建議,有關(guān)部門應對海綿城市建設(shè)試點城市制定比較彈性的績效考核方案,給予先期試點城市較大的試錯空間,允許失誤甚至允許失敗。“只要總結(jié)經(jīng)驗,建設(shè)工程不斷改善,都應該予以認可?!?/p>
“目前,雖然國務(wù)院的指導意見提出的初步框架和技術(shù)方向可供參考,但作為一個自上而下的文件,還不夠細化,尤其是在和各地方相結(jié)合的時候,其指導作用實際上存在很大局限。”李迪華認為,國內(nèi)現(xiàn)階段能夠和具體地域結(jié)合的海綿城市建設(shè)規(guī)劃與工程技術(shù)的研究基礎(chǔ)十分不足。
“如果要科學地理解海綿城市建設(shè),以下幾種說法比較全面和規(guī)范:城市可持續(xù)水系統(tǒng)管理、城市可持續(xù)雨洪水管理、城市水生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。”李迪華強調(diào),它們的內(nèi)涵大同小異,目標都包含了從不同尺度上對城市以及城市與區(qū)域的水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水安全,進行可持續(xù)管理。
李迪華認為,當前做好海綿城市建設(shè)包括最少3個層面的工作:第一個層面,是區(qū)域性甚至更大尺度的水資源管理、水污染治理和水生態(tài)保護。但目前出臺的文件中更關(guān)注城市建成區(qū),區(qū)域水問題并沒有完全包括在目前出臺的相關(guān)文件中。第二個層面,是和美國LID理念相近的城市或人類棲息地環(huán)境的水環(huán)境治理、水資源管理,甚至包括城市內(nèi)澇管理。第三個層面,是將個人、家庭的用水節(jié)水納入建設(shè)范疇中。
毫無疑問,這些工作如果沒有公眾的理解參與,目標最終是很難實現(xiàn)的。
李迪華還呼吁,上到環(huán)境保護部,下到地方環(huán)保部門,都要盡快加入到海綿城市建設(shè)的隊伍中來。面源污染治理是海綿城市建設(shè)的重要目標之一,他認為,環(huán)境保護在海綿城市建設(shè)中至關(guān)重要。
“從美國的情況來看,低影響開發(fā)提出的起因就是城市面源污染問題。海綿城市建設(shè)相關(guān)評估標準也涵蓋水污染物排放的內(nèi)容,這部分標準應該由環(huán)保部門把握。”李迪華提出。
對于海綿城市建設(shè),我們不能有通過某一個城市發(fā)展海綿城市的計劃就解決所有問題的想法。建設(shè)海綿城市能否解決“看?!眴栴},是需要系統(tǒng)規(guī)劃和設(shè)計的,如果海綿城市建設(shè)的深度不夠,設(shè)計的層面不全,系統(tǒng)解決問題的層次不夠,即便是達到了設(shè)計層次的海綿城市,也不一定能解決看海問題。這一點從目前國內(nèi)多個省市的海綿城市設(shè)計方案和事實情況也都印證了。
其次,建設(shè)海綿城市應該基于各方資源的現(xiàn)狀水平。比如一個老城區(qū),排水管網(wǎng)設(shè)施都不齊全,排水體制都不分開,每家每戶的水井(個人取水水源點)設(shè)置,這樣的現(xiàn)狀區(qū)域,要徹底建成海綿城市,就必須重新布局,翻修重建。同樣,很多高樓大廈地基深厚,有的甚至阻斷了地表水流動,形成了低洼地帶,在這里如果沒有蓄水設(shè)計,就會變成海的模式。
同樣,很多道路排水系統(tǒng)也不完善,低等級公路以及不斷的城市建設(shè),造成了道路歷史更替,形成一條道路幾個設(shè)計幾個排水系統(tǒng)幾個層次的平面與立體交錯模式,這條路如果要建成系統(tǒng)的排水設(shè)施,幾乎是要重新建設(shè)的。再比如許多街道硬化,都不是滲水性材料,這也是需要全面更換的,這種更換要從表面到土壤層的更換。以上這些涉及各種建筑物、各種監(jiān)管部門、各種施工標準,這些都依附在各種資源之上,要想改變,必須摸清楚現(xiàn)狀。
再次,建設(shè)海綿城市,要從政府層面管理,而不是交給哪一個部門,它涉及所有的部門協(xié)同管理,涉及城市所有的設(shè)計與理念的推動,對政府治理城市的能力要求很高,這是目前政府急需補課的地方。
最后,建設(shè)海綿城市,要尊重科學,無論從頂層設(shè)計、方案、具體實施設(shè)計和策劃、績效框架與施工技術(shù)等各個方面都需要不斷的驗證和反復的推敲,需要做試驗,需要統(tǒng)籌,也需要反思,只有這樣的科學態(tài)度,才是建設(shè)海綿城市的基礎(chǔ)。
建好海綿城市,要從城市本地出發(fā),從水安全防范、徑流控制利用、水生態(tài)保護和水環(huán)境建設(shè)的多維度,分層級逐一論證,逐步落實,不能簡單化考慮問題,讓單一的解決方案解決很多復雜問題。這樣的海綿城市才能不背黑鍋,不成為笑話。