國際氣候變化法中適應議題論爭的法律應對

摘 要：減緩與適應是國際氣候變化法中具有同等地位的兩大重要領域。相較減緩而言，適應領域的談判成果仍然有限。推進氣候變化適應領域的談判，關鍵是要解決該領域核心的公平論爭，即適應氣候變化行動的責任如何分擔，包括適應資源如何籌措和分配。適應領域公平論爭的解決應遵循受益者負擔、原因者比例責任、最脆弱者優(yōu)先等原則，并在減適并重的原則下賦予適應議題實質性的優(yōu)先地位，切實落實發(fā)達國家在適應行動中的主要責任，落實四大基金的注資并提升發(fā)展中國家在其中的決定權，引入適應性排放概念，緩解發(fā)展中國家的減排壓力。

關 鍵 詞：氣候變化；適應；減緩；受益者負擔；適應性排放

中圖分類號：D996.9 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2016）12-0106-09

收稿日期：2016-10-10

作者簡介：陳貽?。?975—），男，廣西永福人，中國法學雜志社副研究員，研究方向為環(huán)境與資源保護法學。

鑒于聯合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）歷次評估報告對氣候變化的事實及其后果的認知日益確定，如何適應已經發(fā)生的氣候變化成為氣候變化談判中一個極其重要的議題。在2007年《聯合國氣候變化框架公約》（以下簡稱《公約》）第13次締約方大會（COP13）之后，明確了適應議題與減緩具有同等重要的地位，適應議題談判取得了一系列新的進展，建立了一個完整的行動框架。但相對于減緩領域而言，其實質性的成果仍然有限。適應議題談判進展緩慢，一方面是因其受制于整個國際氣候談判的進程，另一方面則在于對適應議題的性質及該領域的公平論爭認識不清。因此，深入分析適應議題的性質及該領域的公平論爭并提出解決相關論爭的思路，對于推進國際氣候法適應領域的進展有重要作用。

一、國際氣候變化法的適應議題概述

（一）適應議題的含義

盡管在《公約》及其以后的歷次氣候談判中都提及了適應問題，但對適應的全面定義主要是由IPCC完成的。IPCC將適應定義為可減少損害或利用有利機會的、為應對氣候刺激或其影響而在自然或人類系統中做出的調整。[1]同時IPCC第三、第四次評估報告對“適應”進行了更詳細的界定，即社會系統為保證在面對已觀測或預測到的氣候變化和相關極端情況時，降低其脆弱性或增加其彈性，對已發(fā)生的或可能發(fā)生的氣候變化做出的一種調節(jié)。[2]適應領域也可分為不同的種類，包括預防性適應和反應性適應，集體性適應和個人性適應，以及自發(fā)性適應和計劃性適應，等等。[3]一般認為，計劃性適應是指政府代表社會和自發(fā)性個體適應所采取的適應措施，其目的是避免人類遭受氣候變化帶來的威脅，促使和幫助國家實現保障人權的義務。計劃性適應措施包括海岸帶基礎設施建設、準備疏散和救災計劃、提高生物的物種多樣性、實施饑荒早期預警系統以及建立儲水工程等。自發(fā)性適應通常是指個人在應對氣候災害威脅時采取的相應行動，一般包括應急反應、災后重建及脆弱性國家居民的生態(tài)遷移和適應氣候變化的農業(yè)生產方式的轉變等。

（二）適應議題與減緩議題的關系

氣候變化減緩側重于通過對源的控制以減少溫室氣體排放或者通過增加碳匯以促進溫室氣體的吸收、捕捉和封存以實現穩(wěn)定或降低大氣中溫室氣體的濃度，從而減少溫室氣體所帶來的氣候變化的不利影響；氣候變化適應則強調自然生態(tài)或人類社會系統針對氣候變化之不利或有利影響而開展的積極性的調整與適應策略，以降低氣候變化風險、損失、損害或者增強對氣候變化有利影響的利用。所以，氣候變化領域的減緩與適應既有聯系又有區(qū)別，二者的政策目標基本統一，但在具體的實施手段、效益評價等層面存在差別。

1.適應和減緩之間的差別。雖然適應和減緩都是人類社會為應對氣候變化所作出的政策及行動反應，但兩者針對的對象有所不同。減緩是針對地球氣候系統進行人為調控，而適應是針對人類社會系統本身的自我調節(jié)。[4]因此二者之間在客觀層面還存在以下差別：第一，時間尺度不同。由于溫室氣體停留在大氣層中的時間較長，減緩領域的措施效果至少要在十年以后的未來才能顯現。故而，減緩領域的任務是長期的、艱巨的。而適應措施則面向更為現實且緊迫的氣候變化后果，所以適應領域措施的實效更多是立竿見影的。第二，空間尺度不同。減緩措施，如減少碳的排放而取得的效益是全球的，需面向整個地球氣候系統，其目標是減緩全球平均氣溫上升、海平面升高、冰川融化等。而適應措施通常只針對特定的國家和地區(qū)存在氣候變化引起的不利后果或風險，因而，適應措施的效益通常是區(qū)域性的。第三，效益的評價方式不同。多種多樣的減緩行動其目的都是減少排放溫室氣體，不同減緩行動的減排量可以用統一的二氧化碳當量單位進行比較。因此，如果已知不同減緩行動的執(zhí)行成本就可以對其成本有效性進行分析和比較。而適應行動的效益則很難用統一的度量單位予以表達。第四，成本分擔原則不同。對于減緩領域的成本分擔，一般實行“污染者付費”原則分配減排指標。而對于適應領域而言，由于適應的收益在空間上有局限性，往往只有適應措施的實施主體受益，所以相應的成本分擔也通常是首先由行為者自負。盡管COP17、COP18明確了《公約》下現有的最不發(fā)達國家基金和氣候變化特別基金分別支持最不發(fā)達國家和其他發(fā)展中國家的國家適應計劃進程，但由于實際支助力度有限，實踐中適應行動的成本分擔還是以行動者承擔為主。

2.適應和減緩之間內在的一致性。適應和減緩措施的目標都是降低氣候變化對環(huán)境脆弱性地區(qū)造成的負面影響，因此兩種路徑總體上有著內在的一致性。氣候變化減緩與適應之間的關系是一體兩面，相輔相成的。可以說，減緩領域決定著適應的范圍和內容。實際上，氣候變化減緩內含了適應的要求并有助于長期的適應，而適應也內含了減緩的要求。只有氣候變化被控制在可適應與可預期之范圍內，氣候變化適應才會具有制度價值。

在減緩與適應議題存在一致性的基礎上，平衡并協調二者之間的關系至關重要。根據2010年坎昆大會通過的議定書中的有關表述，適應和減緩應同處優(yōu)先解決地位。針對這一表述，學界將其概括為減適并重原則，中國在《應對氣候變化的政策與行動白皮書》中也重申了該原則。[5]一般而言，減適并重指的是應對氣候變化必須從減緩與適應兩個層面同時進行，并且各項相關法律制度措施應綜合考量減緩與適應效果，使二者統籌兼顧、協同增效，以盡可能減少氣候變化及其不利影響所帶來的潛在風險。因此，應在氣候變化法律體系構建的過程中給予適應和減緩同等的優(yōu)先地位。

（三）適應議題的談判進程

⒈附屬階段。從1992年的《公約》直至2007年COP13之前，適應問題只是氣候談判中的一個附屬性議題?！豆s》則明確提出了氣候變化的適應問題，[6]其相關條款為脆弱性地區(qū)適應國際氣候變化的規(guī)則和戰(zhàn)略發(fā)展奠定了基礎。[7]但氣候變化的適應領域在相當長的時間內并未得到充分的重視。2001年IPCC發(fā)布的第三次科學評估報告（TAR）對適應的必要性進行了深入闡釋。同年的第7次締約方會議（COP7）首次針對框架公約下第4條第5款中適應領域問題進行了討論，[8]并要求成立3個由全球環(huán)境基金（GEF）管理的適應基金，即最不發(fā)達國家基金、特別氣候變化基金和適應基金。[9]2005年，根據《公約》第10次締約方大會的1號決議，第11次締約方會議（COP11）附屬科學技術咨詢機構正式啟動內羅畢工作計劃，該計劃包括兩個有關適應的專題領域，即“了解、評估影響、脆弱性與適應”和“應對氣候變化的實際適應行動與措施”。

⒉減適并重階段。從2007年COP13開始，適應被提到了與減緩同等重要的地位。COP13通過的《巴厘行動計劃》，首次明確提出在應對氣候變化的路徑上要將氣候變化減緩和適應放在并重的位置。但發(fā)達國家和發(fā)展中國家在適應行動的具體開展方面還存在較大分歧，比如適應行動何時開展、如何開展，尤其是適應的資金、技術應主要由誰承擔等。[10]之后的COP16、COP17作為兩次關鍵性會議對適應議題起到了重要的推動作用。2010年的COP16決定建立適應委員會、國家適應計劃進程、損失與危害工作計劃、國家工作機制與區(qū)域適應中心為主要內容的《坎昆適應框架》，設立綠色氣候基金；2011年的德班會議（COP17）啟動了坎昆適應氣候變化框架，[11]并根據要求建立了專門適應委員會，啟動了綠色氣候基金，為適應行動提供資金支持。會議確定，發(fā)展中國家在制定適應計劃時應得到適應委員會和國際社會的支持。此次締約方會議是氣候變化適應談判的又一里程碑，預示著國際社會對適應領域從觀念上的重視過渡到真正的實踐當中。而2015年巴黎會議（COP21）通過的《巴黎協定》則反映了適應議題的最新進展和成果?！栋屠鑵f定》比較均衡地反映了發(fā)達國家和發(fā)展中國家的觀點和立場，實現了減排、適應、損失與損害、資金、技術、能力建設和透明度等要素間的平衡。[12]該《協定》提出應承認發(fā)展中國家的適應努力，并明確發(fā)展中國家編制適應計劃、采取適應行動、增強適應的國際合作、提交和更新適應信息通報等應該得到持續(xù)和增強的國際支持。決定1/CP.21中的適應部分（第42-47段）明確了近期和中期要求適應委員會開展的五方面工作，同時要求綠色氣候基金加快支持最不發(fā)達國家和其他發(fā)展中國家編制和實施國家適應計劃。[13]

二、適應議題中的公平論爭

（一）適應議題中公平論爭的前提性事實

適應領域的公平論爭主要關注的是適應領域各個適應主體之間權利、義務分配的正當性。[14]筆者認為，氣候變化的后果及其成本應當如何分擔、適應資源（技術和資金等）又該如何分配等是解決適應領域公平性面臨的主要問題。為解決這些公平性問題，必須明確兩個基本的前提性事實：一是已經形成的氣候變化不利后果主要是由發(fā)達國家的歷史排放引起的。由于溫室氣體具有累積效應，并且這些累積效應的消除往往需要上百年的時間。所以，氣候變化適應行動針對的是歷史排放已經造成的不利后果。根據IPCC第5次報告（AR5）的結論，自工業(yè)革命以來，由于人類活動的增強（如化石燃料大量使用、土地利用與土地覆蓋的改變、水泥生產等），導致全球溫室氣體濃度大幅提高，進而導致全球地表溫度的明顯上升。[15]根據儀器記錄，過去100年中的地表溫度平均升高了（0.74± 0.18）°C。就人均歷史碳排放量而言，較早開始工業(yè)化進程的發(fā)達國家相對較高。[16]根據有關數據統計，1990年至2011年的近20年間，發(fā)達國家人均碳排放增長大于大多數發(fā)展中國家。從大致模擬溫室氣體歷史排放量的模型觀察，發(fā)達國家在近20年依然占據著主要的碳排放空間，雖然一些發(fā)展中大國在發(fā)展進程中人均碳排放量增長速度很快，但人均碳排放總量與發(fā)達國家相比依然存在一定的差距，因此，發(fā)達國家應該承擔造成氣候變化后果的主要責任。二是氣候變化后果的受害者主要是適應能力較弱的發(fā)展中國家尤其是其中的最不發(fā)達國家和小島嶼國家。關于誰是氣候變化的受害者相關證明數字存在很大的爭議，爭議部分緣于缺少關于各國適應氣候變化能力的數據。但目前一般認為，發(fā)展中國家尤其是其中的最不發(fā)達國家和小島嶼國家將成為最大的輸家，而發(fā)達國家處于更有利的地位，其原因有以下三點：第一，發(fā)達國家有更多適應氣候變化的方法；第二，發(fā)達國家的經濟對農業(yè)生產的依賴度較低；第三，發(fā)達國家一般都在涼爽、緯度較高的地區(qū)，這也降低了他們的脆弱性。而發(fā)展中國家一方面要進行自主減排，另一方面由于全球變暖的趨勢短期內無法扭轉，為了應對海平面上升、洪災、旱災、極端氣候等風險，還需投入大量成本進行氣候變化的適應行動，否則將危及自身的基本安全。氣候變化具有“馬太效應”，它對不同地區(qū)、國家和物種的影響是不同的。脆弱者更脆弱的現象在環(huán)境脆弱性國家和發(fā)展中國家適應氣候變化的進程中尤為突出，如糧食生產受影響后就加劇了饑餓和貧困，對極端氣候災難（火災、洪災、颶風等）適應能力低等多種原因，也導致最不發(fā)達國家和發(fā)展中國家在氣候變化中受害最重。

（二）適應議題中公平論爭的實質

適應公平的實質可以視為是“減排責任的二次分配”。減緩是減排責任的初次分配，因為減緩意味著造成氣候變化的有關主體需根據其責任大小承擔直接減少相應碳排放的責任。而就適應行動而言，受氣候變化影響和損害的國家因承擔適應行動而支付之成本，理應由造成氣候變化不利后果的發(fā)達國家或其他符合條件之特定國家承擔。在實際的適應行動實施過程中，采取適應行動的主體（如氣候脆弱性高的最不發(fā)達國家）首先直接承擔了適應的成本支出。因此，適應領域需要國際社會綜合考量減排責任初次分配后依然存在的不公平現象，對已經發(fā)生或預期發(fā)生的氣候變化影響作出評估，幫助環(huán)境脆弱性地區(qū)和貧窮地區(qū)適應氣候變化。因此，造成氣候變化不利影響的主體向特定脆弱國家和地區(qū)提供的適應支持，實際上是其應承擔的減排責任的二次分配。

減排責任二次分配的公平性建立在減排責任初次分配的公平性基礎上，減排責任初次分配是為了降低大氣中二氧化碳濃度，減緩氣候變化；減緩責任的二次分配則是為了在氣候變化已經發(fā)生的背景下，將適應環(huán)境的壓力分配給排放溫室氣體量較多的發(fā)達國家，[17]確保人類安全不受危險的氣候變化影響?！豆s》第2條規(guī)定：“將大氣中溫室氣體的濃度穩(wěn)定在防止氣候系統受到危險的人為干擾的水平上。這一水平應當在足以使生態(tài)系統能夠自然地適應氣候變化，確保糧食生產免受威脅并使經濟發(fā)展能夠可持續(xù)地進行的時間范圍內實現?！盵18]美國環(huán)境學家法布爾認為，將適應壓力分配給排放溫室氣體的主體可以進一步刺激排放主體限制溫室氣體排放，減小對氣候變化的影響。因此，減排責任的二次分配，包括資金、技術和能力建設支助義務的分配，有利于保障氣候安全的實現，具有重要的公平性意義。

（三）適應議題中公平論爭的焦點問題

在國際氣候法律秩序構建中，適應氣候變化談判的公平論爭集中體現為一個核心問題，即適應氣候變化行動的責任如何分擔，包括適應資源如何籌措和分配。

如前所述，基于歷史責任和“共同但有區(qū)別原則”，發(fā)達國家在氣候變化適應行動中應承擔主要責任。[19]換言之，發(fā)達國家應提供資金和先進的適應技術幫助發(fā)展中國家適應氣候變化，提高其適應氣候變化不利影響的能力。[20]然而，在國際氣候談判中，發(fā)達國家承擔國際義務的政治意愿越來越弱，向發(fā)展中國家轉嫁責任的態(tài)度不斷強化。由《公約》所確定的“共區(qū)原則”受到了發(fā)達國家前所未有的挑戰(zhàn)，發(fā)展中國家內部對這一原則的解讀也發(fā)生了分歧，小島嶼國家和不發(fā)達國家也有意突出發(fā)展中大國的能力與責任。[21]從德班之后的談判進展來看，為了推動對氣候變化國際合作進程，發(fā)展中大國還是做出了必要的妥協。[22]發(fā)達國家為擺脫自己對氣候變化的歷史責任，提出各國均有適應氣候變化的責任。面對發(fā)達國家的此種消極態(tài)度，發(fā)展中大國在原則限度內顯示了最大的靈活性，促成了德班會議之后國際氣候新秩序構建進程的推進尤其是《巴黎協定》的達成。但毫無疑問，發(fā)達國家和發(fā)展中國家應在多大限度內承擔適應氣候變化的責任，無疑仍將是未來新秩序構建進程中的談判焦點之一。

與適應氣候變化責任分擔最直接相關的是適應資金的來源和走向問題?！豆s》第4條第4款規(guī)定：發(fā)達國家應幫助特別易受氣候變化不利影響的發(fā)展中國家締約方支付適應氣候變化不利影響的費用。[23]德班會議啟動了綠色氣候基金。但目前上述資金支持還是一個空架子，資金來源及使用程序等均未得到實質性解決。發(fā)達國家承認目前用于適應氣候變化的資金有限，但主張各國在財政預算時考慮適應氣候變化的投資，國際支持只是一種補充。歐盟提出從國際航空航海和國際交易、資金往來等方面征稅籌措適應資金，得到小島國聯盟、最不發(fā)達國家和非洲國家的積極響應。這一提議將為廣大發(fā)展中國家?guī)眍~外義務，受到廣大發(fā)展中國家的強烈抵制。在2015年11月《中法氣候變化聯合聲明》中，雙方首先強調了發(fā)達國家在2020年后繼續(xù)在適應方面對氣候變化特別脆弱的發(fā)展中國家提供支持，然后說明，其他愿意提供補充性支持的國家應得到鼓勵和認可。該聲明嘗試界定了義務和幫助的區(qū)別，為資金來源問題的解決提供了參考。關于資金的走向問題，各國均認同應優(yōu)先資助氣候脆弱性國家，但對氣候脆弱性的評估卻是一個難點。發(fā)達國家提出對最脆弱和貧困的發(fā)展中國家應當提供支持，意圖在適應問題上分化發(fā)展中國家。小島嶼聯盟和最不發(fā)達國家出于自身利益呼吁優(yōu)先支持小島嶼發(fā)展中國家、最不發(fā)達國家和易發(fā)生干旱、荒漠化和洪澇的非洲地區(qū)國家。其他發(fā)展中國家承認小島嶼國家和最不發(fā)達國家都是特別脆弱的，但發(fā)達國家不應對發(fā)展中國家分類，而應該依據公約履行其對發(fā)展中國家所應負擔的統一的支持義務。相關爭論在巴黎會議（COP21）之后仍將持續(xù)。

三、解決適應議題中公平論爭的

法律原則

適應領域的責任可以視為是減緩責任的二次分配。減緩責任的分配是基于溫室氣體存量對未來排放空間限制而形成的責任分配，是面向未來的初次分配，其分配的是未來的排放預算額度；適應責任的分配則是基于溫室氣體存量已經帶來的既有損害后果進行的二次分配，是面向過去的分配，無需考慮未來的排放預算額度。但在未來排放空間日益有限的情況下，無論減緩責任的初次分配還是二次分配，都與一國的人均累積排放量是正相關的，即人均累積排放越高，減緩責任和適應責任都應越大?？傮w而言，以人均累積排放量為客觀標準的共區(qū)原則同樣是適應領域的責任分配原則，適應責任的大小與人均累積排放量直接正相關，而非與能力相關，這與減緩責任是一樣的。此外，根據最脆弱者優(yōu)先原則，對無力適應氣候變化的最不發(fā)達國家應當獲得適應領域的支持，這也是國際氣候談判中的共識。

（一）受益者負擔原則

受益者負擔原則，即適應責任首先由獲得適應行動受益的國家支付適應成本。雖然氣候變化的適應在國際氣候法律秩序中是滯后于減緩提出的議題，但實踐中的適應行動，如災害天氣預防、恢復，農林基礎建設等卻先于減緩氣候變化的行動客觀存在。對于氣候變化適應領域的公平性問題，除了可以確定是由于歷史排放額外導致的氣候變化后果而采取的適應行動外，通常情況下，適應領域的公平性問題解決應首先考慮適用適應者負擔原則，這是受益者負擔的主要體現，具體適用情形如下：第一，對于氣候變率概念下的氣候變化事實，由于是自然原因如地球自轉斜率、日地距離等客觀天文規(guī)律引發(fā)，屬于不能歸因于任何人的“事件”，只能是由各國自行采取適應行動，并承擔相應的成本。這一類型的人類適應行動由來已久，其成本一直由相應主體承擔，并無公平性爭議。第二，對于人類活動引發(fā)的氣候變化導致的適應行動，其中與適應者的歷史排放責任一致的適應成本也應由適應者負擔，這是責任自負的體現。第三，對于僅限于區(qū)域性的自然原因導致的適應行動，其適應受益也僅限于該區(qū)域內的國家或人群的，相應的適應成本也應由適應者負擔。

此外，發(fā)達國家作為碳排放的主要受益者，理應承擔相應的適應責任。氣候容量資源是全人類的，正如水資源和大氣資源一樣，應該被當作維持人類生存的共同財產。正因為如此，一方因自身利益破壞共同利益的做法不應被接受，因此，發(fā)達國家不應否認自身的歷史排放責任。人類全體成員應有同樣的消耗氣候容量資源的權利，發(fā)達國家歷史上和當代都承擔著全球溫室氣體排放的主要責任。在適應氣候變化這一問題上，應當將造成氣候變化的歷史和現實責任考慮進來，即發(fā)達國家應承擔主要責任。

（二）原因者比例責任原則

這里的原因者比例責任原則是指一國適應責任的承擔應當與其人均累積排放量在全球人均累積排放量中所占的比例大致相當，超出其應承擔的責任部分應當得到適應資金、技術和能力建設方面的支持。當然，適應大小的確定與氣候變化的損害、損失的評估密切相關，而這是目前氣候談判中面臨的待解難題。舉例來說，中國等發(fā)展中國家提出的《公約》基金方案沒有明確指明其遵循的公平原則，但中國和77國集團提出的《公約》基金方案則是對該原則的良好詮釋和延伸：該基金方案要求在《公約》下建立額外且可持續(xù)的適應基金，具體實施方式由附件I國家每年拿出占國民生產總值0.5%-1%比例的數額，為發(fā)展中國家提供包括資金、技術、信息共享和能力建設在內的各方面支持。[24]這實際上可視為原因者負擔和比例原則的例證。

（三）最脆弱者優(yōu)先原則

氣候變化中的最脆弱者即高脆弱性主體，主要是指由于特殊的地理位置、自然資源稟賦等自然條件方面的原因及氣候變化應對能力不足，氣候變化對其自然系統和人類生存環(huán)境造成的不利影響的可能性較高的國家、地區(qū)或特定區(qū)域，如小島嶼國家、最不發(fā)達國家和部分國家的土著居民。這些氣候變化當中的最脆弱者，有的已經或者將要面臨氣候變化帶來的巨大災難甚至面臨喪失生存和發(fā)展機會的可能。在IPCC歷次評估報告的《氣候變化的影響、脆弱度和適應性》部分均指出，受全球變暖趨勢帶來的溫度上升影響最嚴重的國家是小島國家。由于這些國家自身經濟結構單一，自身適應氣候變化的能力有限，十分需要國際社會資金和技術等方面的援助。因此，在適應氣候變化的行動中，應當優(yōu)先考慮這些最脆弱者的利益和需要，考慮其應對氣候變化的立場和目標要求。從國際社會的總體福利而言，最脆弱者福利的增進也有利于邊際效益的提高。

四、解決適應議題中公平論爭的

法律路徑

2015年COP21通過的《巴黎協定》中確立了自下而上式的“國家自主貢獻”模式，其中就包括各國在適應氣候變化領域的貢獻。當下，發(fā)達國家自身也面臨適應氣候變化的威脅，所以發(fā)達國家普遍開展了系統性的適應氣候變化研究，評估影響、評價風險并制定對策。新興經濟體國家制定和實施的氣候變化政策多為包含減緩和適應兩個領域的捆綁性政策，較少形成適應領域的專門政策。[25]對此，筆者認為，未來國際氣候制度的設計應建立在主權國家平等參與和協商的基礎上，并從以下方面確保適應領域的公平性得以落實：

（一）在減適并重的原則下適應議題應被賦予實質性的優(yōu)先地位

如前所述，減緩和適應既有一致性又有差異性，減適并重應當作為應對氣候變化的一個重要原則，以真正實現《公約》確立的應對氣候變化的目的。但是，在資源有限的情況下，減緩和適應的沖突不可避免?；谝韵略颍m應議題在未來的氣候變化法律框架中應當獲得實質性的優(yōu)先地位：其一，從氣候談判至今，適應議題實際上一直處于弱勢地位，相關的制度建設遲緩，相關的資金、技術和能力建設等方面的支助極其匱乏。在《公約》和《京都議定書》的框架下，適應領域相較減緩領域而言并未得到足夠的重視，適應領域和減緩領域一直被區(qū)別對待，也因此缺乏可行性的行動計劃，這尤其不利于發(fā)展中國家包括其中的小島嶼國家和最不發(fā)達國家的氣候變化適應行動。其二，適應性問題在時間上更具緊迫性。由于氣候變化的事實和后果已經發(fā)生（如災害性天氣的危害等，必須在短時間內集中資源加以應對），所以，對于這些國家來說，迫在眉睫的問題也是適應氣候變化所帶來的一系列不良影響。因而，在確保和推進未來國際氣候變化法適應領域的公平性問題時，首先應盡量考慮兩者并重，同步促進。植樹造林就是一項減緩和適應并行的良好措施，既能吸收二氧化碳，又能降低城市的熱島效應，一舉兩得。此外，還可以參照減緩領域的具體制度設計并向適應領域傾斜。

（二）落實發(fā)達國家在適應行動中的主要責任

基于原因者比例責任原則，適應氣候變化的成本應主要由發(fā)達國家承擔，適應成本的支出國對超出其歷史責任部分的成本支出可以向相關責任國請求補償，或從氣候變化適應基金中進行補償。在適應氣候變化的實踐中，由于適應的情勢通常都具有緊迫性，或者適應行動本身就是一個國家長期行動的組成部分，所以無論如何該國都將根據緊迫情勢或原有的計劃實施適應措施。一個國家對于已經對自身造成威脅的氣候變化影響（如災害性天氣）必須及時采取適應措施。這些適應措施的支出，通常已在適應國的計劃中列支。但是，正如前面所分析的，適應行動針對的氣候變化后果主要是由歷史排放的責任國造成的，因此，對于適應成本支出國負擔的超出其歷史責任部分的成本支出，應當可以向相關責任國請求補償或從氣候變化適應基金中進行補償。這些需要發(fā)達國家承擔的適應補償責任主要包括：幫助脆弱性國家居民進行生態(tài)遷移、海岸帶基礎設施建設、極端氣候災難（火災、洪災、颶風等）援助、渡過糧食農業(yè)受影響后加劇的饑餓和貧困，適應氣候變化的農業(yè)等生產方式轉變，提供適應領域專家和技術支持，以及相關的教育、培訓和知識宣傳等費用的分擔。

（三）落實四大基金的注資，提升發(fā)展中國家在其中的決定權

就適應領域而言，最需要國際援助的是那些脆弱性高的國家，因其自身無法單獨應對適應氣候變化這一問題。適用最脆弱者優(yōu)先原則，盡力保障這些國家的適應領域需求，是對公平的良好闡釋。在諸多類型的國際援助中，利用已有的氣候變化基金進行資金援助無疑是最直接、最有效的方式之一。目前，在《公約》框架下主要有四大基金與適應領域相關，包括氣候變化特別基金（SCCF）、最不發(fā)達國家基金（LDCF）、適應基金（AF）以及綠色氣候基金（GCF）。SCCF資金來源為《公約》附件II國家或其他國家的自愿捐款，目前支持的領域包括適應和技術轉讓，旨在彌補或資助脆弱性國家因遭受氣候變化而引致的為實現可持續(xù)發(fā)展而必須支付的額外成本。LDCF，顧名思義其所針對的是最不發(fā)達國家，這些國家需要向全球環(huán)境基金提交“適應氣候變化行動計劃”，列明本國目前受氣候變化影響最大的地區(qū)和領域。AF旨在支持發(fā)展中國家具體的適應項目和規(guī)劃，資金來源主要是CDM項目2%交易減排量經賣出后所獲得的收入，外加來自發(fā)達國家的自愿捐資。[26]GCF是針對發(fā)展中國家減緩和應對氣候變化的補償機制。該基金規(guī)定：截至2020年，發(fā)達國家每年籌集1000億美元幫助發(fā)展中國家加強適應氣候變化能力建設；并且由發(fā)達國家及發(fā)展中國家各推舉12位人選共同組成24人委員會對該基金進行管理、組織、分配和監(jiān)督。[27]

從四大基金的基本介紹中可以看到，有些基金的設置、管理、運營相對成熟，如LDCP需要響應國家提交適應氣候變化行動計劃作為資金流出的參考依據；GCF專門成立了“最不發(fā)達國家集團”和“小島國集團”等， 并在資金和政策方面優(yōu)先給予這類國家相關支持，以體現氣候變化給部分國家?guī)淼奶厥庥绊懀疹欉m應氣候變化中的高脆弱性國家讓其發(fā)出自己的聲音。[28]除此之外，在COP15上，發(fā)達國家集體承諾，2010-2012年期間通過國際機構提供金額近300億美元的新的額外資金，均衡分配以支持適應與減緩氣候變化，相關的適應資金將優(yōu)先提供給高脆弱性的發(fā)展中國家，這其中就包括非洲國家、最不發(fā)達國家和小島嶼發(fā)展中國家等。這些都體現了在適應氣候變化機制設計中秉持的弱者優(yōu)先原則和程序公平原則。然而在實際操作中，資金不能落實到位、相應國家得不到應有的資金支持等問題仍然大量存在。所以，嚴格按照上述基金既有規(guī)則的要求，使基金的注資切實落實到位，并保證發(fā)展中國家在其中的決定權，是落實發(fā)達國家資金支助義務的當務之急。

（四）引入適應性排放概念，緩解發(fā)展中國家的減排壓力

適應性排放是指在氣候變化的現實情況下，實施適應對策所產生的高于其基準線的碳排放，而適應性排放的基準線則是指在假定沒有氣候變化的情景下，正常的工程、生產與消費所產生的碳排放。[29]簡言之，適應性排放就是一國為適應氣候變化影響而額外增加的碳排放。如全球氣候變暖可能帶來海平面上升和洪澇等災害頻發(fā)，這就要求必須建設相應的基礎設施如水利堤壩等工程來適應氣候變化帶來的負面影響，可工程建設必然導致建筑材料的大量需求，對建筑材料的大量需求又導致大量的二氧化碳排放，這就是所謂的適應性排放。

適應性排放概念的引入，有利于緩解發(fā)展中國家在適應領域承擔的減排壓力。發(fā)達國家和發(fā)展中國家在適應性排放的需求方面存在較大的差異，發(fā)達國家由于其所處的經濟社會發(fā)展階段較高，并已經過了大規(guī)模工程性適應的基礎設施建設階段。但大多數發(fā)展中國家適應氣候變化的基礎設施并不完善，未來仍需要在采取工程性適應措施方面進行大量的投入，增加大量的適應性排放。因此，應引入適應性排放的概念，強調該類型排放對于發(fā)展中國家的必要性和合理性，允許發(fā)展中國家在核算減排量時予以適當扣減。這樣才能進一步實現各國在適應領域減排責任的公平分配。

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（責任編輯：王秀艷）

Abstract：Mitigation and Adaptation are two main fields of the International Climate Change Law.Campared with Mitigation，the progress of negotiation about Adaptation is limited.The resolution of the debates on jutice is the key to push forward the negotiation about Adaptation，including how to distribute the responsibilities in Adaption，how to raise and distribute the resources.To resovle the debates on justice we must follow the principles of Benificiary to Pay，Causer Proportional Responsibility and the Most Vulnerable First，and give the priority to Adaptation issue in the proposition that Mitigation and Adaptation both are equally important，identify the responsibility of the developed countries，fufill the responsibility of providing financing to the foure funds under UNFCCC，improve the decision power of the developing countries，introduce the concept of Adaptation Emission to relieve the pressure of reducing the carbon emission in the developing countries.

Key words：climate change； adaptation；mitigation；benificiary to pay；adaptation emission