建設(shè)循環(huán)城市，推動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展

楊 亮 陳波平

·宏 觀 經(jīng) 濟(jì)·

建設(shè)循環(huán)城市，推動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展

楊 亮 陳波平

中國的城市和城市化發(fā)展正面臨著嚴(yán)峻的環(huán)境壓力，轉(zhuǎn)型發(fā)展勢在必行。國際社會的探索表明，可持續(xù)的城市發(fā)展不僅要減少對生態(tài)環(huán)境的破壞，還要進(jìn)一步追求促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的良性循環(huán)發(fā)展，即建設(shè)循環(huán)城市。循環(huán)城市理念超越傳統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展模式，涵蓋廣泛的制度、金融、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)創(chuàng)新，旨在創(chuàng)造宜居、健康、參與性和服務(wù)性的城市。它還意味著必須提升城市的能源和資源自給率，改善城市的生態(tài)環(huán)境以及氣候適應(yīng)能力。循環(huán)城市也反應(yīng)了中國的“新常態(tài)”社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，是以人為本、中速發(fā)展、鼓勵創(chuàng)新、擴(kuò)大內(nèi)需等有益于環(huán)境保護(hù)的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展策略。循環(huán)城市的建設(shè)要求決策層有長期的視野、強(qiáng)烈的政治決心和高效的領(lǐng)導(dǎo)能力，同時鼓勵所有的利益相關(guān)者協(xié)同合作，充分利用公眾參與，推動合理的規(guī)劃和發(fā)展，并加快整個轉(zhuǎn)型過程。

循環(huán)城市 資源循環(huán)再生 新型城鎮(zhèn)化 海綿城市

陳波平，世界未來委員會中國項(xiàng)目總監(jiān)。

一、循環(huán)城市理念

(一)國際背景

全球50%以上的人口居住在城市；到2030年，近60%的世界人口，即約50億人將聚居在城鎮(zhèn)地區(qū)。作為商業(yè)、文化、科技、生產(chǎn)生活、社會發(fā)展的樞紐，城市在帶給人們空前豐富的物質(zhì)和精神財富的同時，也產(chǎn)生了前所未有的挑戰(zhàn)?？焖俚某鞘谢瘜?dǎo)致了人口膨脹、交通擁擠、環(huán)境污染、資源緊缺、貧富差距、文化沖突等日益嚴(yán)峻的城市問題?？沙掷m(xù)的城市繁榮與發(fā)展已成為21世紀(jì)全球社會面臨的最緊迫挑戰(zhàn)。因此，國際社會越來越多地致力于倡導(dǎo)新型可持續(xù)的發(fā)展，并賦予城市在這一轉(zhuǎn)型過程中以引領(lǐng)作用。2015年9月，聯(lián)合國大會批準(zhǔn)了17個可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)(SDGs)。這一政府間協(xié)議的第11個具體目標(biāo)，也被稱為城市SDG，特別強(qiáng)調(diào)了“使城市和人類居住區(qū)具有包容性、安全、有恢復(fù)能力和可持續(xù)”。

繼聯(lián)合國發(fā)布可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)之后，2016年10月在厄瓜多爾首都基多(Quito)舉行了聯(lián)合國全球峰會—人居Ⅲ會議。在這次會議上近200個聯(lián)合國成員國共聚一堂，共同發(fā)布了一個“新城市議程”。該議程提供了一個協(xié)議性的、不具約束力的準(zhǔn)則和策略，為未來20年全球城市居住區(qū)的發(fā)展提供指導(dǎo)。該文件預(yù)計將協(xié)助各國政府制定明確的指南，支持構(gòu)建國家和地方層面的發(fā)展政策框架，以應(yīng)對城市化挑戰(zhàn)。

當(dāng)前，全球許多城市在以前所未有的規(guī)模消耗和浪費(fèi)著各種資源，也正在遭受著水污染和空氣污染等諸多嚴(yán)峻的環(huán)境威脅，很明顯，維持現(xiàn)在的發(fā)展模式是不行的。無論是新城市的規(guī)劃管理還是舊城區(qū)的更新改造，其現(xiàn)有發(fā)展模式都需要進(jìn)行深刻的轉(zhuǎn)變。城市可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的批準(zhǔn)以及全球新城市議程將毫無疑問地為世界各地的城市帶來廣泛的發(fā)展機(jī)會。這意味著要超出傳統(tǒng)上的可持續(xù)性概念，建設(shè)循環(huán)再生型城市，即不再把重點(diǎn)放在維持城市的資源環(huán)境系統(tǒng)運(yùn)行，而是強(qiáng)調(diào)促進(jìn)城市生態(tài)系統(tǒng)的循環(huán)再生，真正滿足城市發(fā)展和環(huán)境改善同步的要求。

(二)循環(huán)城市的基本理念與目標(biāo)要求

循環(huán)城市可以被定義為：能夠循環(huán)利用資源并持續(xù)地恢復(fù)和改善其與所依賴的生態(tài)系統(tǒng)之間的關(guān)系的城市。具體來說，循環(huán)城市就是要重建城市與自然之間的循環(huán)與互動關(guān)系。循環(huán)城市發(fā)展理念使城市從線性的“消耗資源—破壞生態(tài)”的系統(tǒng)轉(zhuǎn)型為與周圍生態(tài)環(huán)境互惠共生的系統(tǒng)(圖1)。傳統(tǒng)的可持續(xù)理念要求盡可能減少對生態(tài)環(huán)境的破壞，而循環(huán)再生理念則追求促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的良性循環(huán)發(fā)展。在循環(huán)城市系統(tǒng)中，城市不僅消耗資源而且還能夠自我生產(chǎn)資源以及再利用所產(chǎn)生的廢棄物。

圖1 循環(huán)城市概念

循環(huán)城市的發(fā)展包含三種基本的循環(huán)特點(diǎn)(圖2)。

1.資源循環(huán)利用

高效化：減少資源消耗，要求大力提高資源利用效率，從源頭上減少消耗，節(jié)約資源使用量。循環(huán)化：向垃圾要資源，要求大力提升垃圾回收、處理和再利用率。服務(wù)化：提倡功能性超越所有權(quán)的理念，要求注重資源的實(shí)用性，將資源配置在最能發(fā)揮其功效的地方，而不是低效或閑置于擁有者手中。

2.生態(tài)系統(tǒng)循環(huán)再生

城市是生態(tài)系統(tǒng)循環(huán)再生的中心：激勵城市扮演資源—經(jīng)濟(jì)—社會—環(huán)境系統(tǒng)循環(huán)發(fā)展的引領(lǐng)者和推動者。城市是生產(chǎn)系統(tǒng)的樞紐：將城市從單純的資源消費(fèi)者轉(zhuǎn)變?yōu)橥瑫r也是自然資源生產(chǎn)者。城市是決策管理的領(lǐng)導(dǎo)者：推動分散化管理和相關(guān)的政策支持，鼓勵基層組織或個人積極參與循環(huán)發(fā)展實(shí)踐。

3.城市空間再利用

緊湊結(jié)構(gòu)：更新升級現(xiàn)有的布局而不是大規(guī)模擴(kuò)張，利用高效緊湊的規(guī)劃設(shè)計提升城市空間利用效率。以人為本：建設(shè)包容性、安全性、韌性和可持續(xù)性的城市社區(qū)，以居民生產(chǎn)生活總體方便舒適為核心。綠化空間：鼓勵推行綠色建筑發(fā)展，充分考慮綠化區(qū)域的規(guī)劃建設(shè)。

循環(huán)再生愿景的核心在于建立和促進(jìn)城市與其周邊區(qū)域之間互惠互利的共生關(guān)系。循環(huán)城市發(fā)展就是希望模仿自然界的循環(huán)代謝系統(tǒng)，閉合城市資源循環(huán)系統(tǒng)。比如，循環(huán)城市將處理后的水重新引入到自然水系統(tǒng)中，提高對當(dāng)?shù)?周邊)糧食的需求比例，處理并提取城市污水和廢棄物中的肥料物質(zhì)應(yīng)用到周邊農(nóng)田里，極大地降低對石油產(chǎn)品的依賴并加大可再生能源的使用。同時，積極探索回收再利用廢棄的資源和物質(zhì)，使循環(huán)城市成為一個生產(chǎn)中心，促進(jìn)城市與其周邊區(qū)域之間的和諧互惠發(fā)展。這些措施有助于在本地、區(qū)域以及全球范圍內(nèi)增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)的可再生能力。

二、循環(huán)城市理念符合中國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要求

(一)中國新型城鎮(zhèn)化要解決的問題

經(jīng)濟(jì)增長和快速城市化雖然讓中國在減貧和提高人民生活水平方面受益匪淺，但同時也帶來了嚴(yán)峻的環(huán)境壓力，如空氣污染、水污染、生態(tài)退化等，對人民生活造成不利影響并危害經(jīng)濟(jì)的長期繁榮穩(wěn)定。我們在充分肯定快速城鎮(zhèn)化成效的同時，也必須清醒地認(rèn)識到我國城鎮(zhèn)化出現(xiàn)的人口城鎮(zhèn)化不徹底、土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化、中小城市發(fā)展機(jī)會不均等、服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后等主要問題。

第一，城鎮(zhèn)建設(shè)比較粗放，占用土地過多，集約化程度不高。在過去二、三十年的快速擴(kuò)張下，一些城市新開發(fā)地區(qū)住房、交通、市政等基礎(chǔ)設(shè)施粗放式蔓延，利用效率低下。而且由于大面積的土地擴(kuò)張，生產(chǎn)發(fā)展和生活配套設(shè)施跟不上，難以形成集聚效應(yīng)，也導(dǎo)致集約化程度不高。在嚴(yán)格保護(hù)耕地、節(jié)約集約利用土地的前提下，如何滿足城鎮(zhèn)化發(fā)展對土地的需求，提高人居環(huán)境質(zhì)量，都是今后一個時期諸多城市面臨的重大挑戰(zhàn)。

第二，城鎮(zhèn)化體系不合理，越來越多的大型城市人口過于集中，甚至過分擁擠。尤其是特大城市的過度發(fā)展帶來城市的臃腫和效益下降，中小城市發(fā)展步伐緩慢，未形成較合理的城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)體系。大城市和小城鎮(zhèn)之間的差距過大，城市間的協(xié)調(diào)互惠體系難以建立，區(qū)域經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)簿弱，城市極化效應(yīng)突出，為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展帶來困難。

第三，公共服務(wù)嚴(yán)重不足。當(dāng)前很多城市仍然偏向于硬件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對關(guān)系城市居民生活的社會性公共服務(wù)缺乏足夠的重視。老城區(qū)在長期的發(fā)展中雖然有比較完善的公共服務(wù)系統(tǒng)，但隨著人口的集聚，公共服務(wù)支撐能力已經(jīng)嚴(yán)重不足。新城區(qū)以及郊區(qū)普遍存在著環(huán)境污染、入學(xué)困難、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施缺乏、公共安全風(fēng)險較大等問題。盡管大部分城市各項(xiàng)公共服務(wù)水平都在改善，但總體來說還處于較低水平，無法滿足生產(chǎn)生活需求。

鑒于城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的這些嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，轉(zhuǎn)變思路，改變現(xiàn)狀，推動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略中應(yīng)該充分考慮建設(shè)循環(huán)再生型的城市，以建立城市與環(huán)境的共生關(guān)系。這種循環(huán)再生型城市發(fā)展也反應(yīng)了一種新型的發(fā)展模式，即當(dāng)前被廣泛討論的“新常態(tài)”?！靶鲁B(tài)”概念指出了當(dāng)前中國發(fā)展中的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變：廉價土地資源減少，廉價勞動力減少，經(jīng)濟(jì)增速下降，日趨嚴(yán)重的環(huán)境威脅，并且指出了以人為本、中速發(fā)展、鼓勵創(chuàng)新、擴(kuò)大內(nèi)需等有益于環(huán)境保護(hù)的發(fā)展策略，這也正是循環(huán)城市發(fā)展所提倡的。

(二)循環(huán)城市發(fā)展對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的作用

作為區(qū)別于以往的城鎮(zhèn)化，我國新型城鎮(zhèn)化由過去的限制外來人口進(jìn)入城鎮(zhèn)向積極穩(wěn)妥地將轉(zhuǎn)移人口市民化轉(zhuǎn)變，城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展由過去的粗放式向集約化轉(zhuǎn)變，城鎮(zhèn)由過去的過分注重經(jīng)營向服務(wù)市民轉(zhuǎn)變，城鎮(zhèn)政府公共服務(wù)由過去的只面向戶籍人口向覆蓋到全部常住人口轉(zhuǎn)變，最終使城鎮(zhèn)化質(zhì)量明顯提高，并形成大中小城市、小城鎮(zhèn)和城市群的科學(xué)、合理的體系。在實(shí)踐中，這些轉(zhuǎn)變需要更加具體的策略予以實(shí)施，而循環(huán)城市在諸多方面都可以滿足上述新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的要求，并能夠發(fā)揮積極的支持作用(圖3)。

圖3 循環(huán)城市在多方面符合并支持新型城鎮(zhèn)化發(fā)展

第一，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和城鄉(xiāng)一體化。循環(huán)城市強(qiáng)調(diào)城市與周邊郊區(qū)在生產(chǎn)生活多方面緊密聯(lián)系，增加從周邊區(qū)域獲取資源來滿足發(fā)展需求，比如帶動郊區(qū)農(nóng)業(yè)、城市立體農(nóng)業(yè)的發(fā)展，減少從世界各地的糧食進(jìn)口。循環(huán)城市還要求增加利用本地資源，致力于提高能源資源自給率，比如開發(fā)屋頂太陽能、郊區(qū)風(fēng)電等等。這些對本地資源需求的增加將帶動鄉(xiāng)村人口就業(yè)，加強(qiáng)這種城市—周邊的緊密聯(lián)系，城鄉(xiāng)互動更加頻繁，也有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展。循環(huán)城市還鼓勵中小城市和小城鎮(zhèn)吸納農(nóng)業(yè)人口，建議放寬中小城鎮(zhèn)的落戶條件。

第二，完善土地利用機(jī)制，創(chuàng)新投融資機(jī)制。循環(huán)城市要求城市空間集約型開發(fā)，以提升資源利用效率、改善交通通達(dá)性和創(chuàng)造便利的人員交流空間，這種集約型開發(fā)有利于遏制城市擴(kuò)張的沖動。同時，循環(huán)城市極力提倡可再生能源利用、智能科技創(chuàng)新和投融資創(chuàng)新。循環(huán)城市建設(shè)激勵創(chuàng)新型土地、財政、投融資等政策，充分釋放新型城鎮(zhèn)化蘊(yùn)藏的巨大內(nèi)需潛力，為經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展提供持久強(qiáng)勁的動力。

第三，加快培育中小城市和特色小城鎮(zhèn)，輻射帶動新農(nóng)村建設(shè)。循環(huán)城市強(qiáng)調(diào)大中小城鎮(zhèn)的互補(bǔ)性協(xié)調(diào)發(fā)展，比如城市中心發(fā)展高科技和服務(wù)業(yè)，郊區(qū)開發(fā)利用新能源，農(nóng)村發(fā)展新型農(nóng)業(yè)等。循環(huán)城市的區(qū)域性差別化發(fā)展導(dǎo)向引導(dǎo)人口均勻有序分布，合理優(yōu)化城市體系和格局，實(shí)現(xiàn)以大帶小，以小促大，把大中城市和小城鎮(zhèn)連接起來共同發(fā)展。

第四，全面提升城市多功能性，尤其是服務(wù)功能。循環(huán)城市提倡在城市及郊區(qū)開發(fā)新能源，如屋頂太陽能和風(fēng)電場建設(shè)，規(guī)劃城市立體農(nóng)業(yè)，建設(shè)雨水公園和海綿城市等等，使城市自身成為能源、糧食、水資源的生產(chǎn)者，而不僅僅是消費(fèi)者。同時這些新型設(shè)施和空間還可以成為市民休憩、健身以及交流互動的場所。循環(huán)城市所強(qiáng)調(diào)的加強(qiáng)垃圾處理、回收和再生利用體系也有利于建設(shè)和維護(hù)清潔健康的城市環(huán)境。

第五，健全新型城鎮(zhèn)化工作推進(jìn)機(jī)制。循環(huán)城市理念旨在將城市多部門、多產(chǎn)業(yè)聯(lián)合在一個資源循環(huán)利用的大系統(tǒng)中，因此它非常強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)不同行政級別之間以及城市不同部門之間的工作。過去的城鎮(zhèn)化，除了創(chuàng)新不夠、綠色不夠、共享不夠，還有協(xié)調(diào)不夠。因此，除了創(chuàng)新發(fā)展之外，循環(huán)城市提倡的多層級協(xié)調(diào)和多部門協(xié)調(diào)對于新型城鎮(zhèn)化而言具有極強(qiáng)的針對性。

新型城鎮(zhèn)化的核心在于不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)均等化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，實(shí)現(xiàn)共同富裕。新型城鎮(zhèn)化的“新”就是要由過去片面注重追求城市規(guī)模擴(kuò)大、空間擴(kuò)張，改變?yōu)橐蕴嵘鞘械奈幕?、公共服?wù)等內(nèi)涵為中心，真正使我們的城鎮(zhèn)成為具有較高品質(zhì)的適宜人居之所。在這些方面，循環(huán)城市以城鄉(xiāng)互動、產(chǎn)城一體、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征，高度契合新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求。

三、循環(huán)城市發(fā)展的路徑

世界各地的許多案例研究表明：循環(huán)再生的城市發(fā)展有各種各樣的好處(表1)。如何充分調(diào)動城市的積極性使其成為循環(huán)發(fā)展的實(shí)驗(yàn)田與領(lǐng)頭羊、是我們面臨的一個挑戰(zhàn)。根據(jù)對循環(huán)城市理念的解讀，可以考慮從以下四個方面起步，部分地或部門性地進(jìn)行循環(huán)城市建設(shè)試點(diǎn)。

續(xù)表1

續(xù)表1

表1 國內(nèi)外循環(huán)城市(區(qū))案例及其發(fā)展路徑

城市領(lǐng)域背景發(fā)展特點(diǎn)關(guān)鍵路徑啟示德國法蘭克福能源：2010年87%電力來源于煤、氣、油。目標(biāo)在2050年實(shí)現(xiàn)100%利用可再生能源(RE)；主要靠提高能源效率節(jié)約約一半的能源消耗擴(kuò)張熱電聯(lián)產(chǎn)系統(tǒng)；大力開發(fā)風(fēng)能、太陽能和生物質(zhì)能。把節(jié)能增效放在首位。加拿大溫哥華能源：2015年RE已占能源消耗的32%，其中電力的90%為水電。目標(biāo)在2050年實(shí)現(xiàn)100%利用可再生能源；電力、交通、供暖和制冷等行業(yè)逐漸采用RE；尤其在建筑行業(yè)大力降低能耗，并增加RE利用。制定合理的時間規(guī)劃，依次逐漸展開。加拿大卡爾加里水資源：100%城市污水處理，系統(tǒng)已經(jīng)成熟運(yùn)行中。城市廢水處理、循環(huán)再利用；污水中的有機(jī)質(zhì)被提取，作為肥料還田；處理后的水排放到當(dāng)?shù)睾恿鳎徽託庥米髂茉慈剂暇S持處理廠運(yùn)轉(zhuǎn)。政府引導(dǎo)，企業(yè)牽頭，著眼于長遠(yuǎn)利益和社會效益。丹麥卡隆堡工業(yè)：成熟的產(chǎn)業(yè)共生系統(tǒng)。企業(yè)之間利用彼此的副產(chǎn)品或廢棄物，降低運(yùn)營成本；發(fā)電廠產(chǎn)生的熱蒸汽用于為周邊工廠供熱；水泥廠使用電廠回收的粉塵等等；城市工業(yè)系統(tǒng)年節(jié)約生產(chǎn)成本約一千萬美元。將企業(yè)廢棄物或副產(chǎn)品重新利用，開發(fā)新價值。德國漢堡能源：在城市新區(qū)開發(fā)中力推RE應(yīng)用，2015年已實(shí)現(xiàn)50%的建筑用電來源于清潔能源。到2025年全部建筑用電將由本地RE提供；2050年供暖系統(tǒng)也將全部使用RE；對新建建筑和更新改造全部采用嚴(yán)格高標(biāo)準(zhǔn)大幅降低能耗；充分挖掘本地(易北河島嶼上)風(fēng)能資源。充分挖掘和利用本地RE潛力。美國舊金山能源/電力：2010年電力來源19%是核能，24%是化石能源。目標(biāo)在2050年實(shí)現(xiàn)100%清潔電力；在電力部門率先執(zhí)行；提高能源利用效率；增加分散式小規(guī)?？稍偕茉措娏ιa(chǎn)；促進(jìn)水電和太陽能開發(fā)應(yīng)用。將供熱和制冷系統(tǒng)電氣化，從而使用清潔電力。印度尼西亞梭羅發(fā)展規(guī)劃：分散式參與式城市規(guī)劃策略。中央政府權(quán)力下放，城市政府完全自主決定城市規(guī)劃發(fā)展；法律規(guī)定至少30%開放空間，其中至少20%要對公眾開放；城市之間以及上下級行政部門之間有效溝通協(xié)調(diào)。最大化公眾參與，充分考慮基層民眾需求。

(一)加強(qiáng)資源高效利用和回收再利用

循環(huán)城市發(fā)展希望模仿自然界中的循環(huán)代謝系統(tǒng)，這就需要城市發(fā)展從舊的線性代謝轉(zhuǎn)變?yōu)樾碌难h(huán)代謝。這也意味著要閉合城市資源利用系統(tǒng)，發(fā)掘城市廢棄物的價值并投入到本地其他部門的再生產(chǎn)中。具體來說，應(yīng)努力減少資源利用量，著重提升資源利用效率，推動廢棄物回收再利用，并大力開發(fā)可再生能源。比如，推廣綠色建筑，從源頭上節(jié)約建筑材料和降低能源消耗，最大限度地減少垃圾和污染。再如，發(fā)電廠產(chǎn)生的廢熱可用于為周邊工廠供熱，各種工廠產(chǎn)生的粉塵、廢渣等可以提供給周邊的水泥廠、磚瓦廠作為原料。加強(qiáng)垃圾分類管理也可以很大程度上回收鋼鐵、塑料、紙張、玻璃、有機(jī)質(zhì)等用于再生產(chǎn)，并將有機(jī)垃圾轉(zhuǎn)化為能源或者肥料。

循環(huán)城市的能源目標(biāo)是100%使用可再生能源，因此要大力推廣可再生能源的開發(fā)和利用。向可再生能源轉(zhuǎn)型本身也是一種適應(yīng)性措施，因?yàn)榉植际娇稍偕茉醇夹g(shù)將實(shí)現(xiàn)在城市和周邊區(qū)域分散化布局能源生產(chǎn)企業(yè)，這能夠減少因某個能源工廠關(guān)閉(比如在洪水、技術(shù)故障或外界破壞等情況下)而影響到總體能源供應(yīng)的風(fēng)險。此外，相比常規(guī)發(fā)電而言，大多數(shù)可再生能源的生產(chǎn)需要更少的冷卻用水。

(二)促進(jìn)城市與區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)物質(zhì)循環(huán)

對自然資源的保護(hù)、城市資源自給能力的提升以及受損生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)是循環(huán)城市的基本特征，城市能夠生產(chǎn)自身所需的自然資源和生態(tài)服務(wù)，從而與它所依賴的自然生態(tài)系統(tǒng)形成良性循環(huán)發(fā)展。具體措施有：第一，城市的糧食供應(yīng)可以由都市農(nóng)業(yè)補(bǔ)充，包括建設(shè)立體農(nóng)業(yè)工廠，鼓勵小規(guī)模分散式屋頂農(nóng)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)郊區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展等，提升本地糧食供應(yīng)能力。第二，通過區(qū)域性雨水收集存儲或通過大量城市綠地設(shè)施促進(jìn)雨水下滲到地下水中以便存儲利用，建設(shè)海綿城市就是這種典型的生態(tài)型水資源開發(fā)策略。第三，循環(huán)利用水資源。城市需要一個多級聯(lián)動的水資源利用體系，以回收和再利用廢水并從中提取有價值的營養(yǎng)物質(zhì)，再將處理過的水排放到河流和海洋。加拿大的卡爾加里市(Calgary)就是一個優(yōu)秀的例子(見表1)。第四，通過在城市周邊和部分城區(qū)人工植樹造林，增強(qiáng)樹木在城市中的生態(tài)和環(huán)境效益，并在一定程度上提供木材等原材料。第五，大量建設(shè)綠色基礎(chǔ)設(shè)施，如屋頂花園、園林建筑，以減少污染物、固定CO2、調(diào)蓄水量、凈化地下水源和緩解洪澇災(zāi)害等等。

建設(shè)循環(huán)城市需要通過促進(jìn)區(qū)域自然生態(tài)系統(tǒng)的循環(huán)代謝，維護(hù)城市與周邊環(huán)境的生態(tài)功能。除了糧食、水、土、綠地等生態(tài)系統(tǒng)，城市的工業(yè)、商業(yè)以及居民生活領(lǐng)域也應(yīng)該加強(qiáng)探索促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)物質(zhì)循環(huán)的模式。這種城市生態(tài)系統(tǒng)自身生產(chǎn)能力的循環(huán)更新將引導(dǎo)城市與其周邊區(qū)域乃至城鄉(xiāng)之間，建立新型更緊密的互動關(guān)系。

(三)優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和布局

隨著我國城市從傳統(tǒng)的擴(kuò)張性布局向現(xiàn)代功能性布局轉(zhuǎn)變，城市空間結(jié)構(gòu)的重組和優(yōu)化越來越顯示出必要性和緊迫性。推動循環(huán)城市建設(shè)正好可以借助于這個大背景，從優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和布局著手。

第一，更新改造現(xiàn)有城區(qū)，實(shí)現(xiàn)土地集約化高效利用。相比較于大量擴(kuò)充新建設(shè)用地而言，城市化進(jìn)程的重點(diǎn)應(yīng)該放在改造現(xiàn)有的城市結(jié)構(gòu)和更新升級當(dāng)前的布局方面，以提升城市發(fā)展密度。增加密度實(shí)際上在很多方面有好處，比如高效利用能源、資源、物質(zhì)、基礎(chǔ)設(shè)施和交通工具等。同時，中心城區(qū)應(yīng)適時抓住產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級契機(jī)，進(jìn)一步挖掘潛力、整合資源、突出重點(diǎn)，集約發(fā)展。針對不同城市的具體情況，切入點(diǎn)可以是舊城改造、新區(qū)規(guī)劃、存量土地盤活、工業(yè)用地騰退、產(chǎn)業(yè)功能組團(tuán)式集中等。

第二，劃定城市增長剛性邊界，遏制城市“攤大餅”式發(fā)展。特大城市有必要劃定增長剛性邊界，大中等城市也可以視情況劃定區(qū)段性建設(shè)邊界，以控制建設(shè)用地蔓延式增長。城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目選址建設(shè)均應(yīng)控制在城市增長邊界以內(nèi)，以邊界內(nèi)的集中建設(shè)區(qū)為未來城市主要的建設(shè)空間，這同時也會激勵集約化和高效率的空間利用形式。

第三，優(yōu)化交通設(shè)計，提高人流、物流、信息流的通達(dá)性。循環(huán)城市強(qiáng)調(diào)要讓城市以人為中心，增加交通通達(dá)性、交流便利性和社會包容性。實(shí)際建設(shè)中，應(yīng)突出公共交通優(yōu)先的理念，優(yōu)化公交系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)布局和換乘便利性。

第四，開展組團(tuán)式、廊道化的城市布局規(guī)劃。組團(tuán)式即按照功能性集約化發(fā)展的要求，優(yōu)化重組城市功能，明確各城區(qū)組團(tuán)的功能定位，錯位發(fā)展，同時也疏解中心城區(qū)的壓力，打造特色城區(qū)品牌。廊道化即建設(shè)城市通風(fēng)廊道、綠道、“藍(lán)網(wǎng)”、文化帶等系統(tǒng)，確保城市有豐富的自然通風(fēng)、植被綠地、水域濕地和文化休閑區(qū)域，像血脈一樣聯(lián)通城市的各個特色組團(tuán)。

四、中國循環(huán)城市發(fā)展的政策建議

雖然循環(huán)城市的理論與實(shí)踐均已取得了蓬勃發(fā)展，但迄今為止，全球尚未有一個公認(rèn)的循環(huán)城市，甚至對于循環(huán)城市也沒有一個完整而清晰的概念?？v觀國內(nèi)城市編制的循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，其所依據(jù)的思維觀念、基本原理和采用的模型方法多有缺失和弊端，因此，完善循環(huán)城市的概念內(nèi)涵，推動循環(huán)城市在中國的發(fā)展仍需要各個層面的協(xié)同努力。

(一)制定發(fā)展愿景，發(fā)揮引領(lǐng)作用

循環(huán)城市建設(shè)所面臨的最大障礙是人們無法勾勒出一個不同于現(xiàn)狀的未來，同時人們也缺乏對這種未來必定會實(shí)現(xiàn)的信心。因此，能夠設(shè)想一個不同于目前現(xiàn)狀的未來情景是擺脫不可持續(xù)發(fā)展桎梏的關(guān)鍵。這樣一個設(shè)想的良好生活環(huán)境就是城市發(fā)展的目標(biāo)，也是指導(dǎo)行動的綱領(lǐng)。比如，美國舊金山市前市長積極參與制定全市100%可再生能源發(fā)電目標(biāo)和計劃，德國法蘭克福也以100%可再生能源為發(fā)展目標(biāo)。上述愿景說明，如果集中于城市優(yōu)勢領(lǐng)域，率先實(shí)現(xiàn)部分目標(biāo)，則能引導(dǎo)長遠(yuǎn)目標(biāo)的逐步實(shí)現(xiàn)。具體到中國的城市，第一步就是要設(shè)立定性或定量的目標(biāo)。設(shè)定目標(biāo)能夠顯示并傳達(dá)政治意愿、決策勇氣、領(lǐng)導(dǎo)能力和遠(yuǎn)見。目標(biāo)的設(shè)定直接為行動提供了動力，能夠促進(jìn)變革；設(shè)定目標(biāo)還會激勵更多的參與者參與進(jìn)來。因?yàn)?，明確而直接的政策導(dǎo)向讓人感覺到投資的安全性，更能吸引投資者。但僅設(shè)定目標(biāo)并不能確保方案落實(shí)到位，還要有相應(yīng)的發(fā)展路線圖、漸進(jìn)式發(fā)展策略以及階段性評估指標(biāo)作補(bǔ)充，總目標(biāo)的設(shè)定才能更加行之有效。

中國的城市也應(yīng)該積極響應(yīng)聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和人居Ⅲ的倡議，并承擔(dān)更大的責(zé)任，率先推動轉(zhuǎn)型發(fā)展。中國的城市不能再被動地等待來自國際同行與國家立法方面的推動，而應(yīng)在國際規(guī)則的起草工作中主動積極發(fā)揮作用，并在國際舞臺上彰顯自己的重要性。盡管各國政府是制定總體政策框架的關(guān)鍵，但城市和地方政府才是真正要落實(shí)具體解決方案的主體，當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展意愿與領(lǐng)導(dǎo)力至關(guān)重要。

(二)創(chuàng)新激勵機(jī)制與投融資機(jī)制

目前大部分城市工作的重心仍然是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，缺乏催生城市生態(tài)環(huán)保創(chuàng)新的有效機(jī)制。生態(tài)環(huán)境建設(shè)融資難的根源也并不是缺資本，而是難以吸引資本。要催生這種創(chuàng)新，必須要有有力的激勵機(jī)制，讓生態(tài)環(huán)保創(chuàng)新能夠有利可圖。

第一，建立對政府官員評估的新機(jī)制和新標(biāo)準(zhǔn)。這些機(jī)制包括新的官員獎懲措施和面向過程的考核指標(biāo)，比如摒棄“經(jīng)濟(jì)增長作為政府績效評估的唯一標(biāo)準(zhǔn)”，建立“終身問責(zé)制”。一個正式的評估體系的建立不僅能夠評估地方官員在各自管轄范圍內(nèi)的環(huán)境績效，并可能成為他們優(yōu)先推動環(huán)境保護(hù)的動力，這也將有助于明確責(zé)任和建立問責(zé)制。

第二，針對循環(huán)城市理念所強(qiáng)調(diào)的公共服務(wù)、資源效率、生態(tài)修復(fù)等領(lǐng)域，可以適時放開市場準(zhǔn)入，推進(jìn)投資主體多元化，完善價格形成機(jī)制等，引進(jìn)新的和替代性的融資機(jī)制以在局部范圍內(nèi)調(diào)動金融資源。包括公私合作伙伴關(guān)系(PPP)、私募融資等。同時建議改進(jìn)公共資金分配方法(例如參與式預(yù)算方案)。適當(dāng)條件下也可以在市域范圍內(nèi)采用創(chuàng)新性和地方性的稅收制度試點(diǎn)，如碳稅、垃圾稅或污染稅以及其他財政或稅收為基礎(chǔ)的機(jī)制，以保證相對于資源密集型的項(xiàng)目來說污染較少的項(xiàng)目能夠更加受到青睞。

第三，大力支持綠色科技研發(fā)，圍繞智能和高科技解決方案而發(fā)展的城市經(jīng)濟(jì)將是循環(huán)城市的重要組成部分。急需發(fā)展和擴(kuò)張的重要技術(shù)領(lǐng)域有：可再生能源、能源效率提升、廢棄物管理與回收、交通運(yùn)輸管理、都市農(nóng)業(yè)、生物修復(fù)、可持續(xù)綠色建筑等。

(三)加強(qiáng)城市資源環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)則的制定

首先，部分城市可以嘗試建立操作性強(qiáng)的城市資源環(huán)境建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)或指南，明確實(shí)施資源環(huán)境規(guī)劃和建設(shè)的具體工作細(xì)則、范圍、內(nèi)容、職責(zé)分工、評價標(biāo)準(zhǔn)、程序和方法等，使資源環(huán)境的規(guī)劃和建設(shè)更加制度化、規(guī)范化。其次，應(yīng)盡快對城市環(huán)境建設(shè)立法，使環(huán)境建設(shè)有法可依。依據(jù)我國現(xiàn)行的法律法規(guī)與制度準(zhǔn)則，借鑒西方發(fā)達(dá)國家的成功做法，盡快制定與國際標(biāo)準(zhǔn)趨同的、有中國特色的資源環(huán)境規(guī)劃建設(shè)準(zhǔn)則，使城市環(huán)境的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定全面、操作性強(qiáng)、應(yīng)用廣泛，避免隨意性、片面性和局限性。第三，建立環(huán)境審計制度?？梢詤⒖甲罡邔徲嫏C(jī)關(guān)——國際組織資源環(huán)境審計委員會的《從環(huán)境視角進(jìn)行審計活動的指南》等資料，建立適合于我國的資源環(huán)境操作規(guī)程與作業(yè)方法，其內(nèi)容應(yīng)考慮資源環(huán)境審計的基本技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和評價指標(biāo)，并考慮環(huán)境財務(wù)審計、環(huán)境合規(guī)性審計、環(huán)境績效審計、環(huán)境風(fēng)險評估等方面。其中的評價指標(biāo)應(yīng)從不同的審計對象與審計目標(biāo)出發(fā)，分別建立水污染、大氣污染、土壤污染、固體廢棄物污染等審計評價指標(biāo)體系。

(四)實(shí)施開放發(fā)展策略，吸引全社會積極參與

一方面，有力的領(lǐng)導(dǎo)和強(qiáng)烈的發(fā)展愿景還需要輔以宣傳、教育和良好的溝通才能促進(jìn)落實(shí)。另一方面，城市居民不應(yīng)只是循環(huán)城市發(fā)展的受益者，他們也應(yīng)參與到規(guī)劃管理過程中。同時，廣泛的民眾支持也會讓循環(huán)城市發(fā)展的宏大目標(biāo)更容易實(shí)現(xiàn)。

吸收所有主要利益相關(guān)者參與規(guī)劃過程有利于考慮多樣化的訴求，這已被證明是有利于可持續(xù)發(fā)展的。除了讓那些積極主動的群體參與進(jìn)來，循環(huán)城市發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)者們還應(yīng)該有意識地接觸那些通常被忽視的弱勢和邊緣化群體。例如，殘障人士也應(yīng)被考慮列入利益相關(guān)方參與社區(qū)規(guī)劃過程，他們的特別需求和權(quán)利也應(yīng)在最終的方案中得到體現(xiàn)。同樣，移民群體、特別是農(nóng)民工群體比重較大的城區(qū)，相關(guān)發(fā)展規(guī)劃的設(shè)計也應(yīng)該適當(dāng)考慮他們的想法。公眾參與城市改造與發(fā)展會形成一個正反饋系統(tǒng)。那些對自己城市感到自豪的居民會感受到更強(qiáng)的主人翁地位。有了這種情感上的“收獲”，當(dāng)?shù)鼐用駮油度氲貐⑴c到改善自身生活環(huán)境的過程中來。

(五)加強(qiáng)城市部門及區(qū)域間協(xié)調(diào)

城市系統(tǒng)是個多要素相互交織的網(wǎng)絡(luò)，某一點(diǎn)的改變可能會影響整個網(wǎng)絡(luò)的變化。資源問題不僅超越城市邊界，其與外界的廣泛聯(lián)系更涉及到很多個城市部門。而在單一部門范圍內(nèi)考慮任何問題都會是低效的或者遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。循環(huán)城市就是要放棄封閉單一的方法，綜合考慮多種資源利用系統(tǒng)，跨部門尋找資源利用的最佳方式。

一種方法是建立專門的機(jī)構(gòu)或辦公室來協(xié)調(diào)不同部門之間的利益沖突，并尋求綜合性發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)跨部門的規(guī)劃、實(shí)施和協(xié)同增效，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一行動。構(gòu)建部門之間的伙伴關(guān)系以及采用更綜合的辦法不僅有利于解決城市發(fā)展中的問題，也有利于推動創(chuàng)新，大部分的創(chuàng)新和創(chuàng)造性的想法得益于自由思考和跨界合作。我們建議創(chuàng)建正式的、制度化的平臺以促進(jìn)和協(xié)調(diào)跨部門的合作。同時，城市的循環(huán)發(fā)展也要求跨區(qū)域的合作。比如在水資源的管理與供應(yīng)中，就必須要考慮整個流域的情況，這就要求城市當(dāng)局與周邊更大區(qū)域的管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行溝通。加強(qiáng)地方、區(qū)域以及中央政府之間的溝通與協(xié)調(diào)也有利于推動從國家層面出臺激勵性城市發(fā)展政策，鼓勵更多的地方機(jī)構(gòu)采取大膽的行動或?qū)嵤└母锎胧?。國家層面的管理在城市發(fā)展中的重要作用值得肯定，但同時也可以適當(dāng)?shù)赝苿臃稚⒒芾怼Ｑh(huán)城市發(fā)展中的高效治理遵循輔助性原則，即提倡政府將部分權(quán)力和職責(zé)下放至能夠有效履行此種權(quán)力和職責(zé)的最低管轄層次。

(六)進(jìn)一步加強(qiáng)國際合作

優(yōu)秀的解決方案及其實(shí)施通常是由廣泛的合作和開放的對話所促成。全球的城市都在以日趨開放的心態(tài)，與其他城市分享他們的問題、挑戰(zhàn)與解決方案，中國城市也應(yīng)積極加入進(jìn)去。當(dāng)前，促進(jìn)城市與城市之間合作交流的平臺已經(jīng)很多，各地政府部門應(yīng)該有選擇性地支持這種平臺的建設(shè)。例如，許多中國城市和世界其他城市結(jié)成姐妹城市，這種聯(lián)系可以用于加強(qiáng)知識交流或者是促進(jìn)建設(shè)性的競爭。前面提到的聯(lián)合國的平臺與倡議，包括近期舉行的人居Ⅲ會議，都可以作為中國城市展示形象、分享經(jīng)驗(yàn)和交流學(xué)習(xí)的機(jī)會。

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責(zé)任編輯：艾 冰

楊 亮，世界未來委員會中國項(xiàng)目研究員，德國基爾大學(xué)景觀-人類發(fā)展研究院博士后;