城市功能疏解與疏散化階段的來(lái)臨

文 張 強(qiáng)

城市功能疏解與疏散化階段的來(lái)臨

文 張 強(qiáng)

北京市提出自“十三五”時(shí)期加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，筆者以為其中的一個(gè)關(guān)鍵性?xún)?nèi)容，是確認(rèn)在新的發(fā)展階段應(yīng)以疏散化或郊區(qū)化作為主要的空間發(fā)展戰(zhàn)略。

北京市的城鎮(zhèn)化進(jìn)程已經(jīng)從“向心集中”階段轉(zhuǎn)入了“離心疏散”階段

離心疏散

京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要提出了從中心城向外圍疏解非首都功能、同時(shí)降低中心城人口占全市比重的要求。這個(gè)要求實(shí)際上是在中央層面承認(rèn)了北京市的城鎮(zhèn)化進(jìn)程已經(jīng)從“向心集中”階段轉(zhuǎn)入了“離心疏散”階段。2014年，北京市地區(qū)生產(chǎn)總值當(dāng)中的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比重達(dá)到99.3%，城鎮(zhèn)人口占常住人口的比重接近86.4%,人均地區(qū)生產(chǎn)總值超過(guò)1.6萬(wàn)美元，這些統(tǒng)計(jì)指標(biāo)標(biāo)示著北京市已經(jīng)達(dá)到了高度城鎮(zhèn)化水平。從“向心集中”轉(zhuǎn)向“離心疏散”，是與這種高度城鎮(zhèn)化水平相適應(yīng)所必然出現(xiàn)的客觀趨勢(shì)。

所謂“離心疏散”就是從原來(lái)“從鄉(xiāng)到城”單向流動(dòng)的城鎮(zhèn)化，演變?yōu)槌青l(xiāng)“雙向流動(dòng)”的城鎮(zhèn)化。對(duì)于這種現(xiàn)象，國(guó)外的研究者區(qū)分了“郊區(qū)化”和“逆城市化”這兩個(gè)用語(yǔ)。郊區(qū)化屬于城市化地區(qū)內(nèi)部從中心市區(qū)向外圍郊區(qū)的分散過(guò)程，也稱(chēng)為“去中心化”或“疏散化”（decentralization）；逆城市化屬于城市化地區(qū)向非城市化地區(qū)的分散過(guò)程，也稱(chēng)為“去集中化” 或“分散化”（deconcentration）。

在先行工業(yè)化國(guó)家，這種離心疏散是通過(guò)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制作用和政府適當(dāng)引導(dǎo)實(shí)現(xiàn)的。其動(dòng)因是：中心地區(qū)與外圍地區(qū)、大都市區(qū)與非大都市區(qū)相比較，各類(lèi)生活生產(chǎn)成本與交通成本之間的關(guān)系發(fā)生了變化。在最早出現(xiàn)大規(guī)模郊區(qū)化現(xiàn)象的美國(guó)，20世紀(jì)50年代首先出現(xiàn)的是低成本和較好人居環(huán)境的“居住郊區(qū)化”，然后依次出現(xiàn)過(guò)生活服務(wù)業(yè)的郊區(qū)化、制造業(yè)的郊區(qū)化、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的郊區(qū)化，乃至大公司總部的郊區(qū)化。從1950年到2000年，美國(guó)大都市區(qū)的人口從0.85億增加到2.26億，其中中心城市人口的比重從59%下降到38%，郊區(qū)人口從41%上升到62%，也就是說(shuō)大都市區(qū)人口增量有將近四分之三流向郊區(qū)，形成了美國(guó)人口多半居住在郊區(qū)的大格局；在美國(guó)13個(gè)大都市區(qū)內(nèi)，寫(xiě)字樓的分布只有38%集中在CBD，26%集中在次中心，36%分散在其他地區(qū)；從都市區(qū)內(nèi)的通勤情況看，在中心城市內(nèi)占29%，從郊區(qū)到中心占19%，在郊區(qū)內(nèi)占44%。總之，無(wú)論從人口和居住來(lái)看，還是從產(chǎn)業(yè)和就業(yè)來(lái)看，當(dāng)代的美國(guó)與其說(shuō)是“城市化國(guó)家”不如說(shuō)是“郊區(qū)國(guó)家”。因此有人說(shuō)，20世紀(jì)是一個(gè)“郊區(qū)的世紀(jì)”。

美國(guó)的郊區(qū)化道路也存在引以為戒的教訓(xùn)：一是缺乏對(duì)于城市增長(zhǎng)邊界的控制，導(dǎo)致城市景象蔓延；二是土地城市化擴(kuò)張速度大大快于城市人口增長(zhǎng)速度，城市土地利用不集約；三是城市邊緣農(nóng)地的大量喪失。歐盟國(guó)家汲取了城市蔓延式郊區(qū)化的教訓(xùn)，走出了另外一條被稱(chēng)為“綠色城市主義”的郊區(qū)化道路，主要是控制中心城市的增長(zhǎng)邊界、保護(hù)鄉(xiāng)村和農(nóng)業(yè)用地、保持以中小城市為主的格局，在很大程度上避免了城市蔓延及其產(chǎn)生的負(fù)面問(wèn)題。目前我國(guó)對(duì)“郊區(qū)化”的提法持慎重態(tài)度。有人認(rèn)為不應(yīng)鼓勵(lì)而應(yīng)嚴(yán)格控制郊區(qū)化，有人認(rèn)為必然出現(xiàn)，因此應(yīng)容許郊區(qū)化。對(duì)于北京是否出現(xiàn)了郊區(qū)化現(xiàn)象也存在著不同看法，有認(rèn)為北京早已進(jìn)入了郊區(qū)化階段，也有認(rèn)為至少在“十五”時(shí)期還沒(méi)有表現(xiàn)出明顯的郊區(qū)化趨勢(shì)。

筆者認(rèn)為，應(yīng)區(qū)分作為客觀趨勢(shì)的、作為發(fā)展道路的和作為政府政策的三個(gè)層面的郊區(qū)化。從趨勢(shì)層面看，郊區(qū)化是大城市地區(qū)城鎮(zhèn)化必然經(jīng)歷的一個(gè)階段，也是高度城鎮(zhèn)化條件下成為顯著特征的一種現(xiàn)象，它的出現(xiàn)不依人們主觀意愿允許不允許，回避甚至否認(rèn)這種趨勢(shì)的后果，就是對(duì)這種趨勢(shì)的來(lái)臨缺乏必要的理論準(zhǔn)備、認(rèn)識(shí)準(zhǔn)備、政策準(zhǔn)備和制度準(zhǔn)備，從而導(dǎo)致外圍建設(shè)混亂無(wú)序和矛盾叢生。在郊區(qū)化的道路選擇上，應(yīng)盡量避免負(fù)面效應(yīng)，探索適合中國(guó)大城市具體情況的道路。承認(rèn)客觀趨勢(shì)、選擇正確道路，才能使疏解中心功能的方針政策富有成效。

讓郊區(qū)發(fā)展真正成“化”

郊區(qū)化的根本作用在于通過(guò)發(fā)達(dá)的中心城市各種要素外向擴(kuò)散，最終導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展縮小差距、走向均衡的結(jié)果。這個(gè)趨勢(shì)和結(jié)果，與消除地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間差距的基本要求是一致的，與城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的總體方向是一致的，與緩解“城市病”和“農(nóng)村病”的迫切需求是一致的，與根本解決“三農(nóng)”問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村復(fù)興和農(nóng)民富裕的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)是一致的。京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要對(duì)于疏解中心功能的要求，是黨中央對(duì)于北京發(fā)展現(xiàn)實(shí)的科學(xué)反映與順應(yīng)。為了落實(shí)綱要，有必要全面地認(rèn)識(shí)傳統(tǒng)郊區(qū)化現(xiàn)象的利弊，創(chuàng)建與我國(guó)國(guó)情和北京實(shí)踐相適應(yīng)的“郊區(qū)化”理念，讓郊區(qū)發(fā)展真正成“化”，做到趨利避害，借勢(shì)發(fā)力。

實(shí)現(xiàn)因勢(shì)利導(dǎo)，需要更加明確城市發(fā)展空間戰(zhàn)略，把疏散化作為城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的重點(diǎn)。北京市提出自“十三五”時(shí)期加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，筆者以為其中的一個(gè)關(guān)鍵性?xún)?nèi)容，是確認(rèn)在新的發(fā)展階段應(yīng)以疏散化或郊區(qū)化作為主要的空間發(fā)展戰(zhàn)略。筆者在“十二五”規(guī)劃之初提出的建議是：進(jìn)一步明確“嚴(yán)格控制中心、振興和保護(hù)鄉(xiāng)村、在郊區(qū)城鎮(zhèn)和都市圈尋求發(fā)展”的空間戰(zhàn)略。這個(gè)戰(zhàn)略觀念的實(shí)質(zhì)是以市域的外圍地區(qū)為發(fā)展建設(shè)的重點(diǎn)。嚴(yán)格控制中心城的建設(shè)，改變不斷求新求變的追求，走向精細(xì)化經(jīng)營(yíng)管理和穩(wěn)定成熟；在保護(hù)的前提下建設(shè)發(fā)展外圍鄉(xiāng)村地區(qū)，防止村莊和農(nóng)田被大量蠶食，將新農(nóng)村建成為具有農(nóng)業(yè)、生態(tài)、休閑等多功能的更加宜居的和具備城市化治理功能的新型社區(qū)；拓展小城鎮(zhèn)功能，使郊區(qū)城鎮(zhèn)更多地疏解和承擔(dān)中心城的功能，成為城市發(fā)展的主要空間。

實(shí)現(xiàn)因勢(shì)利導(dǎo)，需要盡快實(shí)現(xiàn)將全市發(fā)展建設(shè)的重點(diǎn)從中心轉(zhuǎn)向外圍，大力度地調(diào)整城郊資源配置格局，高強(qiáng)度地加大對(duì)于郊區(qū)發(fā)展建設(shè)的資金、政策等投入。應(yīng)當(dāng)看到，京津冀協(xié)同發(fā)展所產(chǎn)生的效應(yīng)，一方面是全域內(nèi)的基本公共服務(wù)均等化，逐步縮小地區(qū)間和城鄉(xiāng)間的發(fā)展差距；另一方面是形成新的增長(zhǎng)點(diǎn)，保持發(fā)達(dá)地區(qū)持續(xù)發(fā)展的貢獻(xiàn)力與帶動(dòng)力。在北京中心城更多承擔(dān)首都政治中心等功能的條件下，唯有將經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能更多地由外圍地區(qū)來(lái)承擔(dān)，才能替代中心城經(jīng)濟(jì)功能弱化而可能造成的增長(zhǎng)滑坡。如果不能抓緊盡快改善郊區(qū)城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的發(fā)展基礎(chǔ)、發(fā)展環(huán)境、發(fā)展條件，勢(shì)必會(huì)嚴(yán)重制約這一地區(qū)的經(jīng)濟(jì)崛起。

實(shí)現(xiàn)因勢(shì)利導(dǎo)，需要加快改革步伐，加強(qiáng)必要的制度和政策供給。一方面應(yīng)以“新三起來(lái)”為突破口加快改革?！靶氯饋?lái)”解決的根本問(wèn)題，是面向城市要素來(lái)整合農(nóng)村資源，提升對(duì)于城市功能的承載功能。應(yīng)加快郊區(qū)農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)存量資源的資產(chǎn)化改革，在確保農(nóng)民權(quán)益和集體經(jīng)濟(jì)利益的條件下，允許城市要素更多地進(jìn)入遠(yuǎn)郊城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)，加速城鄉(xiāng)融合，促進(jìn)協(xié)同發(fā)展。另一方面還應(yīng)通過(guò)調(diào)整、改革與創(chuàng)新，加強(qiáng)對(duì)于郊區(qū)發(fā)展增量條件的必要保障。按照京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要的要求，城六區(qū)常住人口占全市人口的比重到2020年應(yīng)下降15個(gè)百分點(diǎn)；換言之，在市域范圍內(nèi)常住的外來(lái)人口基本上應(yīng)由外圍來(lái)承載，也就是說(shuō)，遠(yuǎn)郊地區(qū)的承載功能須在現(xiàn)狀基礎(chǔ)上再翻一番。因此，按照郊區(qū)承擔(dān)人口、功能、經(jīng)濟(jì)增量等重大任務(wù)，調(diào)整城郊之間、城鎮(zhèn)之間發(fā)展要素的配置，落實(shí)發(fā)展空間勢(shì)在必行。

讓城市要素更多地進(jìn)入遠(yuǎn)郊城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)

解決郊區(qū)小城鎮(zhèn)發(fā)展瓶頸

如果以上分析不錯(cuò)，筆者不揣冒昧地提出以下建議：

一是在“十三五”時(shí)期應(yīng)以分擔(dān)中心城功能疏解作為郊區(qū)工作（包括土地利用）的重要任務(wù)，確定分擔(dān)疏解功能的規(guī)模和格局，相應(yīng)調(diào)整原有定位，保證區(qū)域定位與承載能力規(guī)劃建設(shè)相匹配。整體上提速郊區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和其他基本公共服務(wù)的規(guī)劃與建設(shè)，提速縮減城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)生活條件的差距，全面提升外圍地區(qū)對(duì)于城市功能的各種承載力。

二是應(yīng)制訂分區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源配置目標(biāo)。依據(jù)功能區(qū)的劃分，對(duì)城鎮(zhèn)化、生態(tài)化、鄉(xiāng)村化等不同前景的地區(qū)予以相應(yīng)區(qū)域分工，根本改變各地區(qū)都被迫追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的動(dòng)力機(jī)制。平原發(fā)展地區(qū)應(yīng)以高于全市增長(zhǎng)的速度安排產(chǎn)業(yè)發(fā)展，爭(zhēng)取在一個(gè)時(shí)期內(nèi)使外圍10區(qū)的經(jīng)濟(jì)總量從目前占全市25%提升到50%；山區(qū)應(yīng)以限制或禁止的要求控制增長(zhǎng)速度，通過(guò)統(tǒng)籌發(fā)展區(qū)與涵養(yǎng)區(qū)的分工來(lái)?？傮w穩(wěn)定與增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)在疏解中提升，在調(diào)整中形成新增長(zhǎng)點(diǎn)，在重心轉(zhuǎn)移中實(shí)現(xiàn)居業(yè)協(xié)調(diào)，使外圍的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模與那時(shí)的人口規(guī)模相適應(yīng)。

三是為保證郊區(qū)在疏解中實(shí)現(xiàn)加快發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)，應(yīng)以新城和小城鎮(zhèn)為重點(diǎn)部位拓展發(fā)展空間，特別是全面放開(kāi)小城鎮(zhèn)建設(shè)，改變資源配置偏向重點(diǎn)而限制了更多有條件地區(qū)發(fā)展機(jī)會(huì)的做法。適應(yīng)功能、產(chǎn)業(yè)、人口從向心集中到向外擴(kuò)散的變化，充分利用軌道交通、高速公路等多種快速交通方式崛起和汽車(chē)、網(wǎng)絡(luò)社會(huì)所提供的條件，在建設(shè)新城的同時(shí)，把小城鎮(zhèn)作為發(fā)展產(chǎn)業(yè)、增加就業(yè)、疏解人口、提供服務(wù)的戰(zhàn)略空間加以重視，逐步使小城鎮(zhèn)更多地?fù)碛信c中心城近似的義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、科技推廣、生活服務(wù)、基層治理、社區(qū)工作等發(fā)展環(huán)境。調(diào)整“鎮(zhèn)”的發(fā)展建設(shè)定位，從偏重面向農(nóng)村的功能轉(zhuǎn)向同時(shí)注重面向城市的功能，加強(qiáng)面向城市的分擔(dān)疏解功能，將城市產(chǎn)業(yè)鏈從中心城、新城延伸到小城鎮(zhèn)，根據(jù)各類(lèi)產(chǎn)業(yè)不同的區(qū)域意義建立不同等級(jí)的產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)，力求使小城鎮(zhèn)與中心城的高端產(chǎn)業(yè)聯(lián)為一體，讓高端化、總部型的新經(jīng)濟(jì)體在郊區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展壯大；承擔(dān)城市人口離心疏散和鄉(xiāng)村人口向心集中的雙向聚居作用，促進(jìn)遠(yuǎn)郊居住人口聚集地的勃興，造就更多人口就地居住、就地就業(yè)的居業(yè)結(jié)合。處理好“鎮(zhèn)”與“村”的關(guān)系，從偏重行政中心建設(shè)轉(zhuǎn)向同時(shí)注重區(qū)域建設(shè)。按照黨的十七大、十八大反復(fù)強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化所蘊(yùn)涵的基本公共服務(wù)均等化等理念，改變資源配置偏向重點(diǎn)而限制了更多有條件地區(qū)發(fā)展機(jī)會(huì)的做法，將現(xiàn)行體制下的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)與村莊結(jié)合起來(lái)統(tǒng)籌安排，聚力于那些區(qū)域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)域的經(jīng)濟(jì)隆起點(diǎn)，將部分具備條件的農(nóng)村居民點(diǎn)納入城鎮(zhèn)型社區(qū)建設(shè)范圍，將城鎮(zhèn)建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)融為一體，將建設(shè)的重點(diǎn)放在普遍改善村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，使各類(lèi)居民點(diǎn)擁有同等的生活條件水平，防止人口過(guò)度流動(dòng)和鄉(xiāng)村地區(qū)凋敝，減少因大量遷并而造成更多的經(jīng)濟(jì)損失和社會(huì)矛盾。

參考一些具有典型意義的先行工業(yè)化國(guó)家有關(guān)城鎮(zhèn)人口集聚規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，如果能夠?qū)⑷丝谠?000人或2000人的鄉(xiāng)村居民點(diǎn)看作是“城鎮(zhèn)式社區(qū)”，在北京遠(yuǎn)郊地區(qū)，常住或戶(hù)籍人口在2000人及以上的村莊約有550個(gè)，超過(guò)1000人的村莊共計(jì)有1498個(gè)，這些村莊實(shí)際上具備了按照城鎮(zhèn)配置公共服務(wù)設(shè)施的人口規(guī)模。值得注意的是，這些村莊涉及戶(hù)籍人口超過(guò)230萬(wàn)，常住人口超過(guò)320萬(wàn)。如果能夠在基本穩(wěn)定城鄉(xiāng)格局的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施和其他公共服務(wù)條件建設(shè)，就有可能形成村群化規(guī)劃建設(shè)、多樣化景觀形態(tài)、宜居化生活條件、精細(xì)化社區(qū)治理的小城鎮(zhèn)，以便捷的城鄉(xiāng)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，帶動(dòng)全域公共服務(wù)和建設(shè)水平普遍提高，并從根本上舒緩各副中心和新城的人口壓力，為遠(yuǎn)期格局優(yōu)化奠定基礎(chǔ)。

適應(yīng)城鄉(xiāng)關(guān)系格局和任務(wù)的變化，按照郊區(qū)承擔(dān)人口增量、功能增量、經(jīng)濟(jì)增量等任務(wù)落實(shí)各種保證條件，特別是應(yīng)針對(duì)目前普遍存在的突出問(wèn)題，切實(shí)解決好小城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)面臨的國(guó)有建設(shè)用地指標(biāo)不足和二元土地制度障礙等深層問(wèn)題，從實(shí)際出發(fā)調(diào)整建設(shè)用地資源配置，相應(yīng)地增加郊區(qū)小城鎮(zhèn)的人口規(guī)模和建設(shè)用地，而不宜各級(jí)各地統(tǒng)統(tǒng)都實(shí)行上下一般粗的“瘦身”，做到使外圍地區(qū)承載功能有空間、有能力、有動(dòng)力。

盡快實(shí)現(xiàn)將全市發(fā)展建設(shè)的重點(diǎn)從中心轉(zhuǎn)向外圍

作者系北京市政協(xié)城建環(huán)保委員會(huì)特邀委員、首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)教授

責(zé)任編輯 崔晨