農(nóng)村宅基地及集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)工作的技術(shù)方法探討

高學(xué)森

(福建省國(guó)土測(cè)繪院, 福建 廈門(mén) 361013)

農(nóng)村宅基地及集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)工作的技術(shù)方法探討

高學(xué)森

(福建省國(guó)土測(cè)繪院, 福建 廈門(mén) 361013)

農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地問(wèn)題是我國(guó)農(nóng)村急需解決的問(wèn)題，它關(guān)系到國(guó)家、集體的利益，更關(guān)系到個(gè)人的利益，要正確處理好宅基地和集體建設(shè)用地的使用權(quán)確權(quán)發(fā)證相關(guān)事宜，這樣就可以協(xié)調(diào)國(guó)家和集體、個(gè)人之間的關(guān)系[1]。本文主要是探討農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)使用權(quán)確權(quán)工作在實(shí)際工作中的主要技術(shù)方法。

農(nóng)村宅基地 集體建設(shè)用地 使用權(quán) 宗地

1 引言

農(nóng)村宅基地及集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)工作是為了進(jìn)一步明確農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村地上房屋及附屬設(shè)施所有權(quán)，保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的依法有序流動(dòng)[2]，加快新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，建立農(nóng)村地籍和房屋調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)及管理系統(tǒng)，為不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記頒證提供基礎(chǔ)性資料，同時(shí)，滿(mǎn)足土地宏觀(guān)調(diào)控、土地利用總體規(guī)劃編制、土地管理措施落實(shí)、國(guó)土資源信息化服務(wù)的需要。

2 工作內(nèi)容與工作流程

開(kāi)展農(nóng)村宅基地及集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)工作，是要查清農(nóng)村每宗集體建設(shè)用地和宅基地的權(quán)屬、位置、面積及利用狀況，形成產(chǎn)權(quán)明晰、四至清楚、地類(lèi)準(zhǔn)確、圖數(shù)實(shí)地一致、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確真實(shí)的確權(quán)登記發(fā)證成果，建立包含二次調(diào)查、集體土地所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)為主要內(nèi)容的城鄉(xiāng)一體土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)及管理系統(tǒng)。

具體工作開(kāi)展要立足于已有的工作基礎(chǔ)，嚴(yán)格依據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)程和標(biāo)準(zhǔn)，以遙感影像資料、1∶500數(shù)字化地形圖、1∶1000新農(nóng)村測(cè)繪地形圖、1∶1000村莊規(guī)劃編制地形圖為工作底圖、借助地理信息系統(tǒng)、衛(wèi)星定位和數(shù)據(jù)庫(kù)等技術(shù)手段，充分利用現(xiàn)有土地調(diào)查成果和登記成果，根據(jù)已在國(guó)土資源部門(mén)備案的地籍區(qū)、地籍子區(qū)資料，采用地籍總調(diào)查模式，以宗地為地籍調(diào)查的基本單元，通過(guò)外業(yè)調(diào)查測(cè)量、內(nèi)外業(yè)核實(shí)、內(nèi)業(yè)建庫(kù)，完成農(nóng)村范圍內(nèi)的宅基地、集體建設(shè)用地、國(guó)有建設(shè)用地及房屋等地上建筑物和構(gòu)筑物的權(quán)屬調(diào)查和房屋測(cè)量等工作，建立地籍調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)及管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村房、地調(diào)查的同步開(kāi)展和調(diào)查成果的統(tǒng)一管理。

農(nóng)村宅基地及集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)工作的基本步驟包括:資料搜集、分析→編寫(xiě)技術(shù)設(shè)計(jì)書(shū)→控制測(cè)量→調(diào)查底圖制作→資料掃描、整理→地籍、地類(lèi)及房屋調(diào)查→調(diào)查成果錄入整理→問(wèn)題修補(bǔ)→相關(guān)圖件編繪→數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)→成果提交(如圖1)。

3 技術(shù)方法

農(nóng)村宅基地及集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)工作技術(shù)要求高，工序繁多、系統(tǒng)性強(qiáng)，涉及面廣[3]，遇到實(shí)際問(wèn)題也較為復(fù)雜，所以在實(shí)際工作中我們一定要理清思路，認(rèn)清工作重點(diǎn)、難點(diǎn)。主要工作包含宗地與房屋測(cè)量、宗地權(quán)屬界線(xiàn)落圖、權(quán)屬調(diào)查范圍、宗地編碼的處理、數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)等方面，以永安市農(nóng)村宅基地及集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)工作為例，現(xiàn)將主要技術(shù)方法總結(jié)如下：

3.1 宗地與房屋測(cè)量

(1)宗地、房屋的測(cè)量，采用1980西安坐標(biāo)系統(tǒng)，1985國(guó)家高程基準(zhǔn)，高斯-克呂格投影；并采集控制點(diǎn)2000國(guó)家坐標(biāo)系統(tǒng)與1980西安坐標(biāo)系統(tǒng)的坐標(biāo)信息，建立兩個(gè)坐標(biāo)系統(tǒng)的轉(zhuǎn)換關(guān)系，以備坐標(biāo)系統(tǒng)之間的轉(zhuǎn)換使用。

(2)對(duì)于已有1∶1000地形圖的村莊，首先對(duì)收集到的已布設(shè)控制點(diǎn)進(jìn)行精度檢查[4]，符合精度要求的，在原有地形圖的基礎(chǔ)上進(jìn)行修補(bǔ)側(cè)，不合符精度要求的，采用解析法實(shí)測(cè)房屋及其附屬構(gòu)筑物、圍墻、柵欄、坎等具有界標(biāo)意義的地物，其他地形要素從原有地形圖上獲取，并對(duì)其進(jìn)行精度校正。

(3)對(duì)于沒(méi)有收集到原有地形圖的村莊，采用解析法實(shí)測(cè)房屋及其附屬構(gòu)筑物、圍墻、柵欄、坎等具有界標(biāo)意義的地物，其他地形要素采用圖解法在航空攝影正射影像圖上矢量化獲取。對(duì)于偏遠(yuǎn)、零星分散且交通不便的房屋，采用圖解法在航空攝影正射影像圖上矢量化獲取。

(4)為了保證全市數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)性、一致性和完整性，需要對(duì)村與村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間進(jìn)行地形圖的接邊處理，可采用圖解法在航空攝影正射影像圖上矢量化村與村之間相連接的道路、水系，村與村連接處的道路水系參考全國(guó)第二次土地調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行接邊。

3.2 宗地權(quán)屬界線(xiàn)落圖

(1)對(duì)未登記發(fā)證的宗地，應(yīng)本著尊重歷史、不激化矛盾、統(tǒng)一發(fā)證標(biāo)準(zhǔn)的原則，以村為單位，其權(quán)屬界線(xiàn)參照本村已登記發(fā)證的權(quán)屬界線(xiàn)進(jìn)行落圖[5]?？梢苑譃橐韵聨追N情況：

a.如本村已登記發(fā)證的宗地以房屋四周的滴水線(xiàn)為權(quán)屬界線(xiàn)，則未登記發(fā)證的宗地也以房屋四周的滴水線(xiàn)為權(quán)屬界線(xiàn)；

b.如本村已登記發(fā)證的宗地以房屋外圍的投影邊界為權(quán)屬界線(xiàn)，則未登記發(fā)證的宗地也以房屋外圍的投影邊界為權(quán)屬界線(xiàn)；

c.如本村已登記發(fā)證的宗地以房屋一層的墻體外圍為權(quán)屬界線(xiàn)，則未登記發(fā)證的宗地也以房屋一層的墻體外圍為權(quán)屬界線(xiàn)；

d.對(duì)房前屋后有圍墻、永久性柵欄等圍起來(lái)的宗地，則以圍墻、永久性柵欄為權(quán)屬界線(xiàn)。

(2)對(duì)已登記發(fā)證的宗地，利用宗地的原權(quán)屬界線(xiàn)落圖。分為以下幾種情況：

a.對(duì)原權(quán)屬界線(xiàn)已有界址點(diǎn)坐標(biāo)成果的，直接導(dǎo)入坐標(biāo)數(shù)據(jù)生成宗地權(quán)屬界線(xiàn)和界址點(diǎn)，并對(duì)現(xiàn)狀測(cè)量的界標(biāo)物進(jìn)行修正。坐標(biāo)系統(tǒng)不統(tǒng)一的，應(yīng)先進(jìn)行坐標(biāo)轉(zhuǎn)換；

b.對(duì)原權(quán)屬界線(xiàn)沒(méi)有界址點(diǎn)坐標(biāo)成果，但與房屋有相對(duì)位置關(guān)系的，根據(jù)原宗地圖相關(guān)信息(邊長(zhǎng)、距離、與四至的關(guān)系)進(jìn)行綜合判斷，在新的地形圖上確定界址點(diǎn)的坐標(biāo)位置，采用圖解法繪制權(quán)屬界線(xiàn)；

c.對(duì)原權(quán)屬界線(xiàn)沒(méi)有界址點(diǎn)坐標(biāo)成果，同時(shí)宗地內(nèi)房屋已發(fā)生變化(翻建、改建)，沒(méi)有任何參考信息可以對(duì)原權(quán)屬界線(xiàn)進(jìn)行落圖的，按照未登記發(fā)證的宗地進(jìn)行處理，根據(jù)權(quán)屬調(diào)查的相關(guān)指界信息和權(quán)屬界線(xiàn)落圖要求，重新繪制權(quán)屬界線(xiàn)。

3.3 權(quán)屬調(diào)查范圍

(1)對(duì)于集鎮(zhèn)的已完成的城鎮(zhèn)地籍調(diào)查范圍內(nèi)的宗地不進(jìn)行確權(quán)，本次只調(diào)查城鎮(zhèn)地籍調(diào)查范圍線(xiàn)外的宗地與房屋。

(2)為了確保調(diào)查范圍的連續(xù)性，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、衛(wèi)生院或具有公益性的事業(yè)單位也一并進(jìn)行調(diào)查，根據(jù)其權(quán)源材料確定權(quán)屬性質(zhì)，對(duì)于國(guó)有土地只調(diào)查確權(quán)不發(fā)證。

(3)位于集鎮(zhèn)、村莊內(nèi)部或周邊的工礦企業(yè)等國(guó)有土地不在本次調(diào)查范圍內(nèi)。

3.4 宗地編碼的處理

(1)宗地不可以跨地籍區(qū)、地籍子區(qū)，由于地籍區(qū)、地籍子區(qū)是在1∶10000比例尺的基礎(chǔ)上進(jìn)行劃分的，難免會(huì)出現(xiàn)地籍區(qū)、地籍子區(qū)界線(xiàn)穿越獨(dú)立的宗地和房屋的情況，尤其是在集鎮(zhèn)。針對(duì)這種情況，需要對(duì)原地籍區(qū)、地籍子區(qū)界線(xiàn)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，宗地按照調(diào)整后的地籍區(qū)、地籍子區(qū)的范圍進(jìn)行編碼。

(2)由于宗地編碼具有唯一性的特點(diǎn)，地籍調(diào)查的宗地編碼與不動(dòng)產(chǎn)權(quán)登記系統(tǒng)的宗地編碼需要銜接。由于地籍調(diào)查資料繁多復(fù)雜，并且對(duì)已簽字蓋章的資料難以修改，當(dāng)宗地編碼與不動(dòng)產(chǎn)權(quán)登記系統(tǒng)的自動(dòng)編碼存在沖突時(shí)，對(duì)地籍調(diào)查的宗地編碼修改不可行，而不動(dòng)產(chǎn)權(quán)登記系統(tǒng)的宗地編碼是通過(guò)程序設(shè)定規(guī)則來(lái)實(shí)現(xiàn)的，比較可行的辦法就是優(yōu)化不動(dòng)產(chǎn)權(quán)登記系統(tǒng)的宗地編碼程序，使其自動(dòng)維護(hù)宗地編碼與地籍調(diào)查的編碼不發(fā)生矛盾[6]。

3.5 數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)

按照項(xiàng)目特點(diǎn)及數(shù)據(jù)日常登記使用更新的頻率情況，將數(shù)據(jù)邏輯上劃分為三類(lèi)：空間要素?cái)?shù)據(jù)庫(kù)、非空間要素?cái)?shù)據(jù)庫(kù)、文件存儲(chǔ)?？臻g要素的屬性數(shù)據(jù)存儲(chǔ)在空間要素的屬性表中，非空間數(shù)據(jù)存儲(chǔ)在非空間數(shù)據(jù)的屬性表中?？臻g要素?cái)?shù)據(jù)庫(kù)包含：行政區(qū)劃、地籍區(qū)、地籍子區(qū)、不動(dòng)產(chǎn)單元、土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、數(shù)字線(xiàn)劃底圖等；非空間要素?cái)?shù)據(jù)庫(kù)包含：權(quán)利人、權(quán)籍?dāng)?shù)據(jù)、房屋基本信息等；文件存儲(chǔ)包含：宗地和房屋實(shí)體照片、分層分戶(hù)圖、權(quán)屬材料和戶(hù)籍資料、項(xiàng)目圖件、文字報(bào)告等。

數(shù)據(jù)建庫(kù)采用GIS軟件，將生產(chǎn)平臺(tái)軟件生產(chǎn)的數(shù)據(jù)根據(jù)定義的屬性結(jié)構(gòu)導(dǎo)出；對(duì)非生產(chǎn)平臺(tái)生產(chǎn)調(diào)查數(shù)據(jù)根據(jù)建設(shè)流程建立文件數(shù)據(jù)庫(kù)?？臻g要素?cái)?shù)據(jù)庫(kù)與非空間要素?cái)?shù)據(jù)庫(kù)建立圖屬關(guān)聯(lián)，與文件數(shù)據(jù)庫(kù)按規(guī)范化命名建立映射關(guān)聯(lián)。以便今后與不動(dòng)產(chǎn)登記數(shù)據(jù)庫(kù)銜接?？臻g數(shù)據(jù)庫(kù)、對(duì)空間數(shù)據(jù)進(jìn)行圖層合并、規(guī)范化分層、數(shù)據(jù)接邊等操作，形成符合《不動(dòng)產(chǎn)登記數(shù)據(jù)庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)》要求的空間數(shù)據(jù)以及與之關(guān)聯(lián)的屬性數(shù)據(jù)；進(jìn)行地籍區(qū)、地籍子區(qū)、宗地以及建筑物、構(gòu)筑物等空間數(shù)據(jù)統(tǒng)一編碼；通過(guò)對(duì)整理后的非空間數(shù)據(jù)進(jìn)行數(shù)據(jù)歸并、冗余數(shù)據(jù)剔除、信息補(bǔ)錄等操作，形成不動(dòng)產(chǎn)登記登記簿。

(1)對(duì)土地和房屋登記資質(zhì)資料和電子資料、宗地和房屋實(shí)地照片、權(quán)源材料和戶(hù)籍資料進(jìn)行掃描加工，建立地籍與房屋檔案數(shù)據(jù)庫(kù)；

(2)對(duì)地籍要素和房屋測(cè)量數(shù)據(jù)進(jìn)行數(shù)據(jù)質(zhì)量檢查、數(shù)據(jù)分層，建立地籍與房屋圖形數(shù)據(jù)庫(kù)；

(3)對(duì)權(quán)屬核實(shí)成果數(shù)據(jù)進(jìn)行屬性錄入整理，建立地籍與房屋屬性數(shù)據(jù)庫(kù)；

(4)將地籍與房屋檔案庫(kù)、地籍與房屋圖形數(shù)據(jù)庫(kù)和權(quán)屬核實(shí)成果數(shù)據(jù)通過(guò)宗地編號(hào)進(jìn)行圖屬關(guān)聯(lián)掛接，建立圖屬一致的地籍和房屋數(shù)據(jù)庫(kù)，并將數(shù)據(jù)導(dǎo)入到數(shù)據(jù)庫(kù)。

4 結(jié)束語(yǔ)

本文是對(duì)宅基地及集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)工作實(shí)施過(guò)程中主要技術(shù)方法的探討，并提出了重點(diǎn)環(huán)節(jié)的一些疑難問(wèn)題解決辦法?？傊?，這些問(wèn)題都是切實(shí)和農(nóng)民相關(guān)的，直接關(guān)系到農(nóng)民的生產(chǎn)、生活，關(guān)系到我國(guó)的新農(nóng)村建設(shè)，其意義不言而喻。除此之外，在實(shí)際工作開(kāi)展過(guò)程中，我們還可以從加大宣傳力度、編制詳細(xì)工作方案和規(guī)范指導(dǎo)、強(qiáng)化工作隊(duì)伍建設(shè)、規(guī)范確權(quán)任務(wù)等形式來(lái)提升確權(quán)工作效率。因此，我們一定要對(duì)宅基地及集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)工作高度重視，在工作中多注意細(xì)節(jié)，多對(duì)照原有發(fā)證資料，認(rèn)真對(duì)外業(yè)測(cè)量成果進(jìn)行修改和補(bǔ)充完善。做到尊重歷史，實(shí)事求是，從而切實(shí)保障農(nóng)民的利益。

[1] 操禮年. 農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記問(wèn)題探討[J].工程管理前沿, 2014(11): 12-12.

[2] 劉佳星 . 集體土地權(quán)利沖突與構(gòu)造[J]. 中國(guó)土地科學(xué) , 2015 (05)：41-42.

[3] 楊明秀. 淺議農(nóng)村宅基地中的地籍調(diào)查與地籍測(cè)量[J]. 建筑遺產(chǎn), 2014(01): 68-69.

[4] 方樂(lè)道、高凱莉、呂寶奇. 利用ArcGIS檢查CASS宗地的面積誤差[J].河南科技, 2011(9): 208.

[5] 高芳群、劉小濤、付標(biāo). 農(nóng)村宅基地測(cè)繪項(xiàng)目探討[J].城市建設(shè)理論研究, 2013(10): 20-23.

[6] 周榮根、聞衛(wèi)明. 宗地圖的標(biāo)準(zhǔn)化制作[J].現(xiàn)代測(cè)繪 , 2008(02): 8-8.

Work Methods Discussing on Rural Homestead and Collective Construction Land Use Rights Counterpoising truly

GAO Xue-sen

(Land Surveying and Mapping School of Fujian Province, Xiamen Fujian 361013,China)

the rural collective construction land problem is China's rural homestead and problems needed to resolve, it is related to the interests of the state, the collective, more related to the interests of the individual, to correctly handle the collective construction land use rights and land approval certificate, so we can coordinate the relationship between the state and the collective, individual, this essay mainly focused on house-site in the countryside and the right to use collective construction approval work on the main technical methods in the practical work.

rural homestead; collective construction land; right of use; a ground

2016-06-07

P271

B

1007-3000(2016)06-3