河長制：水污染治理的靈丹妙藥？

常紀(jì)文+王克穎

河長制的推行或?qū)ζ平猱?dāng)前河流治理“九龍治水”、“環(huán)保不下河、水利不上岸”的難題有重大意義

近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于全面推行河長制的意見》（以下簡稱《意見》），指出由黨政主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長，落實(shí)地方主體責(zé)任，協(xié)調(diào)整合各方力量，促進(jìn)水資源保護(hù)、水污染防治、水環(huán)境治理工作。

目前國內(nèi)關(guān)于河流污染防治和保護(hù)的法律法規(guī)并不少，比如環(huán)境保護(hù)綜合性、基礎(chǔ)性法律《環(huán)境保護(hù)法》、水資源保護(hù)專門法律《水法》和水污染防治專門法律《水污染防治法》。

上述幾部法律都明確規(guī)定了環(huán)保、水利、建設(shè)等政府相關(guān)部門在水生態(tài)保護(hù)和水污染防治上的職責(zé)，但并沒有得到很好的執(zhí)行，效果并不明顯，這從一些河流嚴(yán)峻的水污染形勢便可看出。

目前，國內(nèi)很多河流仍然是“九龍治水”的局面，“環(huán)保不下河，水利不上岸”的尷尬現(xiàn)象還存在。

而《意見》的出臺就是破解這一困局，通過體制創(chuàng)新解決這一問題。

無錫給了我們什么啟發(fā)

從上世紀(jì)七八十年代開始，伴隨我國工業(yè)化和城市化的發(fā)展，許多河流出現(xiàn)了嚴(yán)重的水污染問題，甚至斷流、消失。

其中較為嚴(yán)重的當(dāng)屬2007年的太湖水危機(jī)。

那次危機(jī)引起了省市兩級政府乃至中央政府的高度重視。為解決問題，江蘇省要求流域內(nèi)的各城市協(xié)調(diào)合作，按照國家統(tǒng)一部署，開展河道綜合整治工作，“河長制”由此而生。

無錫作為當(dāng)年太湖水危機(jī)中受到最大影響的城市，其推行的河長制實(shí)現(xiàn)了部門聯(lián)動，充分發(fā)揮了地方黨委政府治水的積極性。同時，無錫還配套出臺了《無錫市治理太湖保護(hù)水源工作問責(zé)辦法》，對治污不力者嚴(yán)厲問責(zé)。

這一鐵腕制度效果顯著。2011年，無錫12個國家考核斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為100%，主要飲用水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率100%；2012年，主要飲用水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率仍為100%。

此后，北京、天津、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、海南等8個?。ㄖ陛犑校╅_始借鑒這一成功經(jīng)驗(yàn)，推行河長制，16個省、自治區(qū)、直轄市也在轄區(qū)內(nèi)的部分市、縣流域水系嘗試推行河長制。

而此次《意見》的出臺，是中央在地方已有實(shí)踐的基礎(chǔ)上，從全局角度統(tǒng)籌考量，希望將河長制這一治理水污染相對有效的制度設(shè)計(jì)在全國推廣，因此，《意見》明確提出“到2018年底前全面建立河長制”。

從“河長制”到“河長治”

河長制的責(zé)任主體非常清晰，就是地方政府的主要黨政領(lǐng)導(dǎo)。單這一點(diǎn)就抓住了關(guān)鍵，符合中國的國情和政治運(yùn)行格局，通過權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)的協(xié)調(diào)、督促和問責(zé)，有利于形成合力，解決當(dāng)下突出的水污染問題。

也有人會問，河長如果不認(rèn)真履職，誰來監(jiān)督河長、如何監(jiān)督河長呢？這一點(diǎn)中央也有考量。

中央在生態(tài)文明體制改革時制定了自然資源資產(chǎn)負(fù)載表和領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)制度，還出臺了《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核辦法》，針對的都是地方黨政一把手，這就使得河長制的設(shè)計(jì)與其他制度設(shè)計(jì)能相互匹配。

如果出現(xiàn)問題，國家監(jiān)控站點(diǎn)和省以下實(shí)行垂直管理的環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)會說真話，公眾通過舉報(bào)投訴會說真話，中央環(huán)境保護(hù)督察制度和地方環(huán)境保護(hù)督察制度的運(yùn)行也會說真話。

加上上述提到的一系列制度設(shè)計(jì)給地方黨政一把手帶來的巨大壓力，高壓之下必然產(chǎn)生長期的治河動力，“河長制”變成“河長治”也就自然能夠成為現(xiàn)實(shí)。

不過，河長制的推行還涉及到另外一個公眾普遍關(guān)注的問題，那就是如何確保水污染治理過程的公開透明？這就需要信息公開。

信息公開，尤其是監(jiān)測數(shù)據(jù)的實(shí)時公布和共享，既是開展治污工作的基礎(chǔ)又是公民知情權(quán)的保障。

因此，我們建議，各流域建立數(shù)據(jù)共享平臺，實(shí)現(xiàn)資源整合與共享，讓流域的各段河長在治河方面實(shí)行聯(lián)防聯(lián)控，形成治污合力。

公眾監(jiān)督與司法監(jiān)督

在河長制的推行過程中，公眾參與也尤為重要，這方面要著眼于從制度設(shè)計(jì)層面，讓普通民眾有更多長效、固定的參與渠道，使之成為制度的受益者、參與者、監(jiān)督者。

與此同時，政策制定者也可參照環(huán)境民事公益訴訟制度的經(jīng)驗(yàn)，探索建立環(huán)境行政公益訴訟制度，授權(quán)符合條件的社會組織提起環(huán)境行政公益訴訟的權(quán)利，通過司法監(jiān)督來促進(jìn)地方河長制的責(zé)任落實(shí)。

除督促河長積極作為外，實(shí)現(xiàn)流域的科學(xué)、有效管理也是河長制發(fā)揮作用的重要條件。如果流域內(nèi)不能實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一和協(xié)調(diào)的管理，將會給各區(qū)域的河長治河帶來阻力。

因此，針對省域內(nèi)的跨市域河流，可設(shè)立統(tǒng)一的大河長；針對跨省域的河流建立省際協(xié)商合作機(jī)制，可建立跨省流域聯(lián)席會議制度，成立協(xié)調(diào)辦事機(jī)構(gòu)。通過生態(tài)補(bǔ)償和流域協(xié)商通報(bào)、合作應(yīng)急等機(jī)制，保證河長制在不同區(qū)域得到協(xié)調(diào)實(shí)施。

當(dāng)然，河長制的實(shí)施也會遇到一些挑戰(zhàn)，如地方主管的調(diào)動頻繁，一般兩到三年就換了領(lǐng)導(dǎo)班子，而水污染的治理在兩三年內(nèi)很難有大的成效，那治污不力的責(zé)任到底由誰來負(fù)責(zé)？這一問題亟待解決。

下一步，主管部門可按照《關(guān)于全面推行河長制的意見》規(guī)定，修改相關(guān)法律法規(guī)，使這套制度設(shè)計(jì)能與目前已存的各種環(huán)境治理制度相銜接，確保河長制在實(shí)施過程中能夠規(guī)范化、制度化和程序化。

（前者系國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長、后者系中國地質(zhì)大學(xué)（北京）人文經(jīng)管學(xué)院碩士）