地方權(quán)力清單制度建設(shè)實證研究

馬俊?お?

摘要：黨的十八屆三中全會明確提出“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行

流程”。兩年多來，各級地方政府有條不紊地推進這項制度。合肥市于2014年按照中央和省政府的統(tǒng)一部署推行權(quán)力清單制度，在權(quán)力清單制度建設(shè)中形成了“三位一體”的權(quán)責(zé)體系，權(quán)力清單制定、操作和執(zhí)行規(guī)范，條塊結(jié)合、全面協(xié)同推進“兩單”制度改革等特點。我國權(quán)力清單制度建設(shè)應(yīng)從加強法制保障，擴大公眾參與，進一步完善權(quán)力運行程序以及構(gòu)建多元化公開平臺等角度加以推進。

關(guān)鍵詞：權(quán)力清單制度；權(quán)責(zé)體系；權(quán)力運行平臺；合肥

中圖分類號：D262.3文獻標識碼：A

文章編號：1008-7168（2016）06-0010-05

黨的十八屆三中全會明確提出“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程”[1]（p.36）。兩年多來，各級地方政府在有條不紊地推進這項制度，以期實現(xiàn)對行政權(quán)力的控制并使其在法治的范圍內(nèi)行使。自2014年底開始，合肥市按照中央和省政府的統(tǒng)一部署推行權(quán)力清單制度。筆者于今年上半年對合肥市直機關(guān)、蜀山區(qū)、肥東縣、巢湖市等縣（市）區(qū)及部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道進行了調(diào)研。在此基礎(chǔ)上，對合肥市權(quán)力清單制度實施效果作客觀分析，探究合肥市權(quán)力清單制度運行狀況及其典型性，進而思考、總結(jié)我國權(quán)力清單制度的運行路徑與提升之策。

一、權(quán)力清單制度釋義

所謂權(quán)力清單制度，“就是政府及其部門在對其所行使的公共權(quán)力進行全面梳理的基礎(chǔ)上，依法界定每個部門、每個崗位的職責(zé)與權(quán)限，然后將職權(quán)目錄、實施主體、相關(guān)法律依據(jù)、具體辦理流程等以清單方式進行列舉和圖解，并公之于眾。權(quán)力清單包括政府權(quán)力清單和部門權(quán)力清單”[2]。自黨的十八屆三中全會提出權(quán)力清單制度后，廣州、武漢、北京、上海、富陽、義烏等市紛紛進行探索、試點并陸續(xù)“曬”出權(quán)力清單。合肥市從2014年底開始推行權(quán)力清單制度，在“曬”出權(quán)力清單的同時，也“曬”出責(zé)任清單。權(quán)力清單制度的建立和推行，對我國政府管理來說無疑是一場深刻的自我革命。推行權(quán)力清單制度，必然促使政府放權(quán)、減權(quán)，這在一定程度上是倒逼政府還權(quán)于社會、還權(quán)于市場，把資源配置權(quán)交給市場，把專業(yè)性服務(wù)交給社會。這也必將推動各級政府將主要精力轉(zhuǎn)到市場監(jiān)管、公共服務(wù)、城鄉(xiāng)治理、環(huán)境保護以及民生建設(shè)上來[2]。

二、合肥市權(quán)力清單制度建設(shè)的舉措與主要特點

合肥市于2014年12月17日發(fā)布了《關(guān)于推行政府權(quán)力清單和責(zé)任清單制度的通知》（合政秘〔2014〕180號）。該文件明確規(guī)定，“推行權(quán)力清單和責(zé)任清單的范圍，包括政府工作部門、部門管理機構(gòu)、派出機構(gòu)，具有行政主體資格并依法承擔(dān)行政職能的政府直屬事業(yè)單位及部門所屬事業(yè)單位，列入黨委工作序列依法承擔(dān)行政職能的部門，其他行使行政職能的部門和單位”。列入權(quán)力清單和責(zé)任清單（以下簡稱“兩單”）的職權(quán)事項，包括行政審批（行政許可和非行政許可審批）、行政處罰、行政征收、行政給付、行政獎勵、行政強制、行政確認、行政裁決、行政規(guī)劃及其他權(quán)力10類事項。全市推行“兩單”工作，在市委、市政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，統(tǒng)一標準、分級負責(zé)、同步推進。主要任務(wù)包括：全面清理權(quán)力事項、審核確認權(quán)力事項、建立權(quán)力對應(yīng)責(zé)任體系、優(yōu)化權(quán)力運行流程、依法公開權(quán)力清單和責(zé)任清單、建立權(quán)力事項運行平臺等。2015年7月1日，全市81個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和42個街道辦事處的“兩單”公布運行，正式建立起市、縣（市）區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）三級貫通的政府“兩單”體系。合肥市“兩單”建設(shè)呈現(xiàn)如下特點。

（一）“三位一體”的權(quán)責(zé)體系

權(quán)力清單明確了政府部門能做什么，為“法無授權(quán)不可為”提供了戒尺；責(zé)任清單給政府權(quán)力套上了“緊箍”，昭示了“法定職責(zé)必須為”的真諦。合肥市在建立權(quán)力清單的同時，按照權(quán)責(zé)一致、權(quán)責(zé)匹配的原則，逐項界定權(quán)力事項的責(zé)任事項和追責(zé)情形，實現(xiàn)了權(quán)力和責(zé)任的一一對應(yīng)。對市級保留的1458項權(quán)力事項，對照法律法規(guī)規(guī)章，查找了1.2萬條責(zé)任事項、1.5萬條追責(zé)情形，形成了權(quán)力事項、責(zé)任事項和追責(zé)情形“三位一體”的權(quán)責(zé)體系，實現(xiàn)了權(quán)力與責(zé)任的深度融合，把抽象責(zé)任具體化、隱形責(zé)任顯性化、寬泛責(zé)任明晰化、粗放責(zé)任精細化，打通了制度和責(zé)任落地的“最后一公里”。為防止出現(xiàn)權(quán)實責(zé)虛、攬權(quán)推責(zé)，防止出現(xiàn)重復(fù)監(jiān)管或者監(jiān)管“真空”，在文件中明確規(guī)定“權(quán)力清單就是責(zé)任清單，違規(guī)行使或者不當(dāng)行使的，依法依規(guī)追究相關(guān)責(zé)任”，從而將政府權(quán)力的行使行為轉(zhuǎn)化為政府部門履行義務(wù)的行動，從制度上實現(xiàn)和保證“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，失職要問責(zé)，違法要追究”。

（二）制定、操作、執(zhí)行程序規(guī)范

科學(xué)、嚴密、規(guī)范的程序，是確?！皟蓡巍敝贫仍O(shè)計合理、運行有效的重要條件。在規(guī)范權(quán)力清單的制定和修改程序方面，合肥進行了有益的探索。首先，堅持模板先行。參照省政府公布的“兩單”，設(shè)計了部門自查報告的模板、10類權(quán)力事項對應(yīng)的權(quán)力清單模板、16類權(quán)力事項對應(yīng)的責(zé)任清單模板，供部門編制“兩單”時參考。其次， 集中審核階段貫徹“三上三下”工作機制。按照“三上三下”的工作機制（部門上報，一審反饋；部門再報，二審反饋；部門三報，專家論證，現(xiàn)場溝通反饋），設(shè)計了部門“兩單”審查表，明確了審查具體內(nèi)容和審核重點。第三，專家論證。在集中審核階段，邀請市人大代表、市政協(xié)委員、市政府法律顧問、專家學(xué)者、社會組織和企業(yè)代表、縣市區(qū)代表，以及省“兩單”集中審核組負責(zé)人和市直有關(guān)部門負責(zé)人共23人，組織了專家評審論證會，對有關(guān)部門未達成統(tǒng)一意見的22項權(quán)力事項，逐項論證，評審采用實施部門負責(zé)人陳述、專家評審評議和現(xiàn)場溝通的方式，經(jīng)過評審論證、現(xiàn)場反饋，19項權(quán)力事項與實施部門達成統(tǒng)一意見。

（三）條塊結(jié)合，全面、協(xié)同推進

推行“兩單”制度改革的探索，既在政府部門（“條”）層面進行，

也在縣（市）區(qū)政府（“塊”）以及開發(fā)區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道層面進行，“條塊”結(jié)合，體現(xiàn)了改革的整體性、協(xié)同性、系統(tǒng)性。合肥市所轄9個縣（市）區(qū)納入實施范圍的部門和單位合計316個，共梳理權(quán)力27653項，保留19491項，精簡率達30%；行政審批審核基數(shù)共1422項，保留964項，精簡率為32%。合肥市在“條”和“塊”兩個層面大力推行“兩單”制度，既體現(xiàn)了全面深化改革的改革理念和指導(dǎo)思想，又有助于促進“兩單”建設(shè)實踐中政府部門（“條”）之間以及“條”和“塊”之間形成相互協(xié)調(diào)、相互監(jiān)督的氛圍，在“條”和“塊”兩個層面上都不容許存在短板，避免出現(xiàn)“木桶效應(yīng)”，確?！皟蓡巍苯ㄔO(shè)取得預(yù)期成效。

（四）清權(quán)、確權(quán)成功案例具有樣板意義

在市級權(quán)力事項清權(quán)、確權(quán)中，進一步理順部門職責(zé)關(guān)系，對部門職責(zé)交叉和分散情況進行全面梳理，合肥市公共資源交易監(jiān)督管理局創(chuàng)造的成功案例，具有樣板意義。合肥市公共資源交易監(jiān)督管理局以問題為導(dǎo)向，圍繞權(quán)力交叉、責(zé)任模糊問題，制定權(quán)力清單和責(zé)任清單，使權(quán)力行使有邊界、責(zé)任追究有依據(jù)。2014年，合肥市招標投標監(jiān)督管理局正式更名為合肥市公共資源交易監(jiān)督管理局，原屬7個部門的114項執(zhí)法權(quán)被集中起來，實施委托執(zhí)法。在執(zhí)法過程中，面對多部門權(quán)力交叉、權(quán)責(zé)界限不明的問題了，合肥市堅持問題導(dǎo)向原則，重新梳理和整合，落實責(zé)任主體，堅持“四個對照”（“四對照四查四看”：對照黨的宗旨，查理想信念堅不堅定，看經(jīng)受各種考驗的能力強不強；對照時代的要求，查陳舊觀念多不多，看適應(yīng)新形勢新任務(wù)的水平高不高；對照職責(zé)使命，查業(yè)務(wù)素質(zhì)有否提升，看勝任崗位的本事大不大；對照群眾評價，查對待群眾態(tài)度好不好，看離群眾的要求有多遠），接受社會監(jiān)督，形成了規(guī)范的權(quán)力運行流程體系，并將來源于7個部門的114項執(zhí)法權(quán)合并、精簡為34項，大大提高了工作效率

[3]。

（五）動態(tài)管理調(diào)整，強化監(jiān)督

合肥市于2015年12月初公布、出臺了《政府權(quán)力清單責(zé)任清單動態(tài)調(diào)整和權(quán)力運行監(jiān)督管理辦法》（合政[2015]198號），建立了權(quán)責(zé)清單動態(tài)調(diào)整機制，對“兩單”實行動態(tài)管理，根據(jù)法律、法規(guī)的頒布、修訂、廢止以及部門職能變化，及時調(diào)整完善政府權(quán)力清單和責(zé)任清單。確立“兩單”動態(tài)調(diào)整及權(quán)力運行監(jiān)督管理應(yīng)當(dāng)遵循五大原則：依法依規(guī)、公開透明、規(guī)范運行、便民高效、創(chuàng)新管理。該文件規(guī)定，各級人民政府建立不定期與定期相結(jié)合的政府“兩單”動態(tài)調(diào)整機制：各部門負責(zé)本部門政府“兩單”的動態(tài)調(diào)整工作；各級政府機構(gòu)編制部門負責(zé)本級政府“兩單”動態(tài)調(diào)整的審核；各級政府法制部門負責(zé)本級政府部門“兩單”動態(tài)調(diào)整內(nèi)容的合法性審查。該文件同時要求，各級人民政府建立綜合監(jiān)督管理、行業(yè)監(jiān)督管理、屬地監(jiān)督管理相協(xié)調(diào)的監(jiān)督管理機制。各部門負責(zé)本部門政府權(quán)力運行的具體監(jiān)督管理工作；機構(gòu)編制部門負責(zé)權(quán)力運行監(jiān)督管理的督促指導(dǎo)；政府法制部門負責(zé)權(quán)力運行的全過程法制監(jiān)督。監(jiān)察部門負責(zé)行政責(zé)任追究工作。

（六）權(quán)力運行平臺建設(shè)成效突出

截至2016年上半年，合肥市“一庫四平臺”（即政府權(quán)力項目庫和政務(wù)公開服務(wù)平臺、政府權(quán)力網(wǎng)上運行辦事平臺、電子監(jiān)察平臺、法制監(jiān)督平臺）基本建成：已完成市縣兩級政府權(quán)力清單數(shù)據(jù)入庫和辦事指南信息補錄工作；安徽省電子政務(wù)服務(wù)大廳合肥分廳已開通，第一批89個事項可在線辦理；市政府權(quán)力網(wǎng)上運行辦事平臺、電子監(jiān)察平臺和法制監(jiān)督平臺已全面運行；建成合肥市社會服務(wù)管理信息化平臺，已有189個事項網(wǎng)上辦理，實現(xiàn)了政府權(quán)力運行數(shù)據(jù)電子化、流程標準化、辦理網(wǎng)絡(luò)化、信息公開化和監(jiān)督實時化。合肥市將進一步完善政府權(quán)力清單運行平臺系統(tǒng)，并與全市社會服務(wù)管理信息化平臺深度融合，全面推進平臺應(yīng)用，確保公權(quán)公用、規(guī)范運行、陽光操作。

三、地方政府權(quán)力清單制度建設(shè)的理性思考

合肥市權(quán)力清單制度建設(shè)取得了顯著成績，但也不可避免地存在一些問題。一是少數(shù)單位存在選擇性放權(quán)現(xiàn)象。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有少數(shù)單位簡政放權(quán)存在著“放大不放小、放虛不放實”的情況，市場主體和社會公眾對改革的獲得感還不明顯；個別單位重審批、輕監(jiān)管的現(xiàn)象依然存在。二是權(quán)責(zé)清單還需優(yōu)化。各縣（市）區(qū)權(quán)力事項數(shù)量、事項歸屬、精簡標準不統(tǒng)一，權(quán)責(zé)清單動態(tài)調(diào)整不夠及時；少數(shù)部門未嚴格按照權(quán)責(zé)清單行使權(quán)力。三是事中事后監(jiān)管還需加強。權(quán)力事項取消或下放后，相應(yīng)的事中事后監(jiān)管沒有跟上，主要依靠專項檢查，日常監(jiān)管不及時、不到位的現(xiàn)象還比較突出；監(jiān)管手段過多依賴行政手段，法律、市場、科技手段運用不夠。現(xiàn)就深入推進權(quán)力清單制度建設(shè)、勾勒我國地方政府權(quán)力清單制度運行的普適路徑，提出如下建議。

（一）加快立法進程，加強法制保障

“改革和法治如鳥之兩翼、車之兩輪?！盵4]行政權(quán)力事項的來源是政府組織法、行政許可法、行政處罰法等法律法規(guī)。深入推進權(quán)力清單制度，必須注重法律制度層面的設(shè)計和規(guī)范，先立后破、立法先行，確保重大改革于法有據(jù)。一是對法律法規(guī)“立、改、廢、釋”并重，以立法的及時跟進，確保權(quán)力清單的權(quán)威性、統(tǒng)一性和公信力。從當(dāng)前看，各地對權(quán)力清單制度改革試點沒有統(tǒng)一的尺度和標準，這必然在一定程度上影響權(quán)力清單制度的權(quán)威性和公信力，建議國務(wù)院及時制定出臺《權(quán)力清單條例》。二是對涉及地方性法規(guī)修訂的行政權(quán)力事項，積極研究提出修訂意見，及時提請地方人大及其常委會審議，推動地方法規(guī)體系的健全、完善，為權(quán)力清單制度的全面、深入推進提供地方立法上的保障。

（二）進一步完善權(quán)力運行程序和權(quán)責(zé)體系

英國行政法學(xué)家威廉·韋德曾說：“程序不是次要的事。隨著政府權(quán)力持續(xù)不斷地急劇增長，只有依靠程序公正，權(quán)力才可能變得讓人能容忍。”[5]程序具有獨立的價值，科學(xué)、合理、規(guī)范的程序可以創(chuàng)造經(jīng)濟社會效益或者降低當(dāng)事人的辦事成本。在一些地方和部門的改革中，有些問題之所以長期未能解決，很大程度上是因為公正、合理程序的缺失。為此，要為政府權(quán)力運行設(shè)計一套科學(xué)、規(guī)范的程序，并將其制度化、法治化，確保政府權(quán)力始終在程序的軌道上運行，避免出現(xiàn)“切蛋糕的人第一個選蛋糕”等程序不公正現(xiàn)象。要通過多種渠道、多種方式公開權(quán)力運行程序，進一步優(yōu)化工作流程，精簡辦理環(huán)節(jié)，壓縮辦理時限，降低市場主體的辦事成本或生產(chǎn)經(jīng)營成本。此外，要構(gòu)筑科學(xué)合理的權(quán)責(zé)體系，對職能相近、管理分散或職責(zé)交叉的機構(gòu)進行整合，克服體制機制弊端，不斷提高行政效能。

（三）進一步提升政府服務(wù)水平

權(quán)力清單制度的建立僅僅是第一步。下一步要以更嚴、更實的措施鞏固擴大權(quán)力清單制度化發(fā)展的成果，深入推進政府權(quán)力公開、公正運行，打造陽光政府、法治政府、服務(wù)型政府，努力實現(xiàn)干部清正、政府清廉、政治清明。貫徹創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、共享發(fā)展的理念，規(guī)范政府與市場主體、社會組織和普通公民的關(guān)系，以政府的優(yōu)質(zhì)、高效服務(wù)，不斷推動市場環(huán)境的優(yōu)化和市場秩序的規(guī)范，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用；鼓勵技術(shù)研發(fā)，讓新興產(chǎn)業(yè)更好地拉動消費增長，促進經(jīng)濟發(fā)展提質(zhì)增效。不斷提升政府機關(guān)為民服務(wù)的質(zhì)量，推出更多更好的優(yōu)質(zhì)、高效、便民服務(wù)項目，讓人民群眾在改革發(fā)展中有更多的獲得感和更高的幸福指數(shù)。

（四）培育大眾素養(yǎng)，擴大公眾參與

公眾參與對于保障行政機關(guān)依法公正行使職權(quán)、維護行政相對人的合法權(quán)益以及培育公民社會均有著重要的意義。衡量我們各項改革的是非成敗，群眾最有發(fā)言權(quán)，權(quán)力清單的制定和實施應(yīng)讓公民參與其中。在調(diào)研過程中，我們了解到社會公眾尤其是普通百姓較少關(guān)注權(quán)力清單的制定和實施。因此，需要大力培育、提升民眾的綜合素養(yǎng)。一是要培養(yǎng)民眾的責(zé)任意識、參與意識和當(dāng)家作主意識，激發(fā)其參與熱情。二是要普及互聯(lián)網(wǎng)知識，提升網(wǎng)民的科學(xué)文化素質(zhì)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)利用能力，并教育他們?nèi)绾瓮ㄟ^網(wǎng)絡(luò)載體理性地表達利益訴求。三是權(quán)力清單的制定和調(diào)整應(yīng)當(dāng)充分征求公眾意見，為公眾建言獻策提供暢通渠道。健全信息公開機制，相關(guān)信息及時在主流媒體和門戶網(wǎng)站公開，擴大公眾的知情范圍和知情度。健全配套制度，為公眾有效參與提供基本條件和物質(zhì)、技術(shù)保障[6] 。

（五）為權(quán)力運行搭建多元化公開平臺

權(quán)責(zé)清單的運行要顧念民情、體察民意，以接地氣、方便群眾辦事為努力方向，為權(quán)力運行搭建多元化公開平臺。一是完善互聯(lián)網(wǎng)載體。大力推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，建立健全網(wǎng)上運行辦事平臺、電子監(jiān)察平臺等。同時，建立健全廉政微博、微信公眾平臺等新興載體，讓慣用此類媒介的群體也可實時了解并監(jiān)督權(quán)力清單制度的運行狀況。二是提升原有載體功能。受年齡、文化層次和辦事習(xí)慣的影響，部分民眾還不習(xí)慣、不適應(yīng)在網(wǎng)絡(luò)上了解政務(wù)動態(tài)，對于這部分群體可采取政務(wù)公開欄、電子顯示屏、便民服務(wù)中心等方式進行權(quán)力清單的公開，但要進行硬件改造和功能提升。

（六）進一步加強監(jiān)督考評

鞏固、擴大權(quán)力清單制度化發(fā)展的成果，須切實加大對各級政府部門依照權(quán)力清單行使權(quán)力、履行職責(zé)的監(jiān)督考評力度。一是以簡政放權(quán)、切實轉(zhuǎn)變政府職能、加快推進政府治理現(xiàn)代化為努力方向。調(diào)整、優(yōu)化、完善政府績效考核評價體系和指標權(quán)重，注重公眾評議、專家評估和行政相對人的意見建議，“形成政府考核與社會評價有機結(jié)合，多層次、多元化、開放式的政府績效管理體系”[7]。二是正確引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)輿情，充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的積極作用。當(dāng)前，迫切需要完善網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的相關(guān)法律法規(guī)，加快推進網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的法治化、制度化。要尊重和保護公民的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督權(quán)；要明確網(wǎng)民網(wǎng)絡(luò)言行準則，確定網(wǎng)絡(luò)媒體的責(zé)任；要設(shè)立專門機構(gòu)處理網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督案件，完善網(wǎng)絡(luò)舉報信息的收集和處理程序，健全網(wǎng)絡(luò)舉報的受理、處理與反饋機制，確定時限辦結(jié)并及時向舉報人乃至社會公眾反饋。三是積極探索事中事后監(jiān)管的途徑和方式方法。在清權(quán)、簡權(quán)、放權(quán)的同時，將加大取消、下放行政審批事項的力度與加強事中事后監(jiān)管的措施同步研究、同步跟進、同步實施，進一步強化關(guān)鍵領(lǐng)域、關(guān)鍵行業(yè)、關(guān)鍵環(huán)節(jié)的市場監(jiān)管。堅持放管并重，把該放的權(quán)力徹底放開、放到位，把該管的事項切實管好、管到位。積極推動各部門在告知性備案、制定行業(yè)從業(yè)標準、完善信用管理體系、加大行政問責(zé)等方面進行試點，運用法治思維、法治方式和現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段履行市場監(jiān)管職能，不斷推進市場監(jiān)管法治化、制度化、規(guī)范化、程序化以及監(jiān)管技術(shù)和監(jiān)管理念的現(xiàn)代化。

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[責(zé)任編輯：楊健]