省級(jí)政府責(zé)任清單的兩種模式及其啟示

趙勇

摘要：省級(jí)政府責(zé)任清單可以分為獨(dú)立型工作職責(zé)和聯(lián)單型責(zé)任追究兩種模式。兩種模式在價(jià)值取向、呈現(xiàn)形式、運(yùn)行載體等方面表現(xiàn)出不同的特征，同時(shí)也各有優(yōu)點(diǎn)和缺陷。省級(jí)政府推進(jìn)責(zé)任清單制度取得了一定成效，但也存在權(quán)威性不夠、操作性不強(qiáng)等問題。從學(xué)理層面看，推行責(zé)任清單制度需要在明晰目標(biāo)定位和明確責(zé)任內(nèi)涵的基礎(chǔ)上合理設(shè)計(jì)責(zé)任清單包含的具體模塊。省級(jí)政府進(jìn)一步推進(jìn)責(zé)任清單制度可以著力于內(nèi)容、形式、載體等方面，提升責(zé)任清單的科學(xué)性、權(quán)威性和可執(zhí)行性。

關(guān)鍵詞：

責(zé)任清單；獨(dú)立型工作職責(zé)；聯(lián)單型責(zé)任追究

中圖分類號(hào)：D630文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-7168（2016）06-0003-07

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)指出：“要按照權(quán)責(zé)一致的原則，逐一厘清與行政職權(quán)相對(duì)應(yīng)的責(zé)任事項(xiàng)，建立責(zé)任清單，明確責(zé)任主體，健全問責(zé)機(jī)制。”[1]探索形成與權(quán)力清單相適應(yīng)、相配套的責(zé)任清單是進(jìn)一步推進(jìn)政府管理清單式改革的重要舉措。很多地方政府在建立權(quán)力清單的基礎(chǔ)上加快推進(jìn)責(zé)任清單制度建設(shè)。目前，除甘肅外，各省、直轄市、自治區(qū)都已在政府網(wǎng)站上部分或全部公開責(zé)任清單。然而，各個(gè)省級(jí)政府的責(zé)任清單在價(jià)值取向、呈現(xiàn)形式、運(yùn)行載體等方面表現(xiàn)出一定的差異。本文在梳理現(xiàn)有全國各個(gè)省級(jí)政府責(zé)任清單、分析其特征的基礎(chǔ)上，結(jié)合理論的研究，探討了完善責(zé)任清單制度的路徑選擇。

一、省級(jí)政府責(zé)任清單的兩種模式及其特征

（一）省級(jí)政府責(zé)任清單的兩種模式

劃分責(zé)任清單的重要標(biāo)準(zhǔn)在于對(duì)行政責(zé)任的分類。理解責(zé)任清單首先必須把握和厘清行政責(zé)任的概念，費(fèi)雷德里克·莫舍曾經(jīng)說過：“在公共行政和私人部門行政的所有詞匯中，責(zé)任一詞是最為重要的?！盵2]（p.62）按照《漢語大詞典》的解釋，“責(zé)任”的含義有：（1）使人擔(dān)當(dāng)起某種職務(wù)和職責(zé)；（2）分內(nèi)應(yīng)做的事；（3）做不好分內(nèi)應(yīng)做的事，因而應(yīng)該承擔(dān)的過失[3]（p.9）。簡言之，任職、分內(nèi)事、因過失而受查處是責(zé)任的基本含義。英語世界中對(duì)于責(zé)任有“Responsibility”和“Accountability”的區(qū)分：Responsibility更多指向行為者，側(cè)重于主觀性；Accountability更多指向行為者的行為和狀態(tài)，偏重于客觀性[4]。大致而言，Responsibility主要指使人擔(dān)當(dāng)起某種職務(wù)和職責(zé)，強(qiáng)調(diào)工作職責(zé)的描述，Accountability則主要對(duì)應(yīng)于做不好分內(nèi)應(yīng)做的事而應(yīng)該承擔(dān)的過失。與此相適應(yīng)，責(zé)任清單包含的行政責(zé)任應(yīng)當(dāng)包含上述方面：強(qiáng)調(diào)“分內(nèi)事”就需要對(duì)工作職責(zé)進(jìn)行描述；重視“做不好分內(nèi)應(yīng)做的事而應(yīng)該承擔(dān)的過失”需要明晰責(zé)任主體、責(zé)任承擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)以及責(zé)任追究的程序。

基于上述行政責(zé)任概念的區(qū)分，形成了地方政府責(zé)任清單的工作職責(zé)型和責(zé)任追究型兩種取向。前者側(cè)重于描述行政機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)，如浙江省、河北省、山東省①；后者側(cè)重于明晰責(zé)任追究的標(biāo)準(zhǔn)、依據(jù)和程序，如安徽省、云南省、青海省、上海市、重慶市。這種差異特別體現(xiàn)在各個(gè)省份責(zé)任清單的具體模塊設(shè)計(jì)上（參見表1）。

與此同時(shí)，與權(quán)力清單的結(jié)構(gòu)關(guān)系構(gòu)成區(qū)分責(zé)任清單的另一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。責(zé)任清單的編制，重在明確政府部門的職責(zé)范圍、理順職責(zé)關(guān)系、明晰政府部門及其工作人員的過錯(cuò)責(zé)任。權(quán)力清單和責(zé)任清單是緊密相連的。當(dāng)然，從中央的具體要求看，權(quán)力清單和責(zé)任清單需要各有側(cè)重。從呈現(xiàn)形式看，地方政府責(zé)任清單可分為獨(dú)立型（如浙江省、河北省、山西?。┖吐?lián)單型（如安徽省、天津市、重慶市、陜西?。?。獨(dú)立型責(zé)任清單是將責(zé)任清單與權(quán)力清單分開，形成獨(dú)立的清單；聯(lián)單型責(zé)任清單是將責(zé)任清單與權(quán)力清單合并，通常是一張表，包括責(zé)任清單和權(quán)力清單兩方面內(nèi)容，有地方政府將之概括為“一表兩單”。

基于對(duì)行政責(zé)任的不同認(rèn)識(shí)，以及責(zé)任清單和權(quán)力清單的結(jié)構(gòu)關(guān)系，可以將現(xiàn)有的省級(jí)政府責(zé)任清單分為獨(dú)立型工作職責(zé)和聯(lián)單型責(zé)任追究兩種模式。

（二）兩種模式的主要特征

首先，從價(jià)值取向看，聯(lián)單型責(zé)任追究模式以責(zé)任追究為主要取向，而獨(dú)立型工作職責(zé)模式以描述工作職責(zé)及分工為主要取向。聯(lián)單型責(zé)任追究模式以責(zé)任追究為主要取向，體現(xiàn)了責(zé)任中的“Accountability”，也就是“做不好分內(nèi)應(yīng)做的事而應(yīng)該承擔(dān)的過失”方面。在內(nèi)容上包括責(zé)任事項(xiàng)、追責(zé)情形等模塊，這種做法的好處是有利于執(zhí)行、考核和問責(zé)，典型省份是上海市、安徽省。從安徽的情況看，截至2014年底，安徽省針對(duì)保留的行政權(quán)力，共編制1.2萬條責(zé)任事項(xiàng)、2萬條追責(zé)情形，在反復(fù)查找十萬余條相關(guān)法律法規(guī)和黨紀(jì)政紀(jì)基礎(chǔ)上，明確列出三萬余條法律法規(guī)條款依據(jù)[5]。當(dāng)然，這種模式也存在一定的缺陷，主要在于以下幾個(gè)方面：清單編制過程相對(duì)不易，尤其是在如何找到責(zé)任追究事項(xiàng)、追責(zé)情形以及追責(zé)程序的法律依據(jù)方面有一定難度；清單編制的工作量比較大；部分政府工作人員由于害怕承擔(dān)責(zé)任，對(duì)這種責(zé)任清單編制有一定的抵觸情緒。

獨(dú)立型工作職責(zé)模式強(qiáng)調(diào)描述工作職責(zé)，這種模式體現(xiàn)了責(zé)任的“Responsibility”，也就是“分內(nèi)事”方面。具體而言，一些省級(jí)政府設(shè)立了主要職責(zé)和協(xié)同責(zé)任模塊以體現(xiàn)責(zé)任的“分內(nèi)事”：一方面，描述部門需要承擔(dān)的主要職責(zé)；另一方面，梳理部門與部門之間的權(quán)力邊界，明確協(xié)同主體、方式和方法，明晰部門之間的協(xié)同職責(zé)。這種責(zé)任清單模式的典型省份是浙江省。通過分析可以發(fā)現(xiàn)，

浙江省責(zé)任清單主要以“三定”方案為基礎(chǔ)，形成了包括“部門職責(zé)”、“與相關(guān)部門的職責(zé)邊界”、“事中事后監(jiān)管制度”、“公共服務(wù)事項(xiàng)”等模塊的責(zé)任清單。例如，浙江省發(fā)改委的職責(zé)包括：組織編制和實(shí)施全省國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略、中長期規(guī)劃和年度計(jì)劃；負(fù)責(zé)規(guī)劃體制改革，建立健全發(fā)展規(guī)劃體系；等等②。該模式的優(yōu)點(diǎn)是對(duì)政府部門職責(zé)有總體的規(guī)定和描述，為責(zé)任追究提供了基礎(chǔ)性條件，可以很快形成并公開。這些責(zé)任清單基本上是“三定”方案的翻版和拓展，但在可執(zhí)行性、可考核性上略顯不足，同時(shí)面臨如何實(shí)現(xiàn)與權(quán)力清單銜接配套等重要問題。

其次，從呈現(xiàn)形式看，獨(dú)立型工作職責(zé)模式強(qiáng)調(diào)責(zé)任清單的獨(dú)立性，而聯(lián)單型責(zé)任追究模式將責(zé)任清單和權(quán)力清單合二為一，重視兩單的銜接和配套。聯(lián)單型責(zé)任追究模式將權(quán)力清單和責(zé)任清單統(tǒng)一編制，形成一張清單，這種做法的優(yōu)點(diǎn)是解決了權(quán)力清單和責(zé)任清單的銜接問題，由傳統(tǒng)的“針對(duì)部門講責(zé)任”轉(zhuǎn)為“針對(duì)具體行政權(quán)力講責(zé)任”，通過責(zé)任清單將每項(xiàng)行政權(quán)力所對(duì)應(yīng)的責(zé)任細(xì)化到條、落實(shí)到款③。但同時(shí)面臨的是如何保持責(zé)任清單的獨(dú)立性問題。獨(dú)立型工作職責(zé)模式將權(quán)力清單和責(zé)任清單分開，形成不同清單。這種清單對(duì)行政權(quán)力和責(zé)任的描述和規(guī)定比較清晰，但存在如何實(shí)現(xiàn)兩個(gè)清單的銜接問題。如浙江省發(fā)改委的責(zé)任清單包括25項(xiàng)、95條；而權(quán)力清單包括“省級(jí)保留權(quán)力”52項(xiàng)（其中包括行政許可權(quán)4項(xiàng)、行政處罰權(quán)25項(xiàng)、行政確認(rèn)權(quán)5項(xiàng)、行政獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)2項(xiàng)、其他行政權(quán)力16項(xiàng)），“市、縣（市、區(qū)）屬地管理權(quán)力”6項(xiàng)，“共性權(quán)力”8項(xiàng)，“審核轉(zhuǎn)報(bào)事項(xiàng)”21項(xiàng)④。可以看出，權(quán)力清單遠(yuǎn)比責(zé)任清單規(guī)定的條款要多，這就產(chǎn)生了權(quán)力清單和責(zé)任清單的銜接配套問題。

最后，從載體看，兩種模式都通過建立電子政務(wù)平臺(tái)來公開責(zé)任清單，為推進(jìn)責(zé)任清單提供了重要的技術(shù)支撐。在運(yùn)行方式上，聯(lián)單型責(zé)任追究模式重視公開。以安徽省為例，電子政務(wù)平臺(tái)主要包括政府權(quán)力清單運(yùn)行、公共資源交易監(jiān)管、涉企收費(fèi)監(jiān)管和公共信用信息共享服務(wù)四個(gè)子平臺(tái)，在政府權(quán)力清單運(yùn)行子平臺(tái)中涉及責(zé)任清單的公開。當(dāng)然，這種公開較少涉及動(dòng)態(tài)的權(quán)力運(yùn)行和流程再造，且責(zé)任清單的公開主要涉及省級(jí)政府部門行政責(zé)任，尚未實(shí)現(xiàn)市、縣等基層政府的全覆蓋。相比之下，獨(dú)立型工作職責(zé)模式更強(qiáng)調(diào)集約化和共享性。從浙江的實(shí)踐看，在覆蓋范圍方面，政務(wù)服務(wù)網(wǎng)公開的責(zé)任清單既涵蓋省級(jí)政府部門，也包括11個(gè)設(shè)區(qū)的市級(jí)政府和90個(gè)縣級(jí)政府，基本實(shí)現(xiàn)了各個(gè)層級(jí)的全覆蓋；從運(yùn)行模式看，浙江以政務(wù)服務(wù)網(wǎng)為支撐，以責(zé)任清單梳理為基礎(chǔ)，以行政相對(duì)人的需求為核心（設(shè)置民眾意見和建議環(huán)節(jié)），將與責(zé)任清單相關(guān)的行政審批辦理時(shí)限、行政流程、行政職責(zé)范圍等方面集中進(jìn)駐，網(wǎng)上服務(wù)集中提供，數(shù)據(jù)資源集中共享，通過引進(jìn)信息化手段促進(jìn)行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序履行職責(zé)。

二、省級(jí)政府推行責(zé)任清單制度的現(xiàn)狀

（一）省級(jí)政府責(zé)任清單制度建設(shè)取得的進(jìn)步

責(zé)任清單的兩種模式是觀察省級(jí)政府責(zé)任清單現(xiàn)狀的重要窗口。透過兩種模式的梳理可以發(fā)現(xiàn)，省級(jí)政府在責(zé)任清單方面已經(jīng)做了有益的嘗試，取得了一定的成效。第一，充分體現(xiàn)了倒逼地方政府自身進(jìn)行改革的總體要求。責(zé)任清單的梳理和形成將行政權(quán)力和行政責(zé)任嚴(yán)格界定在法律、法規(guī)、規(guī)章范圍內(nèi)，倒逼各個(gè)政府部門切實(shí)理順職責(zé)關(guān)系，為進(jìn)一步加快政府職能轉(zhuǎn)變、完善監(jiān)管和服務(wù)夯實(shí)了基礎(chǔ)。第二，結(jié)合自身特點(diǎn)探索形成了責(zé)任清單模塊，為基層政府責(zé)任清單的梳理和形成提供了標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。第三，初步探索形成了梳理責(zé)任清單的一般流程，對(duì)推行責(zé)任清單制度過程中存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和難點(diǎn)有了比較清晰的認(rèn)識(shí)，為責(zé)任清單制度的全面推行提供了經(jīng)驗(yàn)和借鑒。第四，探索建立了責(zé)任清單的信息化平臺(tái)，為完善責(zé)任清單制度提供了重要的技術(shù)支撐和支持。

（二）省級(jí)政府責(zé)任清單制度建設(shè)存在的不足

在推進(jìn)簡政放權(quán)改革的過程中，責(zé)任清單制度的推行離法治政府建設(shè)的要求和民眾的期盼尚有差距，主要體現(xiàn)在以下方面。

首先，關(guān)于責(zé)任規(guī)定的法律依據(jù)不明確，責(zé)任清單的法治性有待加強(qiáng)。相對(duì)而言，權(quán)力清單的梳理一般可以找到相應(yīng)的法律法規(guī)作為依據(jù)，而責(zé)任清單的梳理依據(jù)相對(duì)模糊。其中一個(gè)重要的原因是我國大部分規(guī)章和法規(guī)是部門立法，這些立法的部門更多地希望對(duì)權(quán)力事項(xiàng)以及權(quán)力運(yùn)行方式進(jìn)行規(guī)定，而不愿對(duì)責(zé)任（特別是責(zé)任追究）進(jìn)行詳細(xì)、具體的規(guī)定，有重權(quán)力、輕責(zé)任的傾向。這就導(dǎo)致責(zé)任清單缺乏明確、清晰的法律依據(jù)；有時(shí)即使有法律規(guī)定，也存在相關(guān)規(guī)定比較寬泛、不夠具體與操作性和執(zhí)行性不強(qiáng)的問題。例如，上海市在責(zé)任清單梳理過程中常常發(fā)現(xiàn)明晰過錯(cuò)責(zé)任缺乏法律依據(jù)，或者法律規(guī)定比較模糊。目前各地采用較多的做法是各個(gè)政府部門在嚴(yán)格按照法律法規(guī)梳理自身職責(zé)的基礎(chǔ)上，由上級(jí)部門、政府法制辦、編制辦公室等多個(gè)方面促進(jìn)部門圍繞具體責(zé)任條款形成共識(shí)。

其次，責(zé)任清單的制定主體和監(jiān)督主體相對(duì)單一，導(dǎo)致其權(quán)威性不足。目前，梳理和形成責(zé)任清單基本是由隸屬于政府序列的編制辦公室牽頭進(jìn)行，由于編制辦公室擁有較大的行政權(quán)力，因而有利于推進(jìn)梳理和形成責(zé)任清單。然而，從法理上說，我國一切權(quán)力屬于人民，人民通過人民代表大會(huì)行使權(quán)力。責(zé)任清單的梳理和形成應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮民眾的參與作用和人民代表大會(huì)的決定作用。但無論采取何種模式，在梳理現(xiàn)有省級(jí)政府責(zé)任清單的過程中發(fā)現(xiàn)民眾的參與度并不高。此外，責(zé)任清單的最終確認(rèn)主體并不是人民代表大會(huì)，而基本上是在政府內(nèi)部完成確認(rèn)，也就是說一定程度上是“自己人梳理自己的責(zé)任”，這必然會(huì)影響責(zé)任清單的權(quán)威性。從監(jiān)督看，責(zé)任清單也更多地以行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部自上而下的監(jiān)督為主，社會(huì)監(jiān)督和人大監(jiān)督等作用沒有得到充分發(fā)揮。

再次，各地關(guān)于責(zé)任清單的價(jià)值取向不明晰，一些省級(jí)政府的責(zé)任清單形成后操作性和執(zhí)行性不強(qiáng)。責(zé)任清單的重要目標(biāo)在于可執(zhí)行、可考核、可問責(zé)。然而，一些省級(jí)政府的責(zé)任清單在這方面仍有差距。從責(zé)任清單的兩種模式可以看出，各省級(jí)政府在責(zé)任清單的價(jià)值取向上有差異。目前各地形成的責(zé)任清單以工作職責(zé)為價(jià)值取向的較多，而以責(zé)任追究為價(jià)值取向的較少。一些地方政府出于方便操作而不是從提高操作性和執(zhí)行性方面來設(shè)計(jì)和編制責(zé)任清單。從某種意義上說，這些責(zé)任清單的梳理和形成偏離了改革的設(shè)計(jì)初衷。

最后，責(zé)任清單內(nèi)容板塊不統(tǒng)一，形式上多有差異，面臨既要保證責(zé)任清單的獨(dú)立性又要處理好與權(quán)力清單相配套和銜接的問題。如前所述，各個(gè)省級(jí)政府責(zé)任清單在內(nèi)容板塊設(shè)計(jì)和外在表現(xiàn)形式上有較大差異，導(dǎo)致不同省份的相同部門梳理出的責(zé)任清單在統(tǒng)計(jì)數(shù)量、責(zé)任歸類、呈現(xiàn)形式等方面

差異很大（如安徽省發(fā)改委和浙江省發(fā)改委），這會(huì)在一定程度上削弱責(zé)任清單的公信力。同時(shí)，對(duì)于實(shí)行獨(dú)立型責(zé)任清單的省份來說，權(quán)力清單和責(zé)任清單之間的相對(duì)割裂，導(dǎo)致面臨如何將責(zé)任清單與權(quán)力清單相銜接配套的問題。

三、省級(jí)政府責(zé)任清單制度建設(shè)的學(xué)理反思

分析省級(jí)政府責(zé)任清單制度需要在學(xué)理層面對(duì)相關(guān)問題進(jìn)行分析和探討，從而為進(jìn)一步完善責(zé)任清單制度提供理論支撐。

（一）責(zé)任清單制度的目的探索

責(zé)任清單制度作為“三大清單”制度中的重要一項(xiàng)，是國家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的重要方面，是完善責(zé)任政府建設(shè)的重要舉措，是與權(quán)力清單相配套的制度。國家治理體系現(xiàn)代化是國家治理的主體、制度、方式及責(zé)任由傳統(tǒng)走向現(xiàn)代的過程，現(xiàn)代治理的實(shí)質(zhì)是更有效的治理，治理的有效性在于其責(zé)任，治理主體必須對(duì)自己的行為與后果承擔(dān)義務(wù)，并因此承擔(dān)違背責(zé)任的懲戒[6]。責(zé)任清單制度的建立和完善明晰了國家治理體系中的重要一環(huán)——政府的行為方式、職權(quán)范圍及其責(zé)任，是推進(jìn)治理體系現(xiàn)代化的重要舉措。

建設(shè)責(zé)任政府一直是我國政府改革的重要目標(biāo)，當(dāng)前責(zé)任政府的建設(shè)需要進(jìn)一步加強(qiáng)法制建設(shè)，明晰責(zé)任主體、責(zé)任范圍、追責(zé)程序等方面。法律制度具有概括性、原則性、滯后性的特征，而責(zé)任清單制度可以作為法律制度的細(xì)化、延伸和補(bǔ)充，從而更好地推進(jìn)責(zé)任政府的建設(shè)。

從理論上說，行政權(quán)力和行政責(zé)任是不可分割、緊密相連的，可以說是一對(duì)孿生兄弟。正如法約爾所言：“責(zé)任是權(quán)力的孿生物，是權(quán)力的當(dāng)然結(jié)果和必要補(bǔ)充，凡權(quán)力行使的地方就有責(zé)任?！盵7]（p.24）同樣，責(zé)任清單也是與權(quán)力清單緊密相連的。僅有權(quán)力清單沒有責(zé)任清單對(duì)政府部門而言是不完整的，不利于限制和約束權(quán)力、將權(quán)力關(guān)到制度的籠子里；而僅有責(zé)任清單沒有權(quán)力清單對(duì)政府部門來說是不公平的，不利于政府部門正確地行使權(quán)力、提高公共服務(wù)的質(zhì)量和水平。

總體而言，責(zé)任清單和權(quán)力清單的理念目標(biāo)都是為了建立責(zé)任政府、法治政府、服務(wù)政府與效能政府[8]。權(quán)力清單的目標(biāo)是明確政府權(quán)力的范圍以防止政府亂作為，核心是“法無授權(quán)不可為”，價(jià)值取向是通過編制權(quán)力清單打造依法行政、透明高效的“有限”政府。權(quán)力清單總體上是“做減法”。權(quán)力清單的梳理和形成強(qiáng)調(diào)全面準(zhǔn)確，以公開規(guī)范權(quán)力運(yùn)作。責(zé)任清單的目標(biāo)是明確政府職責(zé)有哪些以防止政府不作為，核心是“法定職責(zé)必須為”，價(jià)值取向是通過編制責(zé)任清單打造服務(wù)和監(jiān)管到位的“有為”政府。責(zé)任清單總體上是“做加法”。

（二）責(zé)任清單中責(zé)任的分類界定

形成科學(xué)、合理的責(zé)任事項(xiàng)分類是推行責(zé)任清單制度的重要基礎(chǔ)性工作，推行責(zé)任清單制度需要對(duì)責(zé)任的概念進(jìn)行分類梳理。責(zé)任清單制度所涉及的責(zé)任事項(xiàng)是一個(gè)“元”政治概念。各種行政權(quán)力和行政責(zé)任相互之間的連接、組合、行使、傳導(dǎo)、互動(dòng)等過程，直接影響著治理過程、治理質(zhì)量和治理績效。

責(zé)任清單的公開，如同技術(shù)開放中源代碼的公開，將為政府、社會(huì)、企業(yè)和學(xué)術(shù)界提供觀察、分析和評(píng)估行政權(quán)力行使過程、行使結(jié)果、行政責(zé)任歸屬以及行政責(zé)任大小的基礎(chǔ)信息和數(shù)據(jù)庫。而行政權(quán)力運(yùn)行流程和行政責(zé)任公開后，將直接暴露政府體系內(nèi)部存在的問題，從而為政府再造、優(yōu)化流程、提高效能、重塑結(jié)構(gòu)提供基本依據(jù)[9]。

概括而言，政府責(zé)任包括行政責(zé)任、法律責(zé)任、政治責(zé)任和道德責(zé)任等方面。行政責(zé)任可以從內(nèi)部和外部兩個(gè)方面進(jìn)行觀察：從內(nèi)部看，主要指在政府系統(tǒng)內(nèi)部，公職機(jī)關(guān)人員對(duì)職位、上級(jí)部門以及上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)所承擔(dān)的責(zé)任；從外部看，主要指政府部門及其公務(wù)員對(duì)公眾承擔(dān)的職能和責(zé)任。法律責(zé)任是指法律規(guī)定的作為組織的公共行政主體或組織中相對(duì)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)、部門以整體的形象承擔(dān)的責(zé)任

[10]（p.210）。政治責(zé)任是指公共權(quán)力行使者因違反政治義務(wù)而承擔(dān)的政治上的否定性后果[11]（p.80）。道德責(zé)任是指公共行政組織及其公務(wù)員在行使行政權(quán)力、管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)的過程中必須遵循的道德規(guī)范與承擔(dān)的道德責(zé)任[12]（p.213）。上述四類責(zé)任之間既緊密相連也有所區(qū)分，從價(jià)值排序角度來說其重要性是遞增的，而從可執(zhí)行、可問責(zé)角度來看其可操作性是遞減的。一方面，行政責(zé)任和法律責(zé)任是責(zé)任清單的起點(diǎn)，對(duì)政府部門及其公務(wù)員有直接的影響；另一方面，行政責(zé)任和法律責(zé)任也是責(zé)任體系中最具有操作性和執(zhí)行性的部分。因此，在當(dāng)前構(gòu)建責(zé)任清單的初步階段，其制度的整體設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)首先考慮行政責(zé)任和法律責(zé)任，在此基礎(chǔ)上循序漸進(jìn)逐步擴(kuò)大到政治責(zé)任和道德責(zé)任。

（三）責(zé)任清單基本模塊的設(shè)定

確立了行政責(zé)任和法律責(zé)任作為現(xiàn)階段責(zé)任清單的主要內(nèi)容后，需要設(shè)計(jì)責(zé)任清單的基本模塊以實(shí)現(xiàn)責(zé)任清單的可執(zhí)行、可考核、可問責(zé)。在具體模塊設(shè)計(jì)上，可以綜合上述兩種責(zé)任清單模式的優(yōu)點(diǎn)，設(shè)置主要職責(zé)、行政協(xié)同責(zé)任、行政過錯(cuò)責(zé)任三個(gè)模塊，體現(xiàn)工作職責(zé)和責(zé)任追究相結(jié)合的價(jià)值導(dǎo)向。主要職責(zé)模塊以法律法規(guī)為基礎(chǔ)，明確規(guī)定部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的主要責(zé)任，這是形成責(zé)任清單的基礎(chǔ)，為整個(gè)責(zé)任清單提供依據(jù)；行政協(xié)同責(zé)任模塊明晰各個(gè)政府部門之間可能存在交叉職能的承擔(dān)者及其主要責(zé)任，這是形成責(zé)任清單的保障，為形成科學(xué)合理的責(zé)任清單、厘清各個(gè)部門的職能提供可能；行政過錯(cuò)責(zé)任模塊明確因沒有按照法律法規(guī)行使行政權(quán)力而產(chǎn)生不良后果的行為的責(zé)任追究情形、標(biāo)準(zhǔn)和程序，這是責(zé)任清單的關(guān)鍵，體現(xiàn)責(zé)任清單的核心要義。

四、省級(jí)政府進(jìn)一步完善責(zé)任清單的路徑選擇

省級(jí)政府進(jìn)一步推進(jìn)責(zé)任清單制度，可以綜合兩種模式的經(jīng)驗(yàn)和做法，提高責(zé)任清單的科學(xué)性和權(quán)威性。

第一，結(jié)合兩種模式的優(yōu)點(diǎn)，設(shè)置政府部門主要職責(zé)、行政協(xié)同責(zé)任、行政過錯(cuò)責(zé)任作為責(zé)任清單的三個(gè)主要模塊。三個(gè)模塊責(zé)任事項(xiàng)的形成應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格以法律法規(guī)為依據(jù)，在責(zé)任清單梳理過程中形成科學(xué)合理的“三報(bào)三回”程序以充分聽取各方意見，提高責(zé)任清單的科學(xué)性和合理性。

第二，體現(xiàn)權(quán)責(zé)一致原則，推進(jìn)權(quán)力清單和責(zé)任清單的銜接和配套。省級(jí)政府在推進(jìn)責(zé)任清單的過程中可以將權(quán)力清單與責(zé)任清單合并。

對(duì)于權(quán)力清單和責(zé)任清單分開形成的省級(jí)政府而言，需要標(biāo)明權(quán)力和責(zé)任的對(duì)應(yīng)關(guān)系，

體現(xiàn)權(quán)責(zé)一致原則，使權(quán)力配套責(zé)任，也使責(zé)任得到相應(yīng)權(quán)力的支撐。同時(shí)，對(duì)權(quán)力事項(xiàng)和責(zé)任事項(xiàng)進(jìn)行編號(hào)，對(duì)行政權(quán)力和行政責(zé)任進(jìn)行目錄管理，為進(jìn)一步完善信息化管理水平、推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變奠定基礎(chǔ)。

第三，引入多元參與機(jī)制和人民代表大會(huì)的確認(rèn)機(jī)制，提高責(zé)任清單的權(quán)威性。在責(zé)任清單形成的過程中，充分聽取包括民眾、人大代表、法律界人士等在內(nèi)的多方面意見，在此基礎(chǔ)上將各級(jí)人大的最終確認(rèn)作為責(zé)任清單編制的重要環(huán)節(jié)。

第四，在電子政務(wù)大廳建設(shè)過程中開發(fā)責(zé)任清單應(yīng)用子平臺(tái)，以行政相對(duì)人需求為基礎(chǔ)，推進(jìn)行政權(quán)力運(yùn)行流程再造，促進(jìn)行政效能的提升。具體可以設(shè)計(jì)兩個(gè)平臺(tái)，一個(gè)是責(zé)任清單對(duì)外公布平臺(tái)，另一個(gè)是行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部的數(shù)據(jù)歸集和梳理平臺(tái)。在對(duì)外公布平臺(tái)方面，

優(yōu)先公開“公權(quán)力大、公益性強(qiáng)、公眾關(guān)注度高”方面的行政責(zé)任，

按照相關(guān)規(guī)定不斷擴(kuò)大責(zé)任清單的公開范圍，

推進(jìn)行政權(quán)力運(yùn)行的“可視化”。

在內(nèi)部數(shù)據(jù)歸集和梳理平臺(tái)方面，應(yīng)當(dāng)重視以行政相對(duì)人需求為基礎(chǔ)，引導(dǎo)各個(gè)部門在該平臺(tái)上進(jìn)行數(shù)據(jù)梳理和歸集，發(fā)現(xiàn)優(yōu)化和提升行政權(quán)力運(yùn)行效能的空間和可能，推進(jìn)行政權(quán)力運(yùn)行流程的再造。

第五，加強(qiáng)建章立制，進(jìn)一步提高責(zé)任清單的法治化水平。通過對(duì)上一輪責(zé)任清單的梳理，形成了一些打造責(zé)任清單的制度和程序共識(shí)，還需要通過建章立制將現(xiàn)有成果予以固化。同時(shí)，通過梳理發(fā)現(xiàn)一些責(zé)任清單缺乏法律依據(jù)，如果在地方政府層面可以通過相應(yīng)立法行為加以解決的，建議加強(qiáng)立法，通過建章立制以提高責(zé)任清單的法治化水平。

第六，循序漸進(jìn)推進(jìn)責(zé)任清單制度的完善，實(shí)現(xiàn)責(zé)任清單的動(dòng)態(tài)管理。責(zé)任清單的建設(shè)不是一蹴而就而是循序漸進(jìn)不斷推進(jìn)的過程，應(yīng)當(dāng)根據(jù)管理形勢(shì)的發(fā)展、權(quán)力清單的變化以及法律法規(guī)條款的變遷進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。此外，推進(jìn)責(zé)任清單制度的落實(shí)，不僅僅要求將“責(zé)任入單”，而且要求行政部門“按單行權(quán)”，即按照責(zé)任清單的要求行使公共權(quán)力，更為重要的是強(qiáng)調(diào)“違單追責(zé)”，對(duì)違反清單的行為追究責(zé)任，提高責(zé)任清單的執(zhí)行力。

注釋：

①與安徽等省份不同，山東省的責(zé)任清單對(duì)責(zé)任追究機(jī)制只有籠統(tǒng)的說明，沒有規(guī)定責(zé)任事項(xiàng)和責(zé)任情形，因而本質(zhì)上仍屬于工作職責(zé)型而非責(zé)任追究型。

②參見http：//www.zjzwfw.gov.cn/col/col52673/index.html，浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，訪問日期2016年3月19日。

③參見楊玉華、王暉余、岳德亮：《權(quán)力清單帶來了什么——地方簡政放權(quán)巡視之一》.http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-08/12/c_1116233651.htm，訪問日期2016年7月12日。

④參見http：//www.zjzwfw.gov.cn/col/col52673/index.html，浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，訪問日期2016年3月19日。

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[責(zé)任編輯：張英秀]