中國(guó)公共政策與公平分配
——基于國(guó)民收入分配流程的分析

王秀芝， 尹 磊

中國(guó)公共政策與公平分配
——基于國(guó)民收入分配流程的分析

王秀芝， 尹 磊

收入分配；公共政策；轉(zhuǎn)移支出；稅收負(fù)擔(dān)

本文立足國(guó)民收入分配流程，從居民福利角度出發(fā)，將居民分配問(wèn)題分解為居民收入分配、公共服務(wù)分配、稅負(fù)分配和財(cái)富分配四個(gè)維度，并分析了公共政策在公平分配中的作用和效果。研究結(jié)論為：我國(guó)地區(qū)間、城鄉(xiāng)間基本公共服務(wù)分配不平等程度較高；政府轉(zhuǎn)移性支出對(duì)公平分配的貢獻(xiàn)遠(yuǎn)高于個(gè)人所得稅的效果；政府收入結(jié)構(gòu)和稅制結(jié)構(gòu)使得稅負(fù)分配具有明顯的累退性；財(cái)產(chǎn)稅的缺失導(dǎo)致在財(cái)富公平分配上存在政策空白。因此，應(yīng)加大轉(zhuǎn)移性支出力度，調(diào)整政府收入結(jié)構(gòu)并優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，推進(jìn)公共服務(wù)均等化，盡快推出房地產(chǎn)稅。

《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》(以下簡(jiǎn)稱《十三五規(guī)劃綱要》)，將“人民生活水平和質(zhì)量普遍提高”作為今后五年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的七大主要目標(biāo)之一，并具體細(xì)化為：就業(yè)、教育、文化體育、社保、醫(yī)療、住房等公共服務(wù)體系更加健全，基本公共服務(wù)均等化水平穩(wěn)步提高。……就業(yè)比較充分，收入差距縮小，中等收入人口比重上升。而我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)時(shí)間采用“效率優(yōu)先、兼顧公平”的策略。然而，這種策略很多時(shí)候?qū)嶋H上是無(wú)法兼顧公平的，客觀上導(dǎo)致居民收入分配差距逐漸擴(kuò)大，并且近年來(lái)表現(xiàn)得尤為顯著。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)居民收入的基尼系數(shù)在2000年突破0.4的國(guó)際警戒線，2003年開(kāi)始基尼系數(shù)每年均超過(guò)0.47。居民收入分配嚴(yán)重不公平引起了社會(huì)極大關(guān)注，也吸引了眾多學(xué)者的目光。

政府的公共政策會(huì)對(duì)收入分配產(chǎn)生重要影響，這是不爭(zhēng)的事實(shí)，因此有大量國(guó)內(nèi)外學(xué)者從不同角度對(duì)公共政策的收入分配效應(yīng)進(jìn)行了研究。針對(duì)政府常用的公共政策手段，研究發(fā)現(xiàn)稅收制度和轉(zhuǎn)移性支出對(duì)縮小居民收入差距具有明顯的作用，大部分國(guó)家的政府轉(zhuǎn)移性支出對(duì)縮小收入分配差距的政策效果都十分顯著。[1] [2] [3][4]

國(guó)外的研究普遍認(rèn)為稅收在改變收入分配狀況方面具有重要影響，但是不同稅種的政策效果存在明顯的差異，個(gè)人所得稅使OECD國(guó)家的基尼系數(shù)由平均0.329下降到0.296，[5]但是間接稅隨著收入的提高呈現(xiàn)出累退性的特征，[6]從而會(huì)惡化收入分配不公平的狀況。因此，稅制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化有助于稅收公平收入分配作用的發(fā)揮，[7]而由于制度上的差異，累進(jìn)的所得稅作用的發(fā)揮離不開(kāi)有效的市場(chǎng)機(jī)制和政府監(jiān)管手段，而很多發(fā)展中國(guó)家并不具備這些條件。[8]

也有學(xué)者從公共政策目標(biāo)和公平的價(jià)值取向的高度對(duì)收入分配問(wèn)題進(jìn)行了研究，認(rèn)為公共政策的最終目標(biāo)是要提高居民的生活水平，有效的所得稅和財(cái)產(chǎn)稅制度設(shè)計(jì)對(duì)收入的再分配非常關(guān)鍵，而發(fā)展中國(guó)家因征管能力所限，往往依賴具有累退性的流轉(zhuǎn)稅。[9]同時(shí)，也有研究認(rèn)為，公共政策有可能加大收入分配不公平的狀況，即存在“逆向效應(yīng)”。[10]

近年來(lái)，國(guó)內(nèi)學(xué)者也十分關(guān)注公共政策對(duì)收入分配的影響。有人認(rèn)為由于資金使用效率不高和分配不公，我國(guó)政府轉(zhuǎn)移性支出對(duì)減少地區(qū)間收入差距的作用有限；[11]從效率和公平的關(guān)系來(lái)看，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在促進(jìn)地方公共服務(wù)發(fā)展和均等化中未能充分發(fā)揮作用，影響了社會(huì)福利和效用。[12]對(duì)于稅收在收入分配中的作用，研究認(rèn)為個(gè)人所得稅的累進(jìn)性受到免征額、邊際稅率和稅率級(jí)次等因素的影響，[13]增值稅具有較明顯的累退性。[14]有的學(xué)者還發(fā)現(xiàn)了要素收入分配與居民收入分配之間存在密切聯(lián)系。[15]此外，還有學(xué)者對(duì)我國(guó)稅制的收入分配效應(yīng)進(jìn)行了測(cè)度，認(rèn)為我國(guó)流轉(zhuǎn)稅比重過(guò)高，導(dǎo)致現(xiàn)行稅制在整體上呈現(xiàn)出具有較強(qiáng)的累退性特征。[16]

總體而言，在公共政策與收入分配領(lǐng)域，國(guó)內(nèi)外的研究在很多問(wèn)題上取得了共識(shí)。問(wèn)題在于，影響福利和效用的不僅是居民收入，政府支出、公共服務(wù)、稅負(fù)狀況和個(gè)人財(cái)產(chǎn)等都會(huì)對(duì)居民福利和效用產(chǎn)生重大影響。要全面理解居民分配狀況，就必須沿著整個(gè)國(guó)民收入流程，從居民取得要素收入的起點(diǎn)到財(cái)富積累的終點(diǎn)，全面分析公共政策對(duì)公共分配的影響。本文的研究?jī)r(jià)值在于，它結(jié)合國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算流程，厘清了公平分配的四個(gè)維度：居民收入分配、公共服務(wù)分配、稅負(fù)分配和財(cái)富分配，進(jìn)而詳細(xì)分析了中國(guó)公共政策對(duì)公平分配的影響，在此基礎(chǔ)上提出相關(guān)的改革建議。

一、公平分配的四個(gè)維度與政府作用

(一)國(guó)民收入分配流程

國(guó)民收入分配流程是：在國(guó)民收入創(chuàng)造環(huán)節(jié)，生產(chǎn)部門雇傭資本和勞動(dòng)等生產(chǎn)要素從事生產(chǎn)，在國(guó)民收入創(chuàng)造過(guò)程中，要素所有者取得相應(yīng)的要素收入，由此形成國(guó)民收入初次分配格局；國(guó)民收入初次分配有可能導(dǎo)致居民收入分配差距擴(kuò)大，對(duì)此，政府通過(guò)對(duì)要素所有者征收所得稅，以及對(duì)居民進(jìn)行轉(zhuǎn)移性支出改變分配格局，該環(huán)節(jié)稱為國(guó)民收入再分配環(huán)節(jié)；國(guó)民收入經(jīng)過(guò)再分配后形成政府、企業(yè)和居民可支配收入，可支配收入使用方向是儲(chǔ)蓄(或稱投資)和消費(fèi)，該環(huán)節(jié)稱為國(guó)民收入使用環(huán)節(jié)；居民投資收益會(huì)逐漸累積，由此形成居民財(cái)富。國(guó)民收入流程見(jiàn)圖1。

圖1 國(guó)民收入流程與政府干預(yù)**數(shù)據(jù)以2012年為例，根據(jù)《2012中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國(guó)財(cái)政年鑒2012》、《2012中國(guó)稅務(wù)年鑒》計(jì)算整理，單位：億元。

以2012年為例，在全部國(guó)民收入創(chuàng)造的價(jià)值中，國(guó)民收入初次分配的金額為319 462.4億元，占比為61.5%。經(jīng)過(guò)個(gè)人所得稅和轉(zhuǎn)移支出等公共政策工具，國(guó)民收入再分配的結(jié)果為321 399.2億元，凈增加1 936.8億元。需要說(shuō)明的是，除個(gè)人所得稅外，在轉(zhuǎn)移性支出中，社會(huì)保障繳款為25 061.6億元，為國(guó)民收入的減少項(xiàng)；社會(huì)保險(xiǎn)福利、社會(huì)補(bǔ)助和其他項(xiàng)目分別為23 930.7億元、8 708.3億元和5 320.7億元，為國(guó)民收入的增加項(xiàng)，具體的居民個(gè)人差異會(huì)更加明顯。在國(guó)民收入再分配形成的321 399.2億元中，國(guó)民收入消費(fèi)的金額為190 584.6元，占比為59.3%；政府課征的流轉(zhuǎn)稅包括增值稅、營(yíng)業(yè)稅和消費(fèi)稅合計(jì)為48 046.73萬(wàn)元，將會(huì)通過(guò)商品價(jià)格和稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁，影響居民的收入水平和效用。國(guó)民收入當(dāng)年用于財(cái)富積累的金額為130 814.6億元，財(cái)富積累的主要表現(xiàn)形式為房產(chǎn)。由于我國(guó)沒(méi)有開(kāi)征遺產(chǎn)稅，房產(chǎn)稅的課稅對(duì)象為企業(yè)房產(chǎn)和個(gè)人的經(jīng)營(yíng)性房產(chǎn)，其中個(gè)人經(jīng)營(yíng)性房產(chǎn)繳納的房產(chǎn)稅為80.78億元。

(二)公平分配的四個(gè)維度

沿著圖1顯示的國(guó)民收入分配流程，可以發(fā)現(xiàn)存在四個(gè)維度的公平分配：一是居民收入分配，分配結(jié)果直接決定著人們可支配收入水平；二是公共服務(wù)分配，政府提供的公共服務(wù)與個(gè)人消費(fèi)一樣會(huì)影響個(gè)人福利水平；三是稅負(fù)分配，居民取得可支配收入后用之消費(fèi)，消費(fèi)品含有的商品稅高低會(huì)影響居民消費(fèi)的多寡；四是財(cái)富分配，財(cái)富隨著時(shí)間累積，居民間財(cái)富水平差距會(huì)越拉越大，因此也是公共分配的關(guān)注對(duì)象。因此，要更加全面和系統(tǒng)地理解和把握公平分配的對(duì)象和內(nèi)容。

就資金規(guī)模來(lái)看，在居民收入分配、公共服務(wù)分配、稅負(fù)分配和財(cái)富分配四個(gè)維度中，轉(zhuǎn)移性支出的金額最大，為63 021.3億元，從理論上分析，應(yīng)會(huì)對(duì)居民收入再分配和公共服務(wù)分配產(chǎn)生重大影響。其次是政府課征的相關(guān)稅收，總規(guī)模為55 939.87億元，其中間接稅高達(dá)50 038.73億元，占89.45%。如前所述，由于流轉(zhuǎn)稅具有明顯的累退性，這可能會(huì)不利于收入的公平分配；個(gè)人所得稅為5 820.36億元，僅占10.4%，必然會(huì)大大弱化個(gè)人所得稅的累進(jìn)性和調(diào)節(jié)收入分配的作用。特別是，面對(duì)如此大規(guī)模的財(cái)富增量以及累積的財(cái)產(chǎn)存量，我國(guó)的財(cái)產(chǎn)稅制度建設(shè)嚴(yán)重滯后，沒(méi)有建立完備的財(cái)產(chǎn)稅體系，客觀上導(dǎo)致在財(cái)富分配的調(diào)控上幾乎處于空白狀態(tài)。

在這四種分配中，社會(huì)比較關(guān)注的是居民收入分配，主要是因?yàn)樗容^明顯，也容易度量。其他三種分配度量的難度較大，也比較隱蔽，不公平的情況不易為人察覺(jué)。實(shí)際上，由于公共服務(wù)分配、稅負(fù)分配和財(cái)富分配都會(huì)對(duì)居民的福利平等和效用狀況產(chǎn)生很大的影響，因此后三種分配公平也非常重要。我們將會(huì)通過(guò)一些數(shù)據(jù)和計(jì)算來(lái)度量后三種分配的不公平狀況。

(三)政府干預(yù)手段

政府干預(yù)國(guó)民收入分配的經(jīng)濟(jì)手段主要是收入政策和支出政策，我們沿著國(guó)民收入流程分析政府是如何運(yùn)用收支政策來(lái)干預(yù)國(guó)民收入分配的。

在國(guó)民收入初次分配環(huán)節(jié)，政府可針對(duì)流轉(zhuǎn)商品(包括服務(wù))征收商品稅，征收商品稅會(huì)改變要素的相對(duì)價(jià)格，[17]由此會(huì)影響生產(chǎn)結(jié)構(gòu)。政府支出如果是生產(chǎn)性支出，就會(huì)進(jìn)入企業(yè)的生產(chǎn)函數(shù)并影響生產(chǎn)；政府支出如果是消費(fèi)性支出，就會(huì)進(jìn)入家庭效用函數(shù)并影響居民效用水平。在此環(huán)節(jié)，政府收支會(huì)影響生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，從而影響國(guó)民收入初次分配格局。對(duì)居民而言，初次分配的收入不等于可支配收入，因此國(guó)民收入初次分配還不是分配研究的焦點(diǎn)。

在國(guó)民收入再分配環(huán)節(jié)，政府通過(guò)對(duì)要素收入征收勞動(dòng)所得稅或資本所得稅來(lái)調(diào)節(jié)要素所有者的收入，政府轉(zhuǎn)移性支出如養(yǎng)老金支出、救濟(jì)支出等會(huì)變成居民轉(zhuǎn)移性收入，因此所得稅和政府轉(zhuǎn)移性支出均會(huì)改變居民可支配收入，影響居民收入分配。同時(shí)，政府用于公共服務(wù)的支出又會(huì)影響公共服務(wù)分配。

在國(guó)民收入使用環(huán)節(jié)，居民將可支配收入用于消費(fèi)或投資，當(dāng)居民購(gòu)買消費(fèi)品時(shí)，消費(fèi)品里面含有的商品稅會(huì)提高商品的價(jià)格，從而增加居民的稅負(fù)分配；投資所得包括投資收益和投資處置所得繳納的稅款也會(huì)影響居民的稅負(fù)分配。

居民儲(chǔ)蓄的一部分會(huì)作為財(cái)富積淀下來(lái)，財(cái)富的典型表現(xiàn)是房地產(chǎn)和遺產(chǎn)，當(dāng)政府征收房地產(chǎn)稅和遺產(chǎn)稅時(shí)，又會(huì)改變和影響居民財(cái)富分配狀況。

二、公共政策與居民收入分配

(一)居民收入分配現(xiàn)狀

體現(xiàn)居民收入分配的狀況最常用的指標(biāo)是基尼系數(shù)，見(jiàn)圖2。圖中顯示，居民內(nèi)部收入差距自1997年起呈迅速上升趨勢(shì)，2005年后處于相對(duì)平穩(wěn)狀態(tài)，近年來(lái)基尼系數(shù)徘徊在0.47左右。按照國(guó)際通用標(biāo)準(zhǔn)，基尼系數(shù)在0.3以下為最佳狀態(tài)，在0.3—0.4之間為正常狀態(tài)，超過(guò)0.4為警戒狀態(tài)，達(dá)到0.6則屬于社會(huì)動(dòng)亂隨時(shí)可能發(fā)生的危險(xiǎn)狀態(tài)。我國(guó)基尼系數(shù)居高不下，這是一個(gè)令人擔(dān)憂的收入分配狀況。

圖2 中國(guó)歷年基尼系數(shù)

資料來(lái)源：筆者根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》相關(guān)資料繪制。

除了總體基尼系數(shù)升高之外，分稅制改革后我國(guó)城鄉(xiāng)居民間收入差距也呈擴(kuò)大趨勢(shì)。根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，1995年城鎮(zhèn)居民人均收入為農(nóng)村居民的2.71倍，2013年擴(kuò)大到3.03倍。

(二)研究方法和數(shù)據(jù)

在國(guó)民收入的再分配環(huán)節(jié)，政府通過(guò)征收個(gè)人所得稅和進(jìn)行轉(zhuǎn)移性支出改善初次分配不平等狀況。測(cè)算這兩大政策改善收入不平等狀況的常用指標(biāo)是RE指數(shù)，其公式為：

RE=Ga-Gb

其中，Ga、Gb分別表示政策實(shí)施前和實(shí)施后的居民收入分配狀況，兩者之差就代表政策改變收入不平等的效果。

本文數(shù)據(jù)來(lái)源于2002—2009年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局城鎮(zhèn)住戶調(diào)查，把城鎮(zhèn)家庭的各類收入按家庭人口數(shù)平均分?jǐn)偟絺€(gè)人，分別計(jì)算人均收入的基尼系數(shù)。其中，家庭人口由城鎮(zhèn)居民家庭基本情況調(diào)查表中的家庭人口數(shù)得出，是指在同一家庭內(nèi)共同生活、共同消費(fèi)的成員，它同戶籍管理部門的“常住人口”的含義不盡一致。

在分析之前，我們會(huì)確定政策實(shí)施步驟及對(duì)應(yīng)的居民收入指標(biāo)。

第一步是確定市場(chǎng)收入。市場(chǎng)收入為政策工具介入前的居民收入，是勞動(dòng)力、資本、技術(shù)和管理等生產(chǎn)要素按其在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的貢獻(xiàn)參與分配所獲得的收入。在國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的住戶調(diào)查數(shù)據(jù)中，家庭收入分為工資性收入、經(jīng)營(yíng)性收入、財(cái)產(chǎn)性收入和轉(zhuǎn)移性收入。由于在考察政府收入再分配政策時(shí)，轉(zhuǎn)移性收入應(yīng)僅包括來(lái)自政府的部分，本文把非來(lái)自政府的轉(zhuǎn)移性收入歸入市場(chǎng)收入。在國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的住戶調(diào)查數(shù)據(jù)中，來(lái)自政府的轉(zhuǎn)移性收入有養(yǎng)老金或離退休金、社會(huì)救濟(jì)收入、賠償收入、提取住房公積金和其他轉(zhuǎn)移性收入。本文使用的市場(chǎng)收入=工資性收入+經(jīng)營(yíng)性收入+財(cái)產(chǎn)性收入+轉(zhuǎn)移性收入中非來(lái)自政府的部分。

第二步是在第一步基礎(chǔ)上，扣除社會(huì)保障繳費(fèi)。社會(huì)保障繳費(fèi)是政府向居民提供養(yǎng)老金、失業(yè)救濟(jì)金等重要資金來(lái)源，繳費(fèi)會(huì)改變居民收入水平，因此會(huì)影響居民收入分配。

第三步是在第二步基礎(chǔ)上，扣除居民繳納的個(gè)人所得稅。個(gè)人所得稅中對(duì)工資薪金所得征稅部分，其計(jì)稅依據(jù)是工資薪金所得，與社會(huì)保障繳費(fèi)相同，也就是說(shuō)是同時(shí)發(fā)生的。但是對(duì)個(gè)人所得征稅還包括投資收入和其他所得，因此可認(rèn)為個(gè)人所得稅征稅時(shí)點(diǎn)在社會(huì)保障繳費(fèi)之后。

第四步是在第三步基礎(chǔ)上，加上居民獲得的政府轉(zhuǎn)移性收入。這是居民取得的最終可支配收入。市場(chǎng)收入與可支配收入的關(guān)系如下式所示：

可支配收入=市場(chǎng)收入-社會(huì)保障繳費(fèi)-個(gè)人所得稅+政府轉(zhuǎn)移性收入

(三)政策效果

通過(guò)比較政策工具介入前后的基尼系數(shù)，可以得出該政策工具對(duì)收入差距的作用方向和效果，見(jiàn)表1。

表1 2002—2009年城鎮(zhèn)居民人均收入基尼系數(shù)

表1顯示，2002—2009年，我國(guó)城鎮(zhèn)居民人均市場(chǎng)收入的基尼系數(shù)均值為0.410 31，這是由市場(chǎng)力量導(dǎo)致的我國(guó)不平等程度。而城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的基尼系數(shù)均值為0.340 57，與人均市場(chǎng)收入的基尼系數(shù)相比下降了0.069 74。也就是說(shuō)，通過(guò)我國(guó)政府收入再分配政策的調(diào)節(jié)，城鎮(zhèn)居民收入不平等程度下降了17%。從時(shí)間趨勢(shì)來(lái)看，市場(chǎng)力量導(dǎo)致的收入差距呈波動(dòng)上升趨勢(shì)，2009年稍有下降，人均可支配收入的基尼系數(shù)與人均市場(chǎng)收入的基尼系數(shù)變化趨勢(shì)相同。

為了比較社會(huì)保障繳費(fèi)、個(gè)人所得稅和轉(zhuǎn)移性支出對(duì)收入差距的作用效果，我們計(jì)算各政策工具介入后的RE指數(shù)，以及各政策工具的相對(duì)效應(yīng)，見(jiàn)表2。

表2 收入再分配政策工具的效果和各政策工具的相對(duì)效應(yīng)

注：2009年社會(huì)保障繳費(fèi)對(duì)收入差距的調(diào)控效果為負(fù)數(shù)，個(gè)稅和轉(zhuǎn)移性支出的相對(duì)效應(yīng)為其數(shù)值/個(gè)稅及轉(zhuǎn)移性支出效應(yīng)數(shù)值之和。

由表2可知，社會(huì)保障繳費(fèi)使基尼系數(shù)下降的均值為0.001 66，個(gè)人所得稅使基尼系數(shù)下降的均值為0.002 73，轉(zhuǎn)移性支出使基尼系數(shù)下降的均值為0.065 36。在收入再分配政策的總體效果中，三者占比的均值分別為3.23%，3.88%，93.30%。這說(shuō)明，從基尼系數(shù)下降的幅度來(lái)看，轉(zhuǎn)移性支出的調(diào)控效果更強(qiáng)。

從時(shí)間趨勢(shì)來(lái)看，社會(huì)保障支出的效應(yīng)數(shù)值在2002—2006年保持在0.003左右，2007年下降為0，2008年稍有上升，2009年降為負(fù)值。轉(zhuǎn)移性支出的效應(yīng)數(shù)值在2002—2004年持續(xù)下降，2005—2009年基本呈上升趨勢(shì)，2009年為0.074 58。個(gè)人所得稅的效應(yīng)數(shù)值在2002—2009年基本呈上升趨勢(shì)。

三、間接稅與稅負(fù)分配

(一)間接稅影響稅負(fù)分配的原因

間接稅與直接稅相對(duì)應(yīng)，前者主要針對(duì)商品和服務(wù)征稅，稅收負(fù)擔(dān)能夠轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者；后者主要針對(duì)所得或財(cái)產(chǎn)征稅，稅收負(fù)擔(dān)不容易轉(zhuǎn)嫁。由于征收間接稅會(huì)發(fā)生稅收轉(zhuǎn)嫁，因此它會(huì)影響居民的稅收負(fù)擔(dān)分配。下面我們用簡(jiǎn)單的公式說(shuō)明這一點(diǎn)。

令C和Y分別代表居民消費(fèi)和可支配收入，a和b分別代表居民自發(fā)性消費(fèi)和邊際消費(fèi)傾向，于是有：

C=a+bY

按照一般的稅收歸宿假設(shè)，在生產(chǎn)和消費(fèi)環(huán)節(jié)征收的商品稅都可以完全轉(zhuǎn)嫁到最終消費(fèi)品中，假定商品稅稅率為t，于是居民繳納的商品稅T占收入的比重為：

上式顯示，居民的邊際消費(fèi)傾向越高，實(shí)際負(fù)擔(dān)的稅款占可支配收入的比重就越高。由于低收入者的邊際消費(fèi)傾向一般高于高收入者，因此低收入者負(fù)擔(dān)的稅收占比就高于高收入者，這就是間接稅的累退性問(wèn)題。這意味著一國(guó)商品稅比重越高，稅負(fù)分配越不平等。但是這種稅負(fù)分配不公平卻是發(fā)生在居民消費(fèi)之時(shí)，而基尼系數(shù)測(cè)算是在居民取得收入之時(shí)，因此稅負(fù)分配不公平又具有很強(qiáng)的隱蔽性。

我國(guó)的稅制結(jié)構(gòu)以商品稅為主，直接稅占總稅收的比重僅為1/3左右。商品稅的代表是增值稅、營(yíng)業(yè)稅和消費(fèi)稅，如果不算進(jìn)口商品稅收，2013年三稅占總稅收的比重分別是26.8%、15.9%和8.2%，合計(jì)50.8%，全部稅收收入中約70%是間接稅，見(jiàn)圖3。這種稅制結(jié)構(gòu)勢(shì)必使得稅負(fù)分配呈現(xiàn)較強(qiáng)的累退性。

(二)我國(guó)稅負(fù)分配狀況

岳希明[16]根據(jù)住戶調(diào)查數(shù)據(jù)，按收入將居民從低到高分布進(jìn)行10等分組，運(yùn)用稅收歸宿的分析方法測(cè)算了每組居民負(fù)擔(dān)的稅收占居民稅前收入的比，簡(jiǎn)稱為平均有效稅率，我們列舉增值稅、營(yíng)業(yè)稅和消費(fèi)稅這三個(gè)代表性稅種的稅負(fù)分配狀況，結(jié)果見(jiàn)表3。

資料來(lái)源：岳希明，張斌，徐靜：《我國(guó)稅制的收入分配效應(yīng)測(cè)度》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2014年第6期。

表3顯示，最低收入組的三稅平均有效稅率達(dá)23.3%，而最高收入組為13.5%，上下相差近10個(gè)百分點(diǎn)，其中增值稅的累退性最強(qiáng)。也就是說(shuō)，居民取得可支配收入后，低收入者每消費(fèi)100元需納23.3元的稅，高收入者每消費(fèi)100元需納13.5元的稅，稅負(fù)分配明顯不平等。

除此之外，在中國(guó)現(xiàn)行政府收入中，很多非稅收入項(xiàng)目具有間接稅的性質(zhì)，如排污費(fèi)、水資源費(fèi)、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、教育費(fèi)附加等收費(fèi)，不僅在征收方面具有強(qiáng)制性，而且會(huì)直接增加企業(yè)的經(jīng)營(yíng)成本從而影響商品和服務(wù)的價(jià)格。這部分收費(fèi)最終會(huì)全部或部分轉(zhuǎn)化為最終消費(fèi)品的價(jià)格，從而由消費(fèi)者承擔(dān)。這些收費(fèi)體現(xiàn)在一般預(yù)算收入中“非稅收入”項(xiàng)目，以及“政府性基金收入”中，2014年政府性基金收入達(dá)54 093億元，當(dāng)年稅收收入為119 158億元，政府性基金收入占稅收收入的比重高達(dá)45.39%。收費(fèi)也會(huì)加劇“稅負(fù)”分配不平等，不過(guò)，這種不平等更加隱蔽，更難以度量出來(lái)。

四、政府支出與公共服務(wù)分配不公平

公共服務(wù)是一個(gè)寬泛的概念，根據(jù)公共服務(wù)的內(nèi)容和形式，可以分為基礎(chǔ)公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)公共服務(wù)、公共安全服務(wù)和社會(huì)公共服務(wù)。其中，社會(huì)公共服務(wù)是指政府為滿足居民的生存、生活和發(fā)展等社會(huì)性需求，提供的教育、醫(yī)療和社會(huì)福利等公共服務(wù)。囿于篇幅和本文聚焦于公平分配和居民福利水平的研究，僅選取公共服務(wù)中的教育和醫(yī)療為例，來(lái)分析公共服務(wù)的公平分配問(wèn)題。

(一)教育資源分配不公平

為了考察教育資源的分配狀況，我們以公共財(cái)政教育支出為例。公共財(cái)政教育支出(包括教育事業(yè)費(fèi)、基建經(jīng)費(fèi)和教育費(fèi)附加)是公共財(cái)政預(yù)算中直接列在教育經(jīng)費(fèi)中的支出，包含中央和地方財(cái)政部門的公共財(cái)政預(yù)算中實(shí)際用于教育的費(fèi)用，其中的主要部分是公共財(cái)政預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)支出。首先，我們來(lái)考察一下各省、自治區(qū)、直轄市之間的教育資源分布情況。根據(jù)教育部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、財(cái)政部《關(guān)于2013年全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告》(教財(cái)[2014]4號(hào))，不同地區(qū)之間的教育資源在分配上存在明顯的差異，以基礎(chǔ)教育和義務(wù)教育的起點(diǎn)——普通小學(xué)為例，最高的是北京市，生均21 727.88元，是全國(guó)平均水平6 901.77元的3.15倍；最低的是河南省，僅為3 913.95元，是全國(guó)平均水平的56.71%，是北京的18.01%。除普通高等學(xué)校外，各級(jí)學(xué)校的生均公共財(cái)政預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)支出可以說(shuō)都呈現(xiàn)出較大的地區(qū)性差異。

其次，從東、中、西部的行政區(qū)劃進(jìn)行分類統(tǒng)計(jì)(見(jiàn)表4)，考察教育資源配置的區(qū)域性差異?？傮w上看，無(wú)論是普通小學(xué)、初中、高中還是中等職業(yè)學(xué)校，各級(jí)教育的生均公共財(cái)政預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)，東部地區(qū)都是最高的，西部地區(qū)其次，中部地區(qū)處于最低水平。而普通高等學(xué)校生均教育支出水平，除了北京、上海和天津較高外，其他省份則較為平均。這反映了公共教育經(jīng)費(fèi)支出中存在的兩個(gè)明顯的問(wèn)題：一是區(qū)域之間教育資源分配不均衡問(wèn)題比較突出；二是教育資源分配上存在所謂的“中部塌陷”問(wèn)題。

表4 2013年全國(guó)各地區(qū)各級(jí)教育生均公共財(cái)政預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)支出比較

資料來(lái)源：根據(jù)教育部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、財(cái)政部《關(guān)于2013年全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告》(教財(cái)〔2014〕4號(hào))整理。

(二)醫(yī)療衛(wèi)生資源分布不合理

為了說(shuō)明地區(qū)之間醫(yī)療衛(wèi)生財(cái)政支出的分配情況，表5給出了全國(guó)各個(gè)地區(qū)人均醫(yī)療衛(wèi)生財(cái)政支出情況，并按照降序進(jìn)行了排列。可以看到，人均醫(yī)療衛(wèi)生財(cái)政支出超過(guò)1 000元的地區(qū)有北京、西藏和青海；人均支出水平低于500元的地區(qū)有山東和黑龍江。和教育資源的配置類似，不同地區(qū)之間特別是東、中、西部地區(qū)間政府醫(yī)療衛(wèi)生支出水平差距明顯。同樣，由于東部省份地方經(jīng)濟(jì)和財(cái)政實(shí)力較強(qiáng)，西部地區(qū)有較高的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付支持，中部地區(qū)處于相對(duì)尷尬境地，同樣存在“中部塌陷”問(wèn)題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年人均衛(wèi)生財(cái)政補(bǔ)貼東、中、西部分別為312、213和331元，地區(qū)差距較為明顯，不利于地區(qū)間衛(wèi)生資源的平衡和衛(wèi)生服務(wù)能力的均等化，影響人人享有基本衛(wèi)生服務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，影響衛(wèi)生籌資的公平性。[18]

表5 2013年全國(guó)各地區(qū)人均醫(yī)療衛(wèi)生財(cái)政支出情況

資料來(lái)源：根據(jù)《2014中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》計(jì)算整理。

可以看出，當(dāng)前我國(guó)無(wú)論是公共服務(wù)中的教育還是醫(yī)療服務(wù)，都存在明顯的地區(qū)差異和城鄉(xiāng)差異?？梢酝茢啵司哂型耆歉?jìng)爭(zhēng)性和非排他性的公共安全服務(wù)外，這種公共服務(wù)分配上的地區(qū)和城鄉(xiāng)差異在基礎(chǔ)公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)公共服務(wù)中也普遍存在。公共服務(wù)分配不公平不僅對(duì)居民的收入分配和效用產(chǎn)生重大影響，也與黨中央國(guó)務(wù)院關(guān)于“公共服務(wù)均等化”的政策導(dǎo)向相違背。

五、財(cái)產(chǎn)稅與財(cái)富分配不平等

(一)財(cái)富分配不平等狀況

與住戶收入調(diào)查數(shù)據(jù)相比，住戶財(cái)富狀況更具有隱蔽性，但是財(cái)富分配不平等急劇擴(kuò)大是不爭(zhēng)的事實(shí)。據(jù)福布斯中文網(wǎng)公布的2013年中國(guó)富豪榜顯示，中國(guó)有168名凈資產(chǎn)超過(guò)10億美元的富豪，排名前400位的富豪，總財(cái)富達(dá)到3.474 6萬(wàn)億元人民幣，比2012年飆升35%。

近十年來(lái)，隨著房產(chǎn)價(jià)格的迅速上升，資產(chǎn)價(jià)格攀升帶來(lái)的財(cái)富再分配效應(yīng)急劇擴(kuò)大。在福布斯富豪排行榜單前100名中，來(lái)自房地產(chǎn)行業(yè)的富豪最多。但是由于沒(méi)有大樣本的住戶財(cái)富調(diào)查數(shù)據(jù)，我們無(wú)法給出具體的財(cái)富分配基尼系數(shù)。

最近，北京大學(xué)中國(guó)社會(huì)科學(xué)調(diào)查中心發(fā)布了《中國(guó)民生發(fā)展報(bào)告·2014》，報(bào)告中指出，2012年全國(guó)家庭凈財(cái)產(chǎn)均值為43.9萬(wàn)元，全國(guó)私人財(cái)產(chǎn)總存量為188.4兆元。中國(guó)的財(cái)產(chǎn)不平等程度在迅速升高：與1995年我國(guó)家庭凈財(cái)產(chǎn)的基尼系數(shù)為0.45、2002年為0.55相比，2012年我國(guó)家庭凈財(cái)產(chǎn)的基尼系數(shù)達(dá)到0.73。頂端1%的家庭占有全國(guó)1/3以上的財(cái)產(chǎn)，底端25%的家庭擁有的財(cái)產(chǎn)總量?jī)H在1%左右。[19]這些數(shù)據(jù)說(shuō)明中國(guó)財(cái)產(chǎn)分配不平等程度遠(yuǎn)高于收入分配、稅負(fù)分配和公共服務(wù)分配，實(shí)施調(diào)整財(cái)產(chǎn)分配不平等的公共政策不容拖延。

(二)財(cái)產(chǎn)稅缺失影響財(cái)產(chǎn)分配平等

調(diào)整財(cái)產(chǎn)分配的最有效政策是征收財(cái)產(chǎn)稅，典型代表是房地產(chǎn)稅和遺產(chǎn)稅。我國(guó)居民的財(cái)產(chǎn)主要以房產(chǎn)形式呈現(xiàn)，征收房地產(chǎn)稅有利于調(diào)節(jié)房產(chǎn)分配。居民一生積累的財(cái)富會(huì)通過(guò)遺產(chǎn)形式傳遞給下一代，因此征收累進(jìn)的遺產(chǎn)稅可調(diào)節(jié)居民間財(cái)產(chǎn)分配。但是在我國(guó)，這兩種稅基本處于缺失狀態(tài)。

就房地產(chǎn)稅而言，我國(guó)現(xiàn)行房產(chǎn)稅主要是對(duì)企業(yè)房產(chǎn)和居民出租房產(chǎn)征稅，對(duì)居民擁有房產(chǎn)征稅僅在上海和重慶試點(diǎn)，因此可以說(shuō)對(duì)居民房產(chǎn)基本未征稅。近年來(lái)，對(duì)居民征收房地產(chǎn)稅一直是社會(huì)各界討論的熱點(diǎn)話題，黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，要加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革?？陀^看，對(duì)居民征收房地產(chǎn)稅確實(shí)面臨著很大困難，在確定房產(chǎn)權(quán)屬、評(píng)估房產(chǎn)價(jià)值、選擇征稅對(duì)象等方面均有很大的爭(zhēng)議，短期內(nèi)房地產(chǎn)稅難以出臺(tái)。并且，即使開(kāi)征房地產(chǎn)稅，在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)可能采用低稅率、窄稅基的形式，對(duì)它調(diào)節(jié)財(cái)產(chǎn)分配的效果不能抱有較高期待。

就遺產(chǎn)稅而言，《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委等部門關(guān)于深化收入分配制度改革若干意見(jiàn)的通知》(國(guó)發(fā)[2013]6號(hào))曾提出，要研究在適當(dāng)時(shí)期開(kāi)征遺產(chǎn)稅問(wèn)題。實(shí)際上，我國(guó)對(duì)開(kāi)征遺產(chǎn)稅似乎只是停留在探討階段，真正開(kāi)征遺產(chǎn)稅的可行性較小：一是征稅比較困難，開(kāi)征遺產(chǎn)稅需要準(zhǔn)確掌握納稅人的財(cái)產(chǎn)信息，稅收征管難度很大；二是征稅有顧慮，在資本跨境流動(dòng)頻繁的今天，開(kāi)征遺產(chǎn)稅擔(dān)心促發(fā)資本外逃，反而對(duì)國(guó)家發(fā)展不利。

因此，總體而言，現(xiàn)行公共政策難以對(duì)公平分配狀況的改善起到較大作用，政策的著力點(diǎn)應(yīng)是在調(diào)節(jié)前三種分配上。

六、結(jié) 論

本文沿著國(guó)民收入分配流程，指出居民間公平分配主要有四個(gè)維度：收入分配、稅負(fù)分配、公共服務(wù)分配和財(cái)產(chǎn)分配，并分析了公共政策在公平分配中的作用和效果，結(jié)論為：

第一，在國(guó)民收入再分配環(huán)節(jié)，個(gè)人所得稅和政府轉(zhuǎn)移性支出影響收入分配。目前，我國(guó)政府再分配政策可讓居民間收入基尼系數(shù)降低6.97個(gè)百分點(diǎn)，其中政府轉(zhuǎn)移性支出的貢獻(xiàn)在95%左右，遠(yuǎn)高于個(gè)人所得稅效果。

第二，在國(guó)民收入初次分配環(huán)節(jié)，政府用于公共服務(wù)支出會(huì)影響公共服務(wù)分配。我國(guó)地區(qū)間、城鄉(xiāng)間基本公共服務(wù)分配存在很大的不平等，并且近十年來(lái)未得到明顯改善。

第三，在國(guó)民收入使用環(huán)節(jié)，政府征收間接稅會(huì)影響稅負(fù)分配。我國(guó)稅制結(jié)構(gòu)以間接稅為主，并且龐大的政府性基金也起到類似間接稅作用，這種政府收入結(jié)構(gòu)使得低收入者承擔(dān)的稅費(fèi)高于高收入者，稅負(fù)分配明顯不平等。

第四，居民儲(chǔ)蓄的結(jié)果會(huì)形成財(cái)產(chǎn)，政府征收財(cái)產(chǎn)稅會(huì)影響財(cái)產(chǎn)分配。我國(guó)財(cái)產(chǎn)稅近乎缺失，對(duì)改善財(cái)產(chǎn)分配基本沒(méi)起到作用。

綜合《十三五規(guī)劃綱要》中提出的相關(guān)目標(biāo)，以及我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)、財(cái)政收支結(jié)構(gòu)及公共政策實(shí)施特點(diǎn)，我們認(rèn)為，要縮小居民間分配差距，我國(guó)公共政策可做如下調(diào)整：一是進(jìn)一步加大政府轉(zhuǎn)移性支出力度，縮小居民收入分配差距；二是調(diào)整政府收入結(jié)構(gòu)，降低間接稅占比，提高直接稅的比重，同時(shí)減少政府性基金規(guī)模，降低稅負(fù)分配的累退性；三是要進(jìn)一步均衡地區(qū)間財(cái)力差距，公共服務(wù)支出更多地向農(nóng)村傾斜，縮小基本公共服務(wù)分配不平等；四是盡快推出房地產(chǎn)稅，使之起到調(diào)節(jié)財(cái)產(chǎn)分配的作用。

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[責(zé)任編輯 陳翔云]

China’s Public Policy and Fair Distribution——Based on the Analysis of the National Income Distribution Process

Wang Xiuzhi, Yin Lei

(School of Finance, Renmin University of China, Beijing 100872)

income distribution; public policy; transfer payments; tax burden

Starting from the perspective of residents welfare, this paper has divided the residents income distribution into four dimensions as follows: residents income distribution, distribution of public services, tax burden distribution and wealth distribution. The paper also analyzes the role and effect of public policy in fair distribution. The conclusion is as below: distribution of basic public services is unfair among various regions and between rural and urban areas, government transfer payments play a bigger role in fair distribution than the individual income tax does in China, government revenue structure and tax system make the tax burden distribution obviously regressive, the absence of property tax leads to a policy gap in the fair distribution of wealth. Therefore, the government should increase transfer payments, adjust government revenue structure, optimize the tax system, promote the equalization of public services, and introduce real estate tax as soon as possible.

王秀芝，中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院、中國(guó)財(cái)政金融政策研究中心副教授；尹磊，中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院博士生(北京 100872)。