農(nóng)業(yè)支持政策體系亟待“升級版”

方言

中國農(nóng)業(yè)支持政策體系應(yīng)重點解決普惠性補貼多、價格保護多，生產(chǎn)性投入少、基礎(chǔ)設(shè)施投入少、生態(tài)補償少的“兩多三少”問題

中國農(nóng)業(yè)支持保護政策體系經(jīng)歷了一個漫長的過程，從上世紀(jì)80年代的生產(chǎn)投入政策，農(nóng)產(chǎn)品購銷政策到形成資金投入、價格支持、生產(chǎn)補貼、生態(tài)補償四大政策支柱，前后經(jīng)歷了30多年。特別是2004年-2014年間，多項支農(nóng)政策密集出臺，且含金量高，成為“政策黃金期”。

這些政策在糧食生產(chǎn)“十二連增”，農(nóng)民增收“十二連快”，加快推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化中發(fā)揮了重要作用。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，農(nóng)業(yè)面臨的形勢更加復(fù)雜。亟待梳理現(xiàn)有政策，逐步完善農(nóng)業(yè)支持保護政策體系。

長期以來，為支持工業(yè)發(fā)展，農(nóng)業(yè)付出了巨大的代價。上世紀(jì)90年代后期，黨中央提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的發(fā)展方略，按照多予、少取、放活的方針，加大了強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度，特別是2004年以后，黨中央、國務(wù)院連續(xù)出臺多個農(nóng)業(yè)文件，促進了農(nóng)林牧漁各業(yè)發(fā)展，快速增長的財政收入也為加大農(nóng)業(yè)投入奠定了堅實的基礎(chǔ)，財政支農(nóng)領(lǐng)域、范圍迅速擴大，形成了較為完整的政策體系。

農(nóng)業(yè)支持體系的內(nèi)涵界定

農(nóng)業(yè)支持保護政策以往稱之為農(nóng)業(yè)投入政策。1993年頒布的《農(nóng)業(yè)法》將“國家農(nóng)業(yè)投入”單獨列為一章，在第42條和第45條明確規(guī)定“國家財政每年對農(nóng)業(yè)總投入的增長幅度應(yīng)當(dāng)高于國家財政經(jīng)常性收入的增長幅度”和“國家農(nóng)業(yè)投入主要用于治理大江大河大湖的骨干工程，防洪、治澇、引水、灌溉等大型水利工程，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品流通重點基礎(chǔ)設(shè)施，商品糧棉生產(chǎn)基地，用材林生產(chǎn)基地和防護林工程，農(nóng)業(yè)教育、農(nóng)業(yè)科研、技術(shù)推廣和氣象基礎(chǔ)設(shè)施等”七個方面。

此外，在第36條明確了國家對糧食等關(guān)系國計民生的重要農(nóng)產(chǎn)品實行保護價收購制度，并設(shè)立風(fēng)險基金。這成為國家對糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品實行宏觀調(diào)控，以及日后在世界貿(mào)易組織談判中保護國內(nèi)農(nóng)業(yè)的重要法律依據(jù)。

1998年，中國即將加入WTO，根據(jù)WTO農(nóng)業(yè)協(xié)定，成員須按規(guī)定口徑通報本國國內(nèi)支持水平，即政府用于農(nóng)業(yè)的財政支出。由此，“農(nóng)業(yè)支持保護”一詞，進入人們的視野。

此后，我國修改了《農(nóng)業(yè)法》，將“國家農(nóng)業(yè)投入”的概念擴展為“農(nóng)業(yè)投入與支持保護”。并在第38條規(guī)定，各級政府財政預(yù)算內(nèi)安排的各項用于農(nóng)業(yè)的資金應(yīng)當(dāng)主要用于：加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；支持農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營；保護糧食綜合生產(chǎn)能力，保障國家糧食安全；健全動植物檢疫、防疫體系，加強動物疫病和植物病、蟲、雜草、鼠害防治；建立健全農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和檢驗檢測監(jiān)督體系、農(nóng)產(chǎn)品市場及信息服務(wù)體系；支持農(nóng)業(yè)科研教育、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣和農(nóng)民培訓(xùn)；加強農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護建設(shè)；扶持貧困地區(qū)發(fā)展；保障農(nóng)民收入水平等九個方面。

WTO農(nóng)業(yè)協(xié)定所指的“農(nóng)業(yè)支持保護”，除了國內(nèi)支持水平外，還包括市場準(zhǔn)入（進口配額）、出口補貼、動植物檢疫等措施，統(tǒng)稱為WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議四大支柱。

2002年修訂通過的《農(nóng)業(yè)法》與之接軌，在第37條規(guī)定“國家建立和完善農(nóng)業(yè)支持保護政策體系，采取財政投入、稅收優(yōu)惠、金融支持等措施，從資金投入、科研與技術(shù)推廣、教育培訓(xùn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料供應(yīng)、市場信息、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、檢驗檢疫、社會化服務(wù)以及災(zāi)害救助等方面扶持農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提高農(nóng)民的收入水平”。并在第33條、第35條、第46條分別對部分糧食品種的保護價定價水平、糧食風(fēng)險基金用途，建立和完善農(nóng)業(yè)保險制度等作出明確規(guī)定。

在農(nóng)業(yè)支持保護政策體系中，核心是投入政策。廣義上的農(nóng)業(yè)投入指全社會農(nóng)業(yè)的總投入，包括政府和社會各方面對農(nóng)業(yè)的投入。狹義上的農(nóng)業(yè)投入，僅指政府對農(nóng)業(yè)的總投入，即各級政府財政資金安排的農(nóng)業(yè)支出，不包括農(nóng)村社會事業(yè)支出。

農(nóng)業(yè)支持體系的演進

1998年后，農(nóng)業(yè)進入了發(fā)展新階段。隨著國家財力的增強，國家有能力擴大對農(nóng)業(yè)的支持和保護范圍。從時間上大致可以分為投資型支持、建立生產(chǎn)性補貼以及價格保護水平和補貼水平雙增三個階段。

（一）以改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施為主的投資型支持階段（1998年-2003年）

在亞洲金融危機爆發(fā)的背景下，國家實施積極的財政政策，大規(guī)模發(fā)行國債，拉動國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，1998年增發(fā)國債1000億元。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施成為國債資金的主要投向，資金量約占三分之一，并開始向農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施延伸。

1998年，長江流域發(fā)生百年未遇的洪災(zāi)，國家部署災(zāi)后重建、整治江湖、興修水利，水利建設(shè)成為1998年農(nóng)口投資的重中之重。增發(fā)的國債資金中安排水利建設(shè)270億元，加上原有的中央預(yù)算內(nèi)投資，水利年度投資規(guī)模達到350億元。重點安排了長江中下游、黃河下游等大江大河大湖堤防建設(shè)和其他防洪骨干工程。

長江水災(zāi)引發(fā)了人們對生態(tài)保護、經(jīng)濟發(fā)展方式的思考，國家作出封山育林，退耕還林還草、加強生態(tài)建設(shè)的部署，啟動了天然林保護等項目，當(dāng)年安排林業(yè)和生態(tài)建設(shè)投資46億元，投資量相當(dāng)于新中國成立50年林業(yè)投資的總和。

同時，啟動天然林保護工程。1998年開始天然林保護工程試點，對黑龍江等11省的52個生態(tài)環(huán)境脆弱的林業(yè)局實行停伐。2000年10月，對東北、內(nèi)蒙古重點國有林區(qū)，長江、黃河上中游等17個?。▍^(qū)、市）的734個縣和163個森工局，全面停止國有天然林的商業(yè)性采伐。東北、內(nèi)蒙古等重點國有林區(qū)木材產(chǎn)量由1997年的1854萬立方米調(diào)減到2003年的1102萬立方米。

實施退耕還林、退牧還草工程。1999年在長江、黃河中上游省區(qū)開始試點，因地制宜造林種草，恢復(fù)林草植被。國家向3200萬退耕農(nóng)戶（1.24億農(nóng)民）提供種苗費補助和口糧補助。2003年開始實施禁牧、休牧、輪牧，恢復(fù)草原生態(tài)。實行森林生態(tài)效益補償。2001年開始，對30個省區(qū)（上海除外）的國家級公益林實施森林生態(tài)效益補償，當(dāng)年補償規(guī)模即達到2億畝。

1998年起，國家先后啟動了農(nóng)村電網(wǎng)改造和農(nóng)村公路改造等農(nóng)村民生工程。1998年-2003年間，國家對農(nóng)村電網(wǎng)改造和農(nóng)村公路改造方面投入的資金已超過900億元。

此外，1998年，國家開始著手研究農(nóng)業(yè)稅費改革，2000年安徽省率先開展試點，2002年試點擴大至20個省區(qū)。

（二）多予少取、全面減負(fù)，建立農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)性補貼階段（2004年-2007年）

這一時期，黨中央制定的“多予少取”政策得到全面落實，全面取消農(nóng)業(yè)稅、建立糧食直補、良種補貼、農(nóng)機補貼、農(nóng)資綜合補貼、養(yǎng)殖環(huán)節(jié)補貼和保護價收購制度。

2004年，農(nóng)業(yè)稅費逐步減免。2006年，全面取消農(nóng)業(yè)稅、屠宰稅、牧業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅等農(nóng)業(yè)稅賦，當(dāng)年財政轉(zhuǎn)移支付782億元，僅此項每年減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)達1200億元。

2004年，國家建立了種糧農(nóng)民直接補貼、良種補貼和農(nóng)機購機補貼制度，補貼規(guī)模分別為116億元、29億元和1億元。2006年，針對化肥價格大幅上漲、種糧成本增加的情況，又增加了生產(chǎn)資料綜合補貼資金276億元。到2007年“四項補貼”規(guī)模從2004年的145.2億元增至495億元。

2000年，我國全面放開糧食市場價格和購銷經(jīng)營后，糧食市場低迷，庫存增加，糧價下滑。為此，國家于2004年、2005年，先后出臺了稻谷、小麥最低收購價政策，保障了口糧作物的種植收益，調(diào)動了農(nóng)民種糧積極性，促進了糧食面積的回升。

對產(chǎn)糧（油）大縣和生豬調(diào)出大縣實行獎勵。為了支持國內(nèi)糧食、油料和生豬生產(chǎn)，國家先后于2005年和2007年對糧油生產(chǎn)大縣和生豬調(diào)出大縣給予獎勵性補貼，該項獎勵延續(xù)至今。

同時，出臺生豬、奶牛養(yǎng)殖扶持政策。2007年，國內(nèi)生豬市場大幅波動，內(nèi)蒙古、黑龍江等主產(chǎn)區(qū)連續(xù)發(fā)生宰殺奶牛、倒奶事件，為此，國家先后出臺了促進生豬、奶業(yè)健康發(fā)展的文件，對生豬、奶牛規(guī)?；B(yǎng)殖場進行標(biāo)準(zhǔn)化改造，年度投資規(guī)模30億元。同時，中央財政對生豬、奶牛繁殖和奶牛飼養(yǎng)給予補貼。

漁業(yè)扶持政策。我國加入國際海洋公約后，與周邊國家毗鄰海域劃界，并簽署了漁業(yè)協(xié)定，涉及沿海30萬條漁船，3萬漁民，為妥善解決漁民減船退出捕撈后的生計，就地安置就業(yè)，2004年國家開始實施沿海漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)項目，當(dāng)年安排補助資金2.7億元。在2006年國家對農(nóng)民實施農(nóng)資綜合補貼后，2007年，中央財政對漁民給予漁業(yè)柴油補貼，降低捕撈成本，當(dāng)年共發(fā)放補貼資金31.78億元。

從2007年開始，中央財政在6個省實施了種植養(yǎng)殖業(yè)保險保費補貼政策試點工作，并鼓勵地方政府設(shè)立保險保費補貼。

（三）價格保護水平和生產(chǎn)補貼水平雙提高階段（2008年以來）

這一時期，國家農(nóng)業(yè)生產(chǎn)扶持政策已基本覆蓋了大宗農(nóng)產(chǎn)品，大幅增加生產(chǎn)性補貼；建立了農(nóng)產(chǎn)品臨時收儲制度，以小步快跑的方式大幅提高農(nóng)產(chǎn)品價格；開展棉花大豆目標(biāo)價格試點；農(nóng)業(yè)保險由試點到穩(wěn)步推進；基礎(chǔ)設(shè)施投入保持基本穩(wěn)定略有增長的態(tài)勢。

從2008年開始，國家連續(xù)提高小麥、水稻的最低收購價，到2014年，小麥、秈稻、粳稻最低收購價分別提高了64%、92%和106%。此間，先后對市場供給和穩(wěn)定有重要影響的、或進口敏感性高的玉米、大豆、油菜籽、食糖、棉花、凍豬肉等大宗農(nóng)產(chǎn)品實施臨時收儲政策。

2014年后，根據(jù)市場供求情況，逐步改革油菜籽、大豆、棉花、玉米臨時收儲制度，開展棉花大豆目標(biāo)價格試點。同時，增加了良種補貼、農(nóng)資綜合補貼和農(nóng)機購置補貼等“四項補貼”的規(guī)模。此外，2012年，漁業(yè)柴油補貼規(guī)模也增至200多億元。

擴大農(nóng)業(yè)保險保費補貼范圍。農(nóng)業(yè)保險保費補貼試點擴展到全國范圍，補貼品種由最初的水稻、小麥、玉米、棉花、大豆5個品種擴展到油料、糖料、馬鈴薯、青稞、天然橡膠、生豬、奶牛、牦牛、藏系羊等種、養(yǎng)、林三大類相關(guān)的15個品種。

加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入，相繼啟動全國新增1000億斤糧食生產(chǎn)能力建設(shè)規(guī)劃、全國牛羊肉生產(chǎn)發(fā)展規(guī)劃、糖料蔗主產(chǎn)區(qū)生產(chǎn)發(fā)展規(guī)劃等重大建設(shè)規(guī)劃，繼續(xù)扶持生豬、奶牛規(guī)?；B(yǎng)殖?！笆濉逼陂g，累計中央預(yù)算內(nèi)農(nóng)業(yè)投資已超過1400億元，為“十一五”期間的2.3倍。

啟動退耕還林二期工程和巖溶石漠化治理工程，繼續(xù)擴大森林生態(tài)效益補償范圍。

2011年起，實施草原生態(tài)保護補助獎勵政策。中央財政對禁牧、草畜平衡、畜牧良種、牧草良種、牧民生產(chǎn)資料等給予補貼，并對相關(guān)績效優(yōu)異的地方政府給予了獎勵。2012年，該政策覆蓋全部牧區(qū)縣和半牧區(qū)縣。

重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付。2008年起，中央財政對國家重點生態(tài)功能區(qū)的地方政府實行了生態(tài)功能轉(zhuǎn)移支付， 2015年補償規(guī)模已達到512億元。

2014年，啟動農(nóng)業(yè)環(huán)境突出問題治理規(guī)劃，開展土壤重金屬污染治理，中央財政安排11億元，作為治理區(qū)補償。2015年開展河湖草原休養(yǎng)生息規(guī)劃研究，開展化肥農(nóng)藥“雙零”行動，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，保護資源永續(xù)利用。

從上世紀(jì)80年代的生產(chǎn)投入政策、農(nóng)產(chǎn)品購銷政策到形成資金投入、價格支持、生產(chǎn)補貼、生態(tài)補償四大政策支柱，前后經(jīng)歷了30多年，其中2004年-2014年間，多項支農(nóng)政策密集出臺，是政策的“黃金期”。

農(nóng)業(yè)支持水平亟待提升

中央財政支農(nóng)投入是國家農(nóng)業(yè)支持保護的主要渠道。

2000年至2014年，國家用于農(nóng)業(yè)支出由1231億元增至14173億元，增長10.5倍，其中2008年后增速加快，年均增速為20.16%。

從2008年-2014年國家財政農(nóng)林水支出結(jié)構(gòu)看，農(nóng)業(yè)支出達到5816億元，比2008年增加了3538億元，是增量最多的行業(yè)；水利資金達到3478億元，增加了2356億元；林業(yè)資金1348億元，增加了925億元。從資金增長速度看，林業(yè)年均增速為21.3%，水利為20.7%，農(nóng)業(yè)為16.9%。

從資金用途看，農(nóng)業(yè)支出雖體量大，但用向最廣，包括基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)推廣、各項補貼等等，其中“四項補貼”資金達到1680億元，占農(nóng)業(yè)支出的28.9%，而農(nóng)資綜合補貼又占了“四項補貼”的三分之二，保費補貼也達120多億元。水利支出主要是建設(shè)資金，其中中央預(yù)算內(nèi)水利投資達到中央預(yù)算內(nèi)農(nóng)業(yè)投資的三分之二。

此外，2014年中央財政用于政策性收儲資金達到1500多億元，比2010年增加700多億元。

WTO農(nóng)業(yè)協(xié)定中的農(nóng)業(yè)支持政策水平系指中央財政及地方財政對農(nóng)業(yè)的投入的總和。WTO農(nóng)業(yè)協(xié)定的國內(nèi)農(nóng)業(yè)支持政策分為“綠箱”、“黃箱”和“藍箱”。

我國向世貿(mào)組織通報的2008年國內(nèi)農(nóng)業(yè)支持水平為6821億元。根據(jù)有關(guān)資料估算，2010年我國農(nóng)業(yè)支持總量約為8000億元，比1998年增長2.8倍。

由于“綠箱”政策中政府一般服務(wù)支出增長較快，其內(nèi)部結(jié)構(gòu)也發(fā)生了一些變化，基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)由2002年的900多億元增至2010年的2100多億元，但在政府的一般服務(wù)支出中的比重由75%降至53%，降了22個百分點；農(nóng)業(yè)推廣和咨詢服務(wù)由70億元增至460多億元，占比由5%增至11%，上升了6個百分點；農(nóng)業(yè)科研支出由45億元增至170億元，增長2.7倍，但所占比重由3.3%上升至4.3%，僅上升了1個百分點。

“黃箱”政策即政府對農(nóng)產(chǎn)品的直接價格干預(yù)和農(nóng)民收入補貼，種子、肥料、灌溉等農(nóng)業(yè)投入品補貼等。2002年，“黃箱”政策為-300億元，2008年為891億元。

自2008年以來，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料補貼和農(nóng)機購置補貼支出增長很快，農(nóng)機補貼支出由12億元增至2010年的155億元，到2015年已達237億元，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補貼由2006年的276億元增至2010年的800多億元，2012年已突破1000億元。

農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易保護政策也是農(nóng)業(yè)支持保護體系的重要組成部分。我國加入WTO后，逐步取消了農(nóng)產(chǎn)品出口退稅和出口許可證制度，逐步降低了農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅稅率，僅稻谷（大米）、小麥、玉米、食糖、棉花、羊毛及毛條實行關(guān)稅配額管理。技術(shù)壁壘等非關(guān)稅貿(mào)易壁壘也是貿(mào)易保護政策的一部分，目前我國基本沒有非關(guān)稅貿(mào)易壁壘。

農(nóng)業(yè)支持保護政策體系的建立，進一步夯實了我國農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，形成了全社會支持農(nóng)業(yè)的良好氛圍，調(diào)動了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，農(nóng)村生產(chǎn)生活條件發(fā)生了根本性改觀。

在充分肯定成績的同時，我們也要清醒地看到，我國的農(nóng)業(yè)支持保護政策體系剛剛建立，還需要逐步完善。新形勢下，我國農(nóng)業(yè)支持保護政策體系的目標(biāo)，也要從以往的優(yōu)先保障農(nóng)產(chǎn)品供給、兼顧農(nóng)民收入，轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｕ限r(nóng)產(chǎn)品供給、增加農(nóng)民收入和可持續(xù)發(fā)展并重。要按照優(yōu)化結(jié)構(gòu)，補齊短板，保證總量，用好“綠箱”，化繁就簡，提高效率的原則，逐步完善政策體系，近期重點解決普惠性補貼多、價格保護多，生產(chǎn)性投入少、基礎(chǔ)設(shè)施投入少、生態(tài)補償少的“兩多三少”問題，用政策引導(dǎo)，推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

作者為國家發(fā)改委農(nóng)經(jīng)司副司長，編輯：王延春