從國家建設(shè)視角考察地方人大作用受限的原因

王剛鋒

人民代表大會(huì)制度是我國的根本政治制度。習(xí)近平在2014年慶祝人民代表大會(huì)制度成立60周年的大會(huì)上強(qiáng)調(diào)：人民代表大會(huì)制度是中國特色社會(huì)主義制度的重要組成部分，也是支撐中國國家治理體系和治理能力的根本政治制度。地方人大可以說是該制度的重要組織形式。從制度設(shè)計(jì)的角度看，地方人大在地方政治體系中有著相當(dāng)重要的地位，然而在實(shí)際運(yùn)行狀況中，地方人大發(fā)揮的作用卻與憲法和相關(guān)法律所設(shè)定的目標(biāo)之間還有相當(dāng)大的差距。是由于什么原因?qū)е铝诉@樣的差距出現(xiàn)呢？目前國內(nèi)很多學(xué)者從不同的視角對此進(jìn)行分析和解讀，但學(xué)界很少有人將其放置到中國國家建設(shè)的視域來考察。筆者認(rèn)為只有從這一角度來考察，才能弄清楚影響地方人大在地方政治中作用受限的真正原因。這是因?yàn)榈胤饺舜蠼ㄔO(shè)既是我國國家建設(shè)的一部分，同時(shí)又受國家建設(shè)過程的制約和影響。

一、地方人大的作用沒有完全發(fā)揮

自從1978年黨的十一屆三中全會(huì)召開以后，人民代表大會(huì)制度重新獲得了重視和發(fā)展，在國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活中發(fā)揮著越來越重要的作用。特別是近幾年召開的全國人民代表大會(huì)影響著國家生活的方方面面，也吸引著國內(nèi)外眾多媒體的追逐。但與此形成鮮明對比的是地方人民代表大會(huì)，除了一些研究者、人大工作人員和當(dāng)?shù)孛襟w之外，很少有人去關(guān)注，即使在地方“兩會(huì)”期間，當(dāng)?shù)氐墓娨埠苌訇P(guān)注其動(dòng)態(tài)。

應(yīng)該說近些年地方人大工作在很多方面取得了進(jìn)展，工作方式也在不斷創(chuàng)新，但是總的來看，“我國學(xué)者從各個(gè)方面進(jìn)行了研究，基本都認(rèn)同我國人大代表大會(huì)功能偏弱，人大代表尤其是地方人大代表并未完全發(fā)揮出其作用”[1]。而普通民眾對于地方人大和人大代表持什么觀點(diǎn)呢？下面的一個(gè)調(diào)查頗能說明問題。2004年2月29日，《中國青年報(bào)》報(bào)道了華東師范大學(xué)社會(huì)學(xué)系于2002年初至2003年初在上海搞的一場社會(huì)調(diào)查。調(diào)查結(jié)論發(fā)現(xiàn)，除遇到生活問題，0.2%的人找過人大代表外，其他沒有一個(gè)人為任何問題去找過人大代表[2]。雖然距離這次調(diào)查已經(jīng)過去十多年，但是從很多媒體報(bào)道的涉及政府決策失誤和公權(quán)腐敗現(xiàn)象的熱點(diǎn)事件來看，人大并沒有起到應(yīng)有的監(jiān)督作用，而民眾也從沒有把這些監(jiān)督失敗的責(zé)任推到地方人大這一機(jī)構(gòu)。而事后的追責(zé)，我們能發(fā)現(xiàn)黨委和政府積極的作為，但是很少看到人大的身影?！肮姷纳?cái)產(chǎn)安全遭受重大危害時(shí)， 卻鮮聞人大的聲音大多是新聞媒體首先報(bào)道并細(xì)探根由， 使事件真相得以浮出水面， 有關(guān)人員得到嚴(yán)肅處理。然而作為人民選舉產(chǎn)生的代表人民意志和利益的人大，卻并未真正為民代言?！盵3]

為什么地方人大在一些重大事件上往往并沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用？下面我們將從國家建設(shè)的視角來探討這一原因。

二、從國家建設(shè)理論考察地方人大

（一）國家建設(shè)理論的基本內(nèi)容

國家建設(shè)指的是“一個(gè)國家在其政權(quán)確立后，針對國家制度和國家結(jié)構(gòu)所展開的一種持續(xù)性的建構(gòu)行為。從現(xiàn)代國家的興起及建設(shè)歷程看，國家建設(shè)既是一個(gè)時(shí)刻，更是一個(gè)過程，后者恰如其分地表達(dá)了這種建設(shè)的漸進(jìn)性”[4]。另外需要指出的是國家建設(shè)的內(nèi)容并不僅僅局限于政治建設(shè)，黨的十八大報(bào)告明確指出，中國特色社會(huì)主義建設(shè)的總布局是經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)五位一體。應(yīng)該說，在中國共產(chǎn)黨主導(dǎo)的現(xiàn)代國家建設(shè)中，地方人大制度一直是其中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

（二）國家建設(shè)理論下地方人大作用受限的分析

地方人大制度是實(shí)現(xiàn)人民民主的重要制度保障，但是建立在紙面上的地方人大制度，并不意味著在現(xiàn)實(shí)中就能順利實(shí)現(xiàn)。一方面任何制度的成長和完善需要時(shí)間，另一方面任何制度在真正實(shí)施過程中總會(huì)受到歷史和現(xiàn)實(shí)中各種條件的限制，更何況我國有著漫長的帝王專制歷史，因而出現(xiàn)各種問題。地方人大的建設(shè)同樣如此。

相比于前蘇聯(lián)在上世紀(jì)80年代經(jīng)濟(jì)改革沒有取得重大進(jìn)展前，就冒然開啟民主化和政治體制改革，進(jìn)而導(dǎo)致一系列連鎖反應(yīng)，最終導(dǎo)致國家失敗和解體，中國共產(chǎn)黨在1978年開啟的國家建設(shè)是在可控的逐步有序的過程中推進(jìn)的，首先重點(diǎn)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得成果之后，進(jìn)而對政治體制進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)可控的改革；對政治體制的改革反過來又促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)。如此循環(huán)往復(fù)，國家才有了如今的局面。

1978年黨的十一屆三中全會(huì)召開后，國家建設(shè)的重心從以前的階級(jí)斗爭轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，應(yīng)該說這是符合當(dāng)時(shí)中國實(shí)際情況的。經(jīng)過建國后的一系列政治運(yùn)動(dòng)，我國當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)極為凋敝，民眾的日常生活、國家財(cái)政收入都陷入嚴(yán)重困難的境地。很顯然這個(gè)時(shí)候并不是要重點(diǎn)發(fā)展民眾的政治權(quán)利，而是應(yīng)該保障民眾的經(jīng)濟(jì)權(quán)利[5]，解決群眾基本的溫飽問題，為此，鄧小平提出了“三步走”的戰(zhàn)略目標(biāo)。即使經(jīng)過1989年的政治風(fēng)波和之后的蘇東劇變，中共在經(jīng)濟(jì)方面建設(shè)依然堅(jiān)持改革開放的步伐不動(dòng)搖。1992年鄧小平南巡，黨的十四大上明確提出建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制。

之后為了進(jìn)一步發(fā)展經(jīng)濟(jì)，又對各級(jí)地方主政官員實(shí)行GDP政績考核制度，改變了過去地方官員選拔和提升的標(biāo)準(zhǔn)——由純政治指標(biāo)變成經(jīng)濟(jì)績效指標(biāo)，尤其是地方GDP增長的績效。這就使得同一層級(jí)地區(qū)的地方主政官員為了獲得政治晉升，在經(jīng)濟(jì)上為GDP和利稅進(jìn)行競爭。2013年，眾多媒體都發(fā)表了新加坡國立大學(xué)鄧永恒教授的觀點(diǎn)。他認(rèn)為：“如果市委書記和市長任期內(nèi)的GDP增速比上一任提高0.3%的話，升職概率將高于8%；如果任期內(nèi)長期把錢花在民生和環(huán)保，那么他升官的幾率是負(fù)值。”眾所周知我國官員層級(jí)是一種金字塔結(jié)構(gòu)，在政治晉升博弈中，只有有限數(shù)目的人可以獲得提升[6]。因此地方主政官員往往在任期內(nèi)迅速調(diào)動(dòng)各方面資源，集中力量發(fā)展經(jīng)濟(jì)。由于一些大的民營企業(yè)往往有助于其完成財(cái)政收入和GDP考核任務(wù)，這也使得“在很多地方，民營企業(yè)家已經(jīng)成為地方人大中的第二大代表群體”[7]。而對地方人大在運(yùn)行過程中出現(xiàn)的問題關(guān)心程度并不高。

而如下制度又確保了地方主政官員能夠避開地方人大的反對或者監(jiān)督，致力于經(jīng)濟(jì)建設(shè)。我國目前省一級(jí)地方政府大多數(shù)實(shí)行省委書記兼任本級(jí)人大常委會(huì)主任的做法，而全國的很多市、縣自從第九屆全國人大開始，也逐漸實(shí)行黨委書記兼任當(dāng)?shù)厝舜蟪Ｎ瘯?huì)主任的做法。這樣做一方面是為了提高人大的地位，另一方面也是為了更好的保持中央對地方、上級(jí)對下級(jí)的權(quán)威性。因?yàn)椤?0年代，一些地方人大甚至?xí)芙^批準(zhǔn)中央任命的官員，或者中央推薦的候選人在地方人大選舉中落選，這是以前未曾出現(xiàn)過的現(xiàn)象”[8]。這種制度固然加強(qiáng)了上級(jí)對下級(jí)，黨對人大的領(lǐng)導(dǎo)，也一定程度上提高了人大的地位，但是這也制約了地方人大對政府行為的全面監(jiān)督。

正是在這種國家建設(shè)的重心安排下，使得我國的經(jīng)濟(jì)實(shí)力迅速發(fā)展，國家財(cái)政收入也是水漲船高。目前我國的GDP穩(wěn)居世界第二（當(dāng)然取得這些經(jīng)濟(jì)成就的同時(shí)確實(shí)也付出了很多的代價(jià)，如：環(huán)境的嚴(yán)重污染，貧富懸殊等問題。這些并不是本文所要討論的重點(diǎn)）。在經(jīng)濟(jì)建設(shè)的同時(shí)，我國也進(jìn)行了政治方面的改革。例如近幾年，在治國理念上，提出“依法治國”，建設(shè)“和諧社會(huì)”；同時(shí)不斷建設(shè)“服務(wù)型政府”，對社會(huì)民生保障不斷加大投入，也不斷使政府“治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。這些改革既是經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的成果，又進(jìn)一步促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)也化解了民眾日益增長的各方面訴求。但是相比于經(jīng)濟(jì)的快速增長，作為實(shí)現(xiàn)人民民主的人大制度，尤其是地方人大更是出現(xiàn)了不少問題，并且與憲法和法律所設(shè)定的目標(biāo)還有相當(dāng)大的差距。

（三）地方人大的發(fā)展必須由中國共產(chǎn)黨來主導(dǎo)

從上述內(nèi)容來看，地方人大目前的地位確實(shí)受到一定的限制，因此有人認(rèn)為其僅僅是“橡皮圖章”，社會(huì)上一些人更是把其中原因歸結(jié)為是由于黨的領(lǐng)導(dǎo)造成的。應(yīng)該說這是由于對國家建設(shè)和地方人大發(fā)展的認(rèn)識(shí)不足造成的。

首先，中國面臨的壓力是空前的。由于建國后的一系列政治運(yùn)動(dòng)，導(dǎo)致國家現(xiàn)代化建設(shè)時(shí)斷時(shí)續(xù)。到了1978年，中國各方面都比較落后，卻要在相同的時(shí)間點(diǎn)上開始現(xiàn)代化以及跟他國競爭：一方面要趕超發(fā)達(dá)國家，另一方面又面臨著其他國家的趕超；更別說中國是在背著沉重的歷史包袱前行。在這種情況下，只能通過國家權(quán)力集中力量展開競爭。但畢竟資源有限，不可能全面的現(xiàn)代化，必須選擇一些內(nèi)容優(yōu)先。而優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)可控性較大，政治風(fēng)險(xiǎn)較低，能夠獲得更高的合法性。

其次，中國的政治改革時(shí)間較短，地方人大發(fā)展時(shí)間也較短。由于在建國后，我國政治上長期實(shí)行全能主義，因而當(dāng)時(shí)地方人大的發(fā)展受到很多限制，一直到1978年十一屆三中全會(huì)后我國才開始對這種全能主義進(jìn)行改革。因此嚴(yán)格說起來，地方人大發(fā)展目前只走過了短短的30多年左右的時(shí)間。從目前國際上來看，任何具有穩(wěn)定的民主制度或者代議制度的國家和地區(qū)走過的歷史都比這時(shí)間要長。即使如現(xiàn)代英、美、法這樣的發(fā)達(dá)國家實(shí)現(xiàn)的大眾民主也不是一開始就建立起來的，最先開始建立的是憲政體制和精英民主，由于工人階級(jí)和大眾的政治參與形成的社會(huì)主義運(yùn)動(dòng)，最后才發(fā)展成如今的大眾民主[9]。

應(yīng)該說目前地方人大的發(fā)展正是得益于黨的領(lǐng)導(dǎo)，在以后的發(fā)展中，也必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下穩(wěn)步前進(jìn)。這是由于我國目前的社會(huì)和政治現(xiàn)實(shí)決定的。

首先，中國共產(chǎn)黨的目標(biāo)之一就是發(fā)展社會(huì)主義民主政治和完善人民代表大會(huì)制度。這一點(diǎn)在《中國共產(chǎn)黨章程》里就有明確的表述，而最近的幾屆黨的代表大會(huì)也反復(fù)提到，這與國家和社會(huì)公眾所追求的目標(biāo)是一致的?！爸袊厣鐣?huì)主義政治體制有一個(gè)鮮明的特點(diǎn)，即政黨、國家、社會(huì)三者的高度同構(gòu)性，執(zhí)政黨、國家和社會(huì)的利益取向是一致的。”[10]

其次，由于我國目前政治制度化與政治參與的熱情存在著一定的差距，而政治參與的急劇擴(kuò)大有可能使制度“超載”，進(jìn)而引發(fā)政治和社會(huì)動(dòng)蕩，2011年“阿拉伯之春”后的埃及、利比亞、也門局勢就是前車之鑒。因此必須通過強(qiáng)有力的組織——政黨來吸納政治參與的壓力。關(guān)于這一點(diǎn)，亨廷頓有著很好的論述[11]。而在中國目前能完成這一任務(wù)的組織唯有中國共產(chǎn)黨。近幾年來在中國，隨著人們參與意識(shí)的覺醒和科技發(fā)展，目前國內(nèi)尋求政治參與的公眾在不斷擴(kuò)大，但是很顯然目前國家的許多基本制度還有待建設(shè)完善，人們對于法律、法規(guī)的尊重有待加強(qiáng)。而作為人們政治參與的重要途徑之一——地方人大更是有待完善，由于上述所說，必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)之下來完善。

再次，目前我國社會(huì)存在著許多問題，例如社會(huì)貧富差距拉大、地方主義、民族分離主義等，也必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下來解決。因?yàn)樯鲜鰡栴}如果任其發(fā)展，終將在地方人大中表現(xiàn)出來，帶來的后果并不是人大的發(fā)展，而是社會(huì)的分裂和動(dòng)蕩，例如歐洲最近出現(xiàn)的以蘇格蘭獨(dú)立公投為代表的分離主義浪潮。因此這些問題必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下來予以解決。

三、結(jié)論

人民代表大會(huì)制度是我國的根本政治制度，也是實(shí)現(xiàn)人民民主的制度保障。地方人大可以說是該制度的具體組織形式。改革開放后，地方人民代表大會(huì)在很多方面也出現(xiàn)了新的變化，并且在地方政治中變得越來越重要。但是在很長一段時(shí)期內(nèi)，它的地位與它在憲法中的表述并不相稱，以及與憲法和法律所設(shè)定的目標(biāo)還有相當(dāng)大的差距。這是因?yàn)槟壳拔覈幍膲毫σ约皣医ㄔO(shè)所采取的步驟所導(dǎo)致的，絕不是由于共產(chǎn)黨執(zhí)政導(dǎo)致的。只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，政治才能穩(wěn)定，人大制度才能進(jìn)一步完善，地方人大的地位才能逐漸提高。

隨著國際國內(nèi)環(huán)境的變化，如我國的GDP已經(jīng)躍居世界第二，網(wǎng)絡(luò)的普及，民眾政治參與的意識(shí)逐漸升高等因素，黨的十八大和十八屆三中全會(huì)也宣布要加強(qiáng)各級(jí)人民代表大會(huì)的作用。因此有必要在加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和局勢可控的前提下，對地方人大的相關(guān)制度先進(jìn)行改革，例如代表選舉、投票、運(yùn)行程序等。要在不對根本制度進(jìn)行較大變動(dòng)的情況下逐步改革地方人民代表大會(huì)，以便于更好的發(fā)揮其地位，更好的讓民眾當(dāng)家作主。

注釋：

[1]何俊志：《公民自主參選人大代表過程中的新特征》，載《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第4期。

[2]胡映雪：《對人大代表履職不力現(xiàn)象的思考》，載《運(yùn)城學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第4期。

[3]張鎮(zhèn)強(qiáng)：《人大代表為什么沒人找？》，載《人大研究》2004年第6期。

[4]李牧、楚挺征：《地方人大監(jiān)督不作為及其規(guī)制研究》，載《武漢理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2009年第6期。

[5]周尚君：《國家建設(shè)視角下的地方法治試驗(yàn)》，載《法商研究》2013年第1期。

[6]關(guān)于經(jīng)濟(jì)權(quán)利、政治權(quán)利的內(nèi)容參見楊光斌：《中國政治發(fā)展的戰(zhàn)略選擇》，中國人民大學(xué)出版社2011年版，第79～81頁。

[7]周黎安：《晉升博弈中政府官員的激勵(lì)與合作》，載《經(jīng)濟(jì)研究》2004年第6期，第33～40頁。

[8]張長東：《在商言政：地方人民代表大會(huì)中的民營企業(yè)家》，載《學(xué)海》2014年第2期。

[9]楊光斌著：《當(dāng)代中國政治制度》，中國人民大學(xué)出版社2007年版，第117～118頁。

[10]參見楊光斌：《民主的社會(huì)主義之維》，載《中國社會(huì)科學(xué)》2009年第3期。

[11]徐振光著：《當(dāng)代中國社會(huì)轉(zhuǎn)型與縣級(jí)人大制度研究——以L區(qū)人大為例》，上海人民出版社2010年版，序言第4頁。

[12]【美】塞繆爾·P·亨廷頓：《變化社會(huì)中的政治秩序》，上海世紀(jì)出版集團(tuán)2008年版，第332～336頁。

（作者單位：遼寧石油化工大學(xué)馬克思主義學(xué)院）