以供給側(cè)改革促進(jìn)土地節(jié)約集約利用
——以無錫市某開發(fā)區(qū)為例

文/李娟 李惠明 朱靖

以供給側(cè)改革促進(jìn)土地節(jié)約集約利用
——以無錫市某開發(fā)區(qū)為例

文/李娟 李惠明 朱靖

2014年，《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》（國(guó)土資源部令第61號(hào)）出臺(tái)，江蘇省《關(guān)于全面推進(jìn)節(jié)約集約用地的意見》（蘇發(fā)〔2014〕6號(hào)）印發(fā)，無錫市也提出名為“1236”的節(jié)約集約用地戰(zhàn)略布局，要求不斷優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)格局，顯著提升節(jié)地水平和產(chǎn)出效益，提升土地資源對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的承載能力。2015年11月，習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會(huì)議上提出：“在適度擴(kuò)大總需求的同時(shí)，著力加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，著力提高供給體系質(zhì)量和效率。”可見，土地節(jié)約集約利用目標(biāo)與“供給側(cè)改革”要求的“引導(dǎo)調(diào)控城市規(guī)模，優(yōu)化城市空間布局”、“促進(jìn)過剩產(chǎn)能有效化解，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化重組”等目標(biāo)相吻合，反映了促進(jìn)土地節(jié)約集約利用是落實(shí)“供給側(cè)改革”的重要抓手，要求從供給側(cè)的角度轉(zhuǎn)變思路，提高土地利用管理效率。

一、開發(fā)區(qū)土地利用現(xiàn)狀及問題

無錫市某經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“開發(fā)區(qū)”）始建于1992年5月。2011年6月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)成為國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)。范圍包括主區(qū)和發(fā)展方向區(qū)，總面積為45.30平方公里。主區(qū)為依法審批界線范圍內(nèi)的土地，總面積9.20平方公里，發(fā)展方向區(qū)為開發(fā)區(qū)的規(guī)劃發(fā)展區(qū)域，總面積36.10平方公里。由于堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃、有序開發(fā)，園區(qū)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展均取得了顯著成效，2014年地均GDP達(dá)到10.24億元/平方公里，形成了電子信息產(chǎn)業(yè)、機(jī)械裝備產(chǎn)業(yè)、軟件與信息服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)、生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)和商貿(mào)物流業(yè)等優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集群。

（一）建設(shè)用地需求較為旺盛，未來發(fā)展空間受限

2015年雖然經(jīng)濟(jì)下行壓力巨大，但開發(fā)區(qū)注重發(fā)揮自身產(chǎn)業(yè)園區(qū)優(yōu)勢(shì)、落實(shí)“四全”提升用地保障水平，產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目供地是2014年的3倍，總量占到全區(qū)一半，在全市15個(gè)國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)中排名第二。但從用地格局來看，發(fā)展空間有限已經(jīng)成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。經(jīng)過二十多年的發(fā)展，開發(fā)區(qū)主區(qū)已基本開發(fā)完畢，2014年建設(shè)用地總規(guī)模達(dá)到了723.13公頃，較2009年增長(zhǎng)了8.2%。發(fā)展方向區(qū)外延擴(kuò)張也較為快速，2014年建設(shè)用地總規(guī)模為2298.78公頃，較2009年增長(zhǎng)了17.61%，年均增長(zhǎng)率3.3%。開發(fā)區(qū)可供應(yīng)土地日漸減少：主區(qū)尚可供應(yīng)土地多為難以拆遷的農(nóng)村居民點(diǎn)，土地供應(yīng)面積逐年減少；發(fā)展方向區(qū)扣除不可建設(shè)的水域等生態(tài)用地，剩余32.02%的土地面積可用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，按照前5年的建設(shè)用地發(fā)展速度，僅可持續(xù)3.36年。

近年來，開發(fā)區(qū)通過多種手段拓寬發(fā)展空間，努力提高集約利用水平。一是嚴(yán)把項(xiàng)目質(zhì)量關(guān)，引進(jìn)“投資規(guī)模大、帶動(dòng)能力強(qiáng)、發(fā)展前景好”的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目；二是加大存量用地盤活力度，如將低效土地收儲(chǔ)后重新出讓，將存量轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力；三是開展開發(fā)區(qū)集約利用評(píng)價(jià)和工業(yè)用地調(diào)查等多項(xiàng)基礎(chǔ)工作。開發(fā)區(qū)節(jié)約集約工作取得了較大的進(jìn)展，但要突破用地空間瓶頸，還需進(jìn)一步拓寬渠道，提升土地利用效率和產(chǎn)出效益。

（二）節(jié)地水平和產(chǎn)出效益不斷提升，但仍有提升空間

為促進(jìn)土地資源節(jié)約集約利用，開發(fā)區(qū)采取提高土地投資強(qiáng)度、推廣多層標(biāo)準(zhǔn)廠房建造等措施，取得了較好的成效。從2008年開始推行的開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)工作來看，開發(fā)區(qū)土地利用程度、土地開發(fā)強(qiáng)度和土地產(chǎn)出強(qiáng)度等指標(biāo)均呈穩(wěn)中有升的態(tài)勢(shì)，2013年主區(qū)土地供應(yīng)率已經(jīng)達(dá)到87%，土地建成率超過95%，工業(yè)用地容積率和建筑密度均超過《江蘇省建設(shè)用地指標(biāo)》蘇南地區(qū)分行業(yè)指標(biāo)控制值，工業(yè)用地固定資產(chǎn)投入強(qiáng)度和產(chǎn)出強(qiáng)度達(dá)到較高水平，反映了開發(fā)區(qū)節(jié)地水平和產(chǎn)出效益呈現(xiàn)不斷提升的趨勢(shì)（圖1）。

與同類國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)橫向?qū)Ρ劝l(fā)現(xiàn)，本開發(fā)區(qū)容積率、建筑密度等土地開發(fā)強(qiáng)度已位居江蘇省前列，但工業(yè)用地地均稅收尚位于全省中等水平，與產(chǎn)出水平較高的開發(fā)區(qū)相比仍有一定的差距，這與區(qū)內(nèi)部分行業(yè)如食品制造業(yè)、紡織業(yè)、化纖制造業(yè)等收入增幅下降、成本上升有一定關(guān)系，反映了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)需求較強(qiáng)（圖2）。

（三）土地利用結(jié)構(gòu)相對(duì)單一，空間布局有待優(yōu)化

我國(guó)最初設(shè)置開發(fā)區(qū)的目的是為了吸引資金、技術(shù)等外部生產(chǎn)要素，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從而提高工業(yè)化水平，因此多數(shù)開發(fā)區(qū)非常注重產(chǎn)業(yè)發(fā)展，土地用途以工業(yè)用地為主，本開發(fā)區(qū)亦如此。主區(qū)產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)地位已十分突出，建設(shè)用地中工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地和交通運(yùn)輸用地所占比重達(dá)90.91%，除必要的商服和住宅配套用地外，經(jīng)營(yíng)性用地比重很?。话l(fā)展方向區(qū)已建成區(qū)域內(nèi)工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地及交通用地所占比重超過77%。開發(fā)區(qū)土地用地結(jié)構(gòu)符合土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃，但以產(chǎn)業(yè)為主的發(fā)展模式難免出現(xiàn)第二、三產(chǎn)業(yè)比例失調(diào)和生活功能不齊全等問題，商業(yè)、居住及基礎(chǔ)設(shè)施配套等功能的失衡也會(huì)造成土地集約利用提升障礙。

主區(qū)是開發(fā)區(qū)發(fā)展的起始區(qū)域，已發(fā)展成熟，部分企業(yè)已進(jìn)入衰退期，形成低效用地，產(chǎn)業(yè)重新整合升級(jí)是主區(qū)所要面對(duì)的問題；發(fā)展方向區(qū)開發(fā)時(shí)間較短，未建成用地的比重較大，尚有開發(fā)潛力，但已建成產(chǎn)業(yè)空間布局較為分散，產(chǎn)城融合度不高。

二、當(dāng)前開發(fā)區(qū)節(jié)約集約利用管理面臨的形勢(shì)

（一）開發(fā)區(qū)進(jìn)入后期調(diào)整階段

經(jīng)過二十多年的發(fā)展，多數(shù)“經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)”經(jīng)歷了初期探索階段、中期發(fā)展階段、后期調(diào)整完善階段。初期探索階段，各開發(fā)區(qū)依靠財(cái)稅優(yōu)惠、低價(jià)土地等吸引企業(yè)入駐，工業(yè)用地規(guī)模快速擴(kuò)張，土地利用粗放；中期發(fā)展階段，開發(fā)區(qū)政策優(yōu)勢(shì)減弱，基礎(chǔ)設(shè)施逐步完善，產(chǎn)業(yè)集聚能力增強(qiáng)，引導(dǎo)發(fā)展重點(diǎn)特色產(chǎn)業(yè)，建設(shè)用地規(guī)模繼續(xù)擴(kuò)張，土地利用仍較粗放，但土地集約利用制度逐漸建立；后期調(diào)整完善階段，區(qū)域政策優(yōu)惠取消，區(qū)內(nèi)區(qū)外、外資內(nèi)資公平競(jìng)爭(zhēng)，企業(yè)間競(jìng)爭(zhēng)激烈，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)日益明確，但部分企業(yè)面臨衰退危險(xiǎn)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)需優(yōu)化升級(jí)，土地供需緊張與低效用地共存，土地利用向節(jié)約集約式發(fā)展。目前，本開發(fā)區(qū)土地利用空間相對(duì)飽和，發(fā)展空間受限，集約利用水平較高，但盤活存量用地、提質(zhì)增效任務(wù)較重，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)明確，形成了優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集群，多數(shù)企業(yè)進(jìn)入成長(zhǎng)或成熟期，部分行業(yè)處于衰退期，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)及空間優(yōu)化需求較為迫切。一系列特征反映，本開發(fā)區(qū)已進(jìn)入后期調(diào)整完善階段。

圖1 開發(fā)區(qū)主區(qū)土地利用指標(biāo)情況

圖2 江蘇省主要經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)工業(yè)用地地均稅收情況對(duì)比

（二）供給側(cè)改革趨勢(shì)與土地資源緊約束

我國(guó)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)已是共識(shí)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度也正從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向中速增長(zhǎng)，傳統(tǒng)的靠投資、出口、消費(fèi)驅(qū)動(dòng)的增長(zhǎng)方式難以為繼。從投資來看，房地產(chǎn)剛需見頂，去庫(kù)存壓力大，人口數(shù)量紅利消失，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)增長(zhǎng)空間受限；從出口來看，勞動(dòng)力成本上升，且發(fā)達(dá)國(guó)家制造業(yè)回流及貿(mào)易再平衡，限制出口增長(zhǎng)；投資、出口增速下滑背景下，消費(fèi)增長(zhǎng)較為強(qiáng)勁，但中低端消費(fèi)市場(chǎng)過剩、高端產(chǎn)品供給不足，牽掣消費(fèi)增速。依賴需求側(cè)刺激經(jīng)濟(jì)不可持續(xù)，供給側(cè)改革成為必然趨勢(shì)。供給側(cè)改革核心是提高土地、人口、資本、科技、制度等全要素生產(chǎn)率，放松供給約束，解除供給抑制，增加有效供給，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和持續(xù)增長(zhǎng)。

土地作為重要的生產(chǎn)要素，供給側(cè)改革必然需要土地資源的承載及土地政策的支持與配合。未來激發(fā)新供給、創(chuàng)造新需求，將引發(fā)新的用地需求，但以往的經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)達(dá)到了資源環(huán)境約束的承載能力峰值，這要求未來城鎮(zhèn)發(fā)展由規(guī)模擴(kuò)張向功能提升轉(zhuǎn)變，土地由粗放利用向集約利用轉(zhuǎn)變，探索節(jié)約集約的新型發(fā)展之路。

三、從供給側(cè)改革角度促進(jìn)土地節(jié)約集約利用的建議

（一）調(diào)整土地利用管理思路，建立動(dòng)態(tài)高效用地激勵(lì)機(jī)制

目前開發(fā)區(qū)土地集約利用管理較為注重供前管理，通過提高用地門檻，防止土地低效利用，主要包括提高工業(yè)用地出讓最低價(jià)、約定較高的投資強(qiáng)度及產(chǎn)出強(qiáng)度、根據(jù)項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)屬性和投資額等確定土地配額等，但批后管理制度尚不完善，缺乏針對(duì)企業(yè)發(fā)展生命周期的評(píng)估機(jī)制。建議建立“寬進(jìn)嚴(yán)出”的供地、用地標(biāo)準(zhǔn)：一是在堅(jiān)持生態(tài)、環(huán)保、節(jié)地的基礎(chǔ)上，根據(jù)企業(yè)用地需求，采取多種方式、多種形式供地，如先租后讓、租讓并舉等彈性供地，適當(dāng)降低投資強(qiáng)度要求，降低企業(yè)用地門檻；二是注重土地利用長(zhǎng)效管理，建立土地節(jié)約集約利用綜合評(píng)價(jià)機(jī)制，項(xiàng)目達(dá)產(chǎn)后，從容積率、地均產(chǎn)出、地均就業(yè)人口、單位能耗工業(yè)增加值等指標(biāo)綜合考核土地集約利用分值，對(duì)于綜合得分高的企業(yè)給予稅收、金融等方面的激勵(lì)政策支持，提高企業(yè)高效用地的積極性，對(duì)于綜合得分最為靠后的企業(yè)采取差別化的用地、用能政策，引導(dǎo)其轉(zhuǎn)型、創(chuàng)新或退出；三是引導(dǎo)企業(yè)自主創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)零地?cái)U(kuò)張，引導(dǎo)企業(yè)通過調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、技術(shù)改造等手段提高產(chǎn)出效益，通過優(yōu)化空間布局、已建廠房加層、老舊廠房改造等舉措擴(kuò)大產(chǎn)能。

（二）市場(chǎng)化引導(dǎo)低效用地再開發(fā)，向存量用地要空間

從供給端和供給結(jié)構(gòu)變化出發(fā)，行業(yè)周期和技術(shù)周期均可劃分為四個(gè)階段：新供給形成階段、供給擴(kuò)張階段、供給成熟階段、供給老化階段。如果一個(gè)區(qū)域內(nèi)大部分行業(yè)處于新供給形成和供給擴(kuò)張階段，則經(jīng)濟(jì)活力充足，經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張效益明顯；如果較多行業(yè)處于供給成熟和供給老化階段，則活力下降，經(jīng)濟(jì)增速下降。若行業(yè)或企業(yè)處于供給老化階段，則應(yīng)暢通其退出通道，通過要素轉(zhuǎn)移更新供給結(jié)構(gòu)，反映在土地上，則為騰退土地，促進(jìn)其流轉(zhuǎn)。因此應(yīng)積極引導(dǎo)低效企業(yè)退出及用地再開發(fā)，具體包括：一是發(fā)展完善土地二級(jí)市場(chǎng)，放松土地流轉(zhuǎn)方面的約束，盡快建立國(guó)家層面的土地二級(jí)市場(chǎng)規(guī)范性文件，完善土地產(chǎn)權(quán)和收益分配體系，降低流轉(zhuǎn)稅費(fèi) ；二是考慮土地具有價(jià)值高、不可移動(dòng)等特點(diǎn)，推動(dòng)搭建土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)，信息公開共享，以提高存量土地流轉(zhuǎn)效率；三是建立市場(chǎng)取向、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的低效用地再開發(fā)機(jī)制，在完善法律、科學(xué)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，遵循市場(chǎng)規(guī)律，吸引社會(huì)多方利益主體參與到再開發(fā)進(jìn)程中來，同時(shí)制定優(yōu)惠政策引導(dǎo)開發(fā)；四是引導(dǎo)地方和企業(yè)優(yōu)先使用存量。利用數(shù)據(jù)中心成果，結(jié)合外業(yè)實(shí)地踏勘，將區(qū)域內(nèi)可用未用地塊的土地情況與既有園區(qū)政策有機(jī)整合，多角度展示各個(gè)地塊的綜合優(yōu)勢(shì)，搭建“互聯(lián)網(wǎng)+招商”信息平臺(tái)，促進(jìn)開發(fā)區(qū)盡快實(shí)現(xiàn)以地招商，縮短周期，提高土地利用效率。

（三）調(diào)整完善規(guī)劃，促進(jìn)產(chǎn)城融合發(fā)展

開發(fā)區(qū)后期調(diào)整階段，區(qū)域空間上的政策優(yōu)勢(shì)已不存在，且企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本不斷上升，這就要求開發(fā)區(qū)加快實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)。轉(zhuǎn)型升級(jí)更多依靠技術(shù)、制度、文化等無形要素，城市功能的優(yōu)化對(duì)無形要素的培育具有積極價(jià)值。目前本開發(fā)區(qū)工業(yè)用地占據(jù)對(duì)主導(dǎo)，居住、商服等用地過少造成開發(fā)區(qū)用地功能結(jié)構(gòu)失衡，應(yīng)加快區(qū)域內(nèi)知識(shí)、信息、文化、金融以及其他社會(huì)服務(wù)業(yè)的發(fā)展，改善生態(tài)環(huán)境，引導(dǎo)開發(fā)區(qū)實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)城融合”發(fā)展，為企業(yè)創(chuàng)新突破創(chuàng)造條件。因此，建議調(diào)整完善現(xiàn)有土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃，加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)，形成互為依托、相互帶動(dòng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局：一是對(duì)于配套發(fā)展嚴(yán)重滯后的主區(qū)，在注重生態(tài)安全的基礎(chǔ)上，增加面向就業(yè)人群的配套服務(wù)設(shè)施，同時(shí)注重工業(yè)鄰里建設(shè)規(guī)劃，與相鄰區(qū)域共享服務(wù)圈；二是對(duì)于未建成土地面積比重較高的發(fā)展方向區(qū)，以產(chǎn)城融合為目標(biāo)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)用地、服務(wù)業(yè)及基礎(chǔ)設(shè)施用地的配比。

（作者單位：江蘇同方土地房地產(chǎn)評(píng)估有限公司，無錫市國(guó)土資源局錫山分局）