南寧市軌道交通執(zhí)法模式研究

張 平，秦 志

(1.南寧市城市客運交通管理處，廣西 南寧 530022；2.廣西交通投資集團南寧高速公路運營有限公司，廣西 南寧 530022)

南寧市軌道交通執(zhí)法模式研究

張 平1，秦 志2

(1.南寧市城市客運交通管理處，廣西 南寧 530022；2.廣西交通投資集團南寧高速公路運營有限公司，廣西 南寧 530022)

我國軌道交通執(zhí)法尚處于探索階段，文章分析了我國有代表性的城市軌道交通執(zhí)法模式，并以南寧市為例，提出南寧市軌道交通執(zhí)法模式改進的建議，以保障軌道交通運營的安全。

城市軌道交通；執(zhí)法模式；運營安全

0 引言

軌道交通是城市公共交通系統(tǒng)的骨干，承擔著公交走廊上的大、中運量客流輸送，一般通過城市中心、商業(yè)繁華的區(qū)域，對整個城市的運轉(zhuǎn)和發(fā)展有舉足輕重的作用。同時軌道交通具有投資大、建設(shè)周期長，系統(tǒng)復雜等特點[1]，一旦遭到破壞，經(jīng)濟損失大，社會影響廣泛，因此軌道交通運營執(zhí)法一直是備受關(guān)注的課題。從1863年世界第一條地下鐵路在英國倫敦建成至今，地鐵運營安全事故不勝枚舉。如1995年，白俄羅斯發(fā)生地鐵站擁擠踩踏事件，54人踩踏致死。2003年2月18日，韓國大邱市地鐵發(fā)生縱火事件，致198人死亡，147人受傷。2004年2月6日，俄羅斯首都莫斯科一地鐵列車發(fā)生爆炸，造成至少30人喪生，70余人受傷。我國軌道安全事故也頻發(fā)，如昆明市軌道交通3號線西標段馬街-眠山區(qū)間錯索侵入盾構(gòu)導致管片被鉆穿，結(jié)構(gòu)嚴重受損，造成經(jīng)濟損失約1 200萬元。廣州海珠城基坑因非地鐵項目施工影響引發(fā)的坍塌導致廣州地鐵2號線結(jié)構(gòu)沉降變形，造成地鐵停運23 h 58 min。廣州地鐵3號線北延段嘉禾-龍歸區(qū)間隧道上部鑿穿隧道管片結(jié)構(gòu)，結(jié)構(gòu)吊進軌行區(qū)，地鐵列車受損，列車清客18列。廣州雙溪長隆-市橋區(qū)間隧道上方，外部土方施工單位將隧道北側(cè)棄土平攤至隧道上方，隧道沉降突增3.5～22.8 mm，導致隧道嚴重變形。以上地鐵安全事故充分說明軌道交通保護的重要性，南寧市作為第一個開通地鐵的自治區(qū)，其軌道交通執(zhí)法處于探索階段，開展相關(guān)研究十分必要。

1 國內(nèi)具代表性執(zhí)法模式分析

為保護軌道交通設(shè)施，各個城市制定了《軌道運營保護條例》，依據(jù)條例在保護區(qū)內(nèi)開展執(zhí)法活動。保護區(qū)范圍一般是地下車站和隧道結(jié)構(gòu)50 m范圍。執(zhí)法活動分三種：建設(shè)類執(zhí)法，執(zhí)法主體是城市建設(shè)主管部門，客體是具有建設(shè)資質(zhì)的法人，執(zhí)法的內(nèi)容是對保護區(qū)內(nèi)建筑物、構(gòu)筑物施工等影響軌道結(jié)構(gòu)設(shè)施安全的行為進行行政許可和行政處罰；交通類執(zhí)法，執(zhí)法主體是交通部門，客體是不特定單位和個人，執(zhí)法的內(nèi)容是對保護區(qū)內(nèi)破壞軌道設(shè)施，影響通道疏散等行為進行行政處罰；城管類執(zhí)法，執(zhí)法主體是城市管理部門，客體是個人，執(zhí)法的內(nèi)容是在車廂、車站、出入口等區(qū)域通過行政處罰等手段維護公共安全、衛(wèi)生、秩序的執(zhí)法[2]。各個城市在執(zhí)法模式上都各有特點，也各有利弊。以下選取我國具有代表性的幾個城市軌道交通執(zhí)法模式進行探究。

1.1 深圳模式

深圳地鐵羅寶線于2004年12月28日開通運營。深圳地鐵運營執(zhí)法模式是依據(jù)《深圳市地鐵運營管理暫行辦法》，成立了深圳地鐵運營管理辦公室。受交通局、城管局、建設(shè)局等主管部門委托，深圳地鐵運營管理辦公室全面負責對危害地鐵運營安全、擾亂地鐵運營秩序的行為進行行政處罰。該執(zhí)法模式是集建設(shè)性執(zhí)法、交通類執(zhí)法、城管類執(zhí)法于一體的綜合性執(zhí)法。

深圳執(zhí)法模式的特點是深圳地鐵運營管理辦公室未經(jīng)政府授權(quán)，需各政府主管部門每年進行授權(quán)才能執(zhí)法。深圳模式實現(xiàn)了綜合執(zhí)法，執(zhí)法效率較高，但是需專門的人員開展城管、交通類執(zhí)法，人力成本較高。

1.2 廣州模式

廣州地鐵1號線于1999年6月28日開通運營。廣州軌道交通運營執(zhí)法模式是部分授權(quán)，依據(jù)《廣州市地下鐵道管理條例》，城管、交通部門將地鐵安全保護區(qū)和車站、車廂內(nèi)的城管類執(zhí)法、交通類執(zhí)法授權(quán)軌道運營單位，由運營企業(yè)開展行政執(zhí)法工作，運營公司站務管理人員集提供服務與執(zhí)法于一身。建設(shè)類執(zhí)法權(quán)保留在規(guī)劃、建設(shè)部門，軌道運營單位成立地鐵保護辦公室，開展日常巡查，具體執(zhí)法活動由政府職能部門實施。

廣州執(zhí)法模式的特點是城管、交通類執(zhí)法由車站站務人員兼任，人力成本較低，執(zhí)法效率比較高。地鐵保護辦公室負責日常巡查、資料審核，但無執(zhí)法權(quán)，報上級主管部門需要一定的時間溝通、協(xié)調(diào)，執(zhí)法效率較低，建設(shè)執(zhí)法類監(jiān)管力度不夠。

1.3 北京模式

1969年10月1日，北京地鐵1號線開通運營。北京軌道交通運營執(zhí)法模式是政府授權(quán)建設(shè)、規(guī)劃、城管、交通各政府部門分頭管理，車廂和車站內(nèi)的交通類執(zhí)法由交通部門負責，車廂和車站內(nèi)的城管類執(zhí)法由城管局負責。建設(shè)類執(zhí)法由建設(shè)部門負責。法律依據(jù)是《北京市城市軌道交通安全運營管理辦法》。

北京軌道交通運營執(zhí)法的特點是在地鐵保護空間范圍內(nèi)，多部門多頭執(zhí)法，執(zhí)法人員需要大，存在互相推諉現(xiàn)象，執(zhí)法效率低下。2004年頒布實施的《北京市城市軌道交通安全運營管理辦法》明確保護區(qū)范圍內(nèi)建設(shè)項目報批程序，以約束開發(fā)商和施工單位，具有一定的操作性，法律責任部分未明確處罰額度，導致行政執(zhí)法操作性較差[3]。

1.4 上海模式

上海軌道1號線南段1993年5月開通運營。軌道交通運營執(zhí)法模式是政府授權(quán)，上海市交通委員會和軌道運營單位協(xié)調(diào)分工執(zhí)法，上海市交通委員會下設(shè)軌道交通管理處，負責軌道交通建設(shè)類執(zhí)法，包括對保護區(qū)內(nèi)建設(shè)施工的監(jiān)管、資料審核、地鐵保護措施跟蹤落實等。具體執(zhí)法活動由軌道交通管理處上報上海市交通委員會，由上海市交通委員會具體實施行政處罰。軌道運營單位負責地鐵車廂、站點交通類執(zhí)法、城管類執(zhí)法，各站點的工作人員兼站務管理與執(zhí)法于一身。

上海執(zhí)法模式的特點是城管、交通類執(zhí)法綜合性較好，人力成本較低，執(zhí)法效率比較高[4]。上海市交通委員會下屬軌道交通管理處負責日常巡查、資料審核，報上海市交通委員會行政執(zhí)法，分工較明確，內(nèi)部溝通效率較高，建設(shè)類執(zhí)法監(jiān)管到位，整體效果較理想。

2 南寧市軌道交通執(zhí)法模式

根據(jù)國務院批復的《南寧市城市軌道交通近期規(guī)劃建設(shè)(2015-2021)》，南寧市城市軌道交通線網(wǎng)由8條線路組成，總長約252 km，設(shè)車站160座，其中換乘車站23座。規(guī)劃至2020年，南寧市區(qū)公共交通占機動化出行量比例達到62%，軌道交通占公共交通的比例達到30%，因此軌道交通執(zhí)法的范圍將逐年增加。

2.1 軌道交通執(zhí)法模式分析

南寧軌道交通執(zhí)法模式是政府通過《南寧市城市軌道交通管理條例》授權(quán)軌道運營單位開展車廂、車站類城管類執(zhí)法，交通運輸局負責地鐵出入口、站前廣場、通風亭等設(shè)施15 m范圍內(nèi)的城管、交通類執(zhí)法。建設(shè)類執(zhí)法由城市建設(shè)主管部門負責，負責日常巡視、工程技術(shù)資料審核、地鐵保護措施落實等，但無執(zhí)法權(quán)，需報政府主管部門開展行政執(zhí)法，具體如圖1所示。

圖1 南寧市軌道交通執(zhí)法結(jié)構(gòu)圖

從圖1可知，南寧市軌道交通執(zhí)法模式的特點是政府部分授權(quán)軌道公司執(zhí)法，各站站務人員集提供服務與車廂、車站內(nèi)的執(zhí)法于一身，實現(xiàn)了部分綜合執(zhí)法，人力成本較低，執(zhí)法效率高。建設(shè)類執(zhí)法軌道地?？茻o執(zhí)法權(quán)，需與相應主管部門協(xié)調(diào)對接，時效性較差，執(zhí)法力度也難以保證。且有的違規(guī)項目涉及多個行政部門，職能交叉分散，協(xié)調(diào)效率低，無法及時對保護區(qū)內(nèi)違規(guī)施工行為進行有效糾正和制止。

2.2 軌道交通執(zhí)法案件

至2016年2月1日《南寧市城市軌道交通管理條例》實施，涉及軌道保護區(qū)內(nèi)規(guī)劃、建設(shè)事件共499件，其中交通類15件，占3%；城管類案件31件，占6.2%；建設(shè)類453件，占90.8%。城管、交通類占比例較小，與地鐵2016年6月28日才開通有關(guān)。建設(shè)類執(zhí)法涉及最多的是保護區(qū)內(nèi)違法施工以及規(guī)劃控制區(qū)內(nèi)建設(shè)項目審批。在地鐵出入口15 m范圍內(nèi)違章停放電動自行車事件達196件，其中立案26件，大部分不予立案，地鐵開通初期，通過宣傳、教育的形式處理。未報先建、無行政許可、未按照方案施工的項目36件，安全保護區(qū)違法施工事件13件，主要是民族大道整治工程、會展中心改擴建工程、華豐城項目、鳳凰嶺路改擴建工程、鳳嶺客運站、東西向快速路等項目影響地鐵既有結(jié)構(gòu)。見圖2。

圖2 南寧市軌道交通執(zhí)法案件比例情況圖

案例分析：2016年4月22日，軌道公司地?？蒲膊榘l(fā)現(xiàn)某有限公司南寧分公司在地鐵保護區(qū)內(nèi)進行人工挖孔樁施工，施工位置處軌道1號線南湖站-金湖廣場站區(qū)間上方，人工挖孔樁深度6～8 m，侵入軌道地下結(jié)構(gòu)重點保護區(qū)范圍，將對地鐵結(jié)構(gòu)造成極大的安全威脅。巡查人員第一時間要求現(xiàn)場施工人員立即停止施工，并于4月26日行文報城市建設(shè)主管部門，要求進行協(xié)調(diào)。經(jīng)查，本項目屬于未報先建，未取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證、工程規(guī)劃許可證、建筑施工許可證，城市主管部門未對其進行行政處罰，項目目前處于暫停施工，待有關(guān)部門協(xié)調(diào)。

城市建設(shè)主管部門的不作為原因：(1)本項目未進行規(guī)劃報建，無法進行施工報建程序，未進入建設(shè)部門主管范圍；(2)項目屬于依附于城市道路建設(shè)管線、桿線等設(shè)施審批，臨時占用、挖掘城市道路審批，以上兩項審批都屬于城管部門。法律依據(jù)是《城市道路管理條例》第二十九條、第三十條、第三十一條、第三十三條。

同樣，規(guī)劃部門也存在一些問題，如在地鐵保護區(qū)建筑的審批，應由市規(guī)劃部門統(tǒng)籌，但市規(guī)劃部門認為私宅的體量、規(guī)模較小，將該項審批權(quán)下放到各個城區(qū)規(guī)劃局，軌道線網(wǎng)的規(guī)劃調(diào)整又在市級規(guī)劃部門，信息不一致，致使出現(xiàn)不當?shù)男姓徟?。同時各個城區(qū)之間協(xié)調(diào)性、口徑的一致性、時效性都影響了政府的公信力。

3 南寧市軌道交通執(zhí)法模式建議

南寧市軌道交通執(zhí)法尚處于起步階段，上面的案例也暴露了南寧市軌道交通執(zhí)法方面的混亂，僅依靠《南寧市城市軌道交通管理條例》構(gòu)建的南寧市軌道交通執(zhí)法體系無法勝任軌道交通對執(zhí)法的要求，需要進一步改進。

(1)適當授權(quán)提高執(zhí)法效率

隨著軌道交通里程數(shù)量增加，城管類違法案件數(shù)量將不斷加大，此類案件情節(jié)不嚴重，處理程序簡單，應盡量授權(quán)軌道運營單位開展執(zhí)法。交通類違法案件中情節(jié)較輕、處理程序簡單的適用本原則。

(2)開展政府部門聯(lián)合執(zhí)法

根據(jù)《南寧市城市軌道交通管理條例》地鐵出入口、站前廣場、通風亭等設(shè)施15 m范圍內(nèi)的城管類執(zhí)法由交通部門負責，執(zhí)法內(nèi)容與《南寧市城鄉(xiāng)容貌和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》第四條、《南寧市市政設(shè)施管理條例》第二十二條、《南寧市城市廣場管理規(guī)定》第九條等存在重疊和交叉，且車輛亂停放、擅自擺設(shè)攤點等現(xiàn)象在地鐵出入口15 m范圍內(nèi)外都存在，關(guān)聯(lián)性強且存在流動規(guī)避執(zhí)法的現(xiàn)象。需要與城管部門建立聯(lián)合執(zhí)法機制。

(3)成立專門地鐵保護執(zhí)法機構(gòu)

很多城市成立了交通委員會，以交通為界，將規(guī)劃、建設(shè)、交通運輸、交警一系列政府職能不同程度上進行集成，理順機制，減少部門之間溝通不暢的內(nèi)耗，且交通委員會下設(shè)專門的地鐵保護綜合執(zhí)法隊伍，開展高效、科學執(zhí)法。南寧市交通、建委、規(guī)劃、城管等職能部門分散，工作職責存在交叉，缺乏統(tǒng)一機構(gòu)解決軌道交通執(zhí)法問題。在南寧市未成立交通委員會的前提下，為保障軌道交通運營安全，及時制止保護區(qū)內(nèi)的違規(guī)施工和違法行為，應在軌道指揮辦公室下設(shè)軌道交通綜合執(zhí)法大隊，由政府相關(guān)部門抽調(diào)專業(yè)人員構(gòu)成，并負責各自部門的對接(組織結(jié)構(gòu)如圖3所示)，實現(xiàn)對保護區(qū)內(nèi)違反條例的施工作業(yè)和危害地鐵設(shè)施結(jié)構(gòu)的行為及時進行執(zhí)法監(jiān)督，確保南寧市軌道交通順利建設(shè)和安全運營。

圖3 南寧市軌道交通執(zhí)法改進結(jié)構(gòu)圖

4 結(jié)語

隨著軌道在城市交通體系的地位越來越不可或缺，軌道交通設(shè)施的保護也越來重要，軌道交通執(zhí)法體系的改進迫在眉睫。本文分析了南寧市軌道交通執(zhí)法模式的特點，并提出改進建議，以推動軌道交通執(zhí)法制度的完善，最終實現(xiàn)軌道交通安全運營。

[1]付朝立.我國城市軌道交通運營安全執(zhí)法模式的研究[D].北京：北京交通大學，2007.

[2]伍建國.城市軌道交通安全運營保護執(zhí)法體系研究[J].鐵道工程學報，2012(11)：94-97.

[3]劉會軍，黃承鋒，陳西嬋.重慶市軌道交通執(zhí)法建議模式[J].法制與社會，2009(28)：296-298.

[4]陶 濤.城市軌道交通立法與執(zhí)法問題研究[J].綜合運輸，2015(2)：22-27.

Study on Law Enforcement Model of Rail Transit in Nanning

ZHANG Ping1，QIN Zhi2

(1.Nanning Urban Passenger Traffic Management Office，Nanning，Guangxi，530022；2.Guangxi Communications Investment Group Nanning Expressway Operation Co.，Ltd.，Nanning，Guangxi，530022)

China’s rail transit law enforcement is still in the exploratory stage，this article analyzed the representative law enforcement model for urban rail transit in China，and with Nanning City as the example，it proposed some suggestions on improving the law enforcement mode of Nanning rail transit，so as to protect the safety of rail transit operation.

Urban rail transit；Law enforcement model；Operational safety

張 平(1982—)，工程師，研究方向：交通運輸規(guī)劃與管理；

秦 志(1983—)，工程師，研究方向：高速公路養(yǎng)護與管理。

U

A

10.13282/j.cnki.wccst.2016.12.026

1673-4874(2016)12-0098-05

2016-10-28