美國國防動員體制的特點及啟示

馮 緣

美國國防動員體制的特點及啟示

馮 緣

動員，戰(zhàn)爭之要，國之大事。國防動員是一個國家戰(zhàn)略問題，直接影響到戰(zhàn)爭的進程和結(jié)局，關(guān)系到國家的安危。隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展，特別是科學(xué)技術(shù)的進步，國防動員已經(jīng)成為國家安全與發(fā)展的重要因素、戰(zhàn)爭潛力轉(zhuǎn)化為實力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和打贏信息化戰(zhàn)爭的重要保證。本文著重分析了美國國防動員體制的特點，以及對完善我國國防動員體制的啟示。

國防動員 信息化戰(zhàn)爭 體制建設(shè)

作者：馮緣，軍事科學(xué)院軍隊建設(shè)研究部碩士研究生，上尉

世界上任何國家都面臨“平時少養(yǎng)兵、養(yǎng)精兵，戰(zhàn)時多出兵、快出兵、出精兵”的問題。美國歷來非常重視國防動員工作，認(rèn)為“動員是迅速向世界顯示決心的一個有效手段”，“是維護國家安全和利益及支持總體戰(zhàn)略的一個關(guān)鍵因素”。國防動員是美國國家安全戰(zhàn)略的重要組成部分。美國把國防動員體制的完善程度作為衡量國家國防能力的重要標(biāo)志。近幾場高技術(shù)局部戰(zhàn)爭表明，在信息化戰(zhàn)爭的今天，不論是超級軍事大國，還是軍事弱國，都離不開國防動員體制的支撐，國防動員體制先進程度也將對戰(zhàn)爭進程和結(jié)局產(chǎn)生重大影響。

一、美國國防動員體制的特點

美國之所以能在近幾場戰(zhàn)爭中連續(xù)作戰(zhàn)，并取得較好的效果，很大程度上要歸功于其積極順應(yīng)時代發(fā)展、不斷進行調(diào)整完善的國防動員體制。其特點有以下幾個方面。

（一）動員組織機構(gòu)健全有序

美國實行聯(lián)邦政府集中領(lǐng)導(dǎo)，政府各部門分散實施，并將全國劃分為若干動員區(qū)的國防動員體制。美國把各級動員機構(gòu)看作整個動員體制的核心部分，包含動員決策機構(gòu)、動員協(xié)調(diào)機構(gòu)和動員執(zhí)行機構(gòu)三大部分。

動員決策機構(gòu)，是國家平時進行戰(zhàn)爭動員準(zhǔn)備和戰(zhàn)時實施動員的統(tǒng)帥機構(gòu)，是動員體制的神經(jīng)中樞，有權(quán)批準(zhǔn)動員和使用武裝力量計劃，并監(jiān)督執(zhí)行情況?！睹绹鴳椃ā穼⒚绹溲b力量的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)賦予總統(tǒng)，將宣戰(zhàn)權(quán)賦予國會。最高決策機構(gòu)即國家指揮當(dāng)局（由總統(tǒng)和國防部長組成，在特殊情況下，可由其副職或指定的代表組成）負(fù)責(zé)指揮國家武裝力量，包括對戰(zhàn)爭動員行使指揮權(quán)。

動員協(xié)調(diào)機構(gòu)，由總統(tǒng)安全事務(wù)助理任主席，成員由13個部、7個局（委）和參謀長聯(lián)席會等20多個部、署級機構(gòu)的人員組成。主要任務(wù)是負(fù)責(zé)動員協(xié)調(diào)的相關(guān)工作。

動員執(zhí)行機構(gòu)，主要由聯(lián)邦政府各職能部門（包括政府各部、署、局）下設(shè)的各種動員機構(gòu)組成。它們根據(jù)國家對戰(zhàn)爭動員的總要求，分別制訂與本部門本行業(yè)職能相一致的動員計劃，并互派聯(lián)絡(luò)員進行協(xié)作與聯(lián)絡(luò)。據(jù)統(tǒng)計，美國國會、政府和軍隊參與動員工作的主要部門約80個，其中國會占1/3，軍政系統(tǒng)占2/3，以保證美國戰(zhàn)爭動員得以順利實施。

在伊拉克戰(zhàn)爭中，美軍之所以在較短的時間里、較大的空間內(nèi)順利實施各種動員，主要得益于其健全的動員機制，美國國會、聯(lián)邦政府和國防部都建立了功能齊全、結(jié)構(gòu)科學(xué)、分工合理、精干高效的組織系統(tǒng)，確保了戰(zhàn)時各種動員工作快速有序地進行，及時將戰(zhàn)爭潛力轉(zhuǎn)化為戰(zhàn)爭實力。

（二）動員法律法規(guī)體系完善

國防動員是為保障國家安全和滿足安全需要而進行的重要活動，其性質(zhì)決定了其具有高度的權(quán)威性和可靠性，而完善的動員法律法規(guī)體系是確保動員順利運轉(zhuǎn)的可靠保障。

美國經(jīng)過長期的戰(zhàn)爭實踐，已經(jīng)建立起一系列比較完備的戰(zhàn)爭動員法律法規(guī)體系，分為兩大類：一類是和平時期的動員法律法規(guī)體系，即總統(tǒng)或國會宣布國家進入緊急狀態(tài)之前，根據(jù)形勢發(fā)展需要采取行動的法律依據(jù)；另一類是總統(tǒng)或國會宣布國家進入緊急狀態(tài)或者國會宣戰(zhàn)之后，進行動員的法律依據(jù)。美國構(gòu)筑完善的動員法律法規(guī)體系不僅是調(diào)整國家各個方面關(guān)系的主要手段，同樣也是維護國防動員體制權(quán)威的基本依據(jù)和強力支撐，有利于提高國防動員的速度和效率。在伊拉克戰(zhàn)爭中，美軍征召的后備兵員超過10萬人，專業(yè)技術(shù)種類達(dá)3000種以上。美軍在短期內(nèi)動員如此眾多的后備人員參戰(zhàn)，與其擁有完備的動員制度和法規(guī)是密不可分的。

目前，美國動員基本法規(guī)有《總動員法》（或稱《國防動員法》）《國家緊急狀態(tài)法》《戰(zhàn)爭授權(quán)法》《1947年國家安全法》《1950年國防生產(chǎn)法》等；專門法規(guī)有《國防部組織法》《軍事人員管理法》《1946年戰(zhàn)略和重要物資儲備法》《國家工業(yè)貯備法》《國防資源法》《商船法》《民航預(yù)備役條例》《礦產(chǎn)政策法》《國防優(yōu)先法》《海事法》等。這些法律法規(guī)對確定動員規(guī)模，規(guī)范動員程序，明確各部門在動員方面的基本職責(zé)與權(quán)限等具有重要作用。

（三）動員計劃體系精細(xì)周密

美國實施動員過程，就是在臨戰(zhàn)前和整個戰(zhàn)爭過程中將國家平時積蓄的戰(zhàn)爭潛力，按照需要，有組織、有步驟地轉(zhuǎn)化為戰(zhàn)爭實力的過程。要縮短這一過程，關(guān)鍵在于事先必須制訂周密的動員計劃。動員計劃是美國動員準(zhǔn)備與實施的基本依據(jù)，對組織動員具有重要影響。適時規(guī)劃與作戰(zhàn)需要相吻合的動員計劃，明確階段性建設(shè)的目標(biāo)和要求，制訂具體動員實施的步驟和措施，不僅能使各個動員機構(gòu)找準(zhǔn)位置，而且能使動員工作時時圍繞總體目標(biāo)有序推進，大大提高效率。

美國聯(lián)邦政府制訂的《國家緊急動員計劃》，明確了政府各部門的動員職責(zé)。1988年重新頒布的《國防部動員總計劃》是軍隊系統(tǒng)最高級別的動員計劃，該計劃明確了國防部各直屬部、局、署、各軍種部以及海岸警衛(wèi)隊等各單位的動員職責(zé)，闡明了各部門在和平時期進行應(yīng)急準(zhǔn)備和在緊急狀態(tài)中進行動員時所要完成的任務(wù)?！秶啦縿訂T總計劃》將三個軍種部和海岸警衛(wèi)隊的任務(wù)分為“平時”“危機時”和“戰(zhàn)時”三大類，各類都有詳細(xì)的內(nèi)容。此外，美國還制訂了一系列的專項動員計劃，如《戰(zhàn)時軍隊動員計劃》《交通運輸動員計劃》《民防動員計劃》等。各類計劃使美國戰(zhàn)爭動員得以迅速實施，提高了其應(yīng)付全球突發(fā)事件的能力。

在海灣戰(zhàn)爭中，美國由于事前動員計劃周密，在海灣危機發(fā)生之后，連續(xù)征用了71艘民船、418架飛機，動員了24.5萬名后備役人員，緊急運送軍用物資趕赴海灣前線，從而贏得了時間，爭取了主動。伊拉克戰(zhàn)爭中，美國通過戰(zhàn)前各種作戰(zhàn)模擬和仿真試驗，精確計算出各種情況下兵員需求數(shù)量、物資消耗量，對平時制訂的各種計劃進行修訂完善，從而保證了充足的兵員補充，保障了部隊所需裝備物資，大大減少了損失浪費。

（四）動員注重高科技反應(yīng)快

高技術(shù)條件下局部戰(zhàn)爭的作戰(zhàn)節(jié)奏加快，國防動員的反應(yīng)速度成為影響戰(zhàn)爭進程的關(guān)鍵。提高國防動員的快速反應(yīng)能力，加強平時與戰(zhàn)時的銜接，注重動員組織效率已經(jīng)成為美國國防動員工作的重點。而利用信息化手段提高工作效率是美國提高國防動員快速反應(yīng)能力的主要方式之一。隨著信息技術(shù)的發(fā)展及其在軍事領(lǐng)域的應(yīng)用，美國把信息動員作為國防動員的重中之重。

在海灣戰(zhàn)爭中，為攻克伊軍堅固的地下掩體，美國緊急動員全國科研人員，在很短的時間內(nèi)完成了GBU－28型激光制導(dǎo)鉆地炸彈的設(shè)計和實驗。科索沃戰(zhàn)爭中，針對南聯(lián)盟特定的防空系統(tǒng)，雷聲、波音等公司與美國軍方僅用4天就迅速開發(fā)出相應(yīng)技術(shù)，大幅度提高了美軍戰(zhàn)機的電子對抗能力。伊拉克戰(zhàn)爭開戰(zhàn)的第二天，美英聯(lián)軍就投入地面部隊向縱深高速推進，21天后就攻占巴克達(dá)；除大量征召了各種專業(yè)勤務(wù)工作的后備役人員擴充兵力外，美國還先后動員了50多顆民用衛(wèi)星用于作戰(zhàn)保障，確保了美英聯(lián)軍對伊的信息優(yōu)勢。

二、美國國防動員體制對我之啟示

美國的國防動員體制是目前世界上經(jīng)過平戰(zhàn)檢驗、較為完善的國防動員體制，雖然許多方面還存在問題和不足，但是，其尚有很多值得學(xué)習(xí)借鑒的地方，對我國國防動員體制的健全完善和改革創(chuàng)新有一定的啟示作用。

（一）完善戰(zhàn)時動員組織體系

構(gòu)建戰(zhàn)時國防動員組織領(lǐng)導(dǎo)體系是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，是一個全局性、政策性很強的重大現(xiàn)實課題，涉及軍地諸多方面，事關(guān)未來作戰(zhàn)全局。構(gòu)建完善我國戰(zhàn)時動員組織體系，就必須順應(yīng)現(xiàn)代戰(zhàn)爭對動員工作的要求，著眼打贏現(xiàn)代高技術(shù)局部戰(zhàn)爭的戰(zhàn)略需求，提高平時與戰(zhàn)時的對應(yīng)和銜接程度，保證一旦有事，能夠快速組織實施動員活動。

我國主管全國國防動員工作的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)是國家國防動員委員會。國家國防動員委員會在中國共產(chǎn)黨中央委員會、中華人民共和國國務(wù)院、中央軍事委員會的領(lǐng)導(dǎo)下進行工作。目前，我國的國防動員組織體系基本完善，經(jīng)濟動員、交通戰(zhàn)備、人民防空和兵員動員等工作在地方各級政府中均有專設(shè)機構(gòu)或相關(guān)部門兼管負(fù)責(zé)。然而，我國各級國防動員委員會在縱向上自成體系，在橫向上各自為政、相互分割，從而導(dǎo)致有些環(huán)節(jié)力量薄弱，人員不夠落實，制度不夠完善，職責(zé)不夠清晰，需要進一步加強。各級國防動員委員會應(yīng)按照“平戰(zhàn)結(jié)合，逐級負(fù)責(zé)”的原則要求，進一步明確平戰(zhàn)銜接的職責(zé)權(quán)力，進一步完善國防動員委員會的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，全面細(xì)致地掌握本地區(qū)的國防潛力、現(xiàn)狀、動員能力等情況，使平時動員準(zhǔn)備與戰(zhàn)時動員實施相一致，建立一個“縱向到底，橫向到邊”的完整統(tǒng)一、快速高效的動員組織體系。

（二）加強動員法律法規(guī)建設(shè)

健全國防動員法律法規(guī)，是國家行使動員職能必要的法律保障。法律法規(guī)是國防動員建設(shè)不可或缺的組成部分。法律法規(guī)主要是用于規(guī)范和協(xié)調(diào)國防動員建設(shè)各要素的關(guān)系，指導(dǎo)國防動員建設(shè)的實施，保證國防動員建設(shè)持續(xù)、快速、健康發(fā)展的大政方針，如國防動員建設(shè)總體發(fā)展規(guī)劃與計劃等指導(dǎo)性、規(guī)范性文件。國家有了動員法律法規(guī)，各級權(quán)力機關(guān)就能夠依法對動員工作實施順暢有效地領(lǐng)導(dǎo)和指揮，各有關(guān)部門就可以按照權(quán)限各司其職，密切協(xié)調(diào)。

我國的國防動員體制，過去與計劃經(jīng)濟體制相適應(yīng)，主要依靠行政手段強制施行。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，物資征用補償矛盾增多，后備兵員流動性加大，兵員動員涉及面更廣，組織協(xié)調(diào)難度增大，客觀上要求必須加強動員法律法規(guī)建設(shè)，依法開展物資征召和兵員動員，以快速形成整體作戰(zhàn)和保障能力。

我國動員法律法規(guī)建設(shè)起步較晚，雖然近年來制訂了一系列涉及國防動員的專項法律和相關(guān)法規(guī)，國防動員法律法規(guī)體系逐步得到完善，但缺口還較大。國家應(yīng)建立涵蓋國防動員全領(lǐng)域、各層次、相互銜接、科學(xué)配套的法律法規(guī)體系。在完善《國防動員法》的基礎(chǔ)上，制訂一些專項動員領(lǐng)域，如經(jīng)濟動員、科技動員、政治動員等領(lǐng)域的法規(guī)制度。各地可根據(jù)戰(zhàn)時需要，制訂和完善一些地方性法規(guī)政策。充分發(fā)揮人大和行政職能部門的作用，建立執(zhí)法隊伍，加大執(zhí)法檢查力度，確保戰(zhàn)時法規(guī)政策的落實。逐步實現(xiàn)國防動員體制由過去的“行政主導(dǎo)型”向“法制主導(dǎo)型”轉(zhuǎn)變，國防動員所有準(zhǔn)備與實施活動均應(yīng)以法律法規(guī)為基本依據(jù)，所有的單位、企業(yè)、個人依照法律履行相應(yīng)的國防動員義務(wù)，并享受相關(guān)的權(quán)益。

（三）科學(xué)修訂動員預(yù)案計劃

國防動員計劃和實施預(yù)案按層次劃分，可分為國家級動員計劃和實施預(yù)案、戰(zhàn)區(qū)級動員計劃和實施預(yù)案、縣級以上地方各級動員計劃和實施預(yù)案；按對象和功能類別劃分，可分為總體計劃和實施預(yù)案、專項計劃和實施預(yù)案等。

近年來，我國軍隊和地方雖共同制訂了一些動員預(yù)案計劃，但由于缺乏戰(zhàn)略依據(jù)，軍地雙方的責(zé)任沒有明確，致使許多領(lǐng)域沒有制訂計劃方案；已經(jīng)制訂出來的計劃方案，也與作戰(zhàn)任務(wù)不相適應(yīng)。國家應(yīng)根據(jù)安全戰(zhàn)略的需要，制訂國家總體動員方案，如動員擴編規(guī)劃、兵員和運輸工具補充規(guī)劃、動員財務(wù)保障規(guī)劃、動員的運輸規(guī)劃、動員的醫(yī)療衛(wèi)生保障規(guī)劃、動員的指揮規(guī)劃等。戰(zhàn)區(qū)和各級政府的國防動員機構(gòu)，要根據(jù)所擔(dān)負(fù)的作戰(zhàn)任務(wù)和軍事需求，科學(xué)制訂動員計劃，編制本轄區(qū)的動員預(yù)案，明確任務(wù)、內(nèi)容、程序和標(biāo)準(zhǔn)要求。動員計劃要根據(jù)形勢變化的情況，每年修訂一次，使之切實可行。

（四）加快網(wǎng)絡(luò)信息動員建設(shè)

近年來，我國信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了很大進步，軍隊的信息化建設(shè)也取得了很大成績，為國防動員信息化建設(shè)奠定了良好基礎(chǔ)。但信息動員建設(shè)是一個龐大的系統(tǒng)工程，單靠部隊是難以完成的。而且信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和組織，使部隊、省、市、縣各自為戰(zhàn)，戰(zhàn)區(qū)與戰(zhàn)區(qū)之間、戰(zhàn)區(qū)與軍種之間、軍隊與地方之間橫向不能連通。不僅浪費時間、人力、財力等資源，而且難以達(dá)到提高動員效率的目的。

為此，信息動員建設(shè)要搞好頂層設(shè)計，依托軍隊和地方現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)和設(shè)施，將其納入地方信息產(chǎn)業(yè)建設(shè)之中。在地方信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)時，把國防動員信息納入總體規(guī)劃，列入地方基礎(chǔ)信息建設(shè)計劃，充分利用地方現(xiàn)有信息網(wǎng)絡(luò)和各專業(yè)信息中心，加快各級信息動員應(yīng)急指揮中心建設(shè)，為信息動員的快速實施提供全面、準(zhǔn)確、快速的指揮平臺。逐步建成軍隊內(nèi)部之間、軍地之間、地方與地方之間相互連通、輻射全國的動員網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)經(jīng)濟效益與國防效益的統(tǒng)一。

隨著科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展，信息化戰(zhàn)爭的內(nèi)涵和特點也將隨之變化，我們必須適應(yīng)形勢發(fā)展，正視戰(zhàn)爭形態(tài)出現(xiàn)的新變化，在思想觀念和主觀指導(dǎo)上實現(xiàn)革命性轉(zhuǎn)變，大力推進中國特色軍事變革，學(xué)習(xí)借鑒他國國防動員的成功經(jīng)驗，以戰(zhàn)略前瞻創(chuàng)新我國國防動員理論，努力完善我國國防動員體制，探索打贏未來信息化戰(zhàn)爭的新途徑。

[1] 戴鳳秀.信息化國防動員概論. 北京：軍事科學(xué)出版社，2005.

[2] 李耀光.美軍信息作戰(zhàn)與信息化建設(shè). 北京：軍事科學(xué)出版社，2004.

[3] 劉君、于雷. 國防動員體制如何適應(yīng)新軍事變革. 中國國防報，2004.

（責(zé)任編輯：何 荷）

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：1002-4484（2017）01-0080-04