太平洋島國區(qū)域海洋治理探析

陳洪橋

太平洋島國區(qū)域海洋治理探析

陳洪橋

2002年發(fā)布的太平洋島國區(qū)域海洋政策為太平洋地區(qū)的海洋治理工作提供了一個基本指導(dǎo)框架。從那時起，為了解決在海洋治理過程中所出現(xiàn)的諸多問題，太平洋島國先后提出了許多配套的政策文件和制度安排，然而，在太平洋島國區(qū)域海洋政策的實(shí)際執(zhí)行過程中，這些配套政策和制度卻少有助益。鑒于這種情況，太平洋島國一致推出太平洋大洋景觀框架并設(shè)立太平洋專員一職，意在對區(qū)域進(jìn)行綜合性治理從而促進(jìn)該區(qū)域海洋經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。但目前該區(qū)域海洋治理仍處于起步階段，各治理主體之間聯(lián)系輒待加強(qiáng)，綜合性海洋治理仍任重而道遠(yuǎn)。

海洋治理；太平洋島國；海洋綜合管理區(qū)域；海洋政策

太平洋島國的獨(dú)特地理位置、文化特征、生活形態(tài)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式使得它們非常依賴海洋資源。在太平洋島國范圍內(nèi)共有200個高島和2500個低島，總的土地的面積不足60萬平方公里，但該地區(qū)海事管轄權(quán)所覆蓋的面積卻達(dá)到了4000萬平方公里之多。①Tutangata，Tamari I.，and Mary R.Power.“The regional scale of ocean governance regional cooperation in the Pacific Islands.”O(jiān)cean&Coastal Management45.11（2002）：873-884.在巨大的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)外，太平洋島國的區(qū)域還包括了被專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)所包圍的四個遠(yuǎn)海區(qū)域。②WCPFC，Conservation and Management Measure for Bigeye，Yellow fin and Skipjack Tuna in the Western and Central Pacific Ocean.CMM 2014-01，W.a.C.P.F.Commission（Ed.）Apia，Samoa，2012.同時遠(yuǎn)海區(qū)域以外的超出國家管轄范圍的區(qū)域也同樣屬于南太平洋的范圍。在該區(qū)域內(nèi)太平洋島國設(shè)立了一系列的海洋治理機(jī)構(gòu)，并打造了海洋治理的基本框架。

太平洋島國的海洋治理框架，旨在推動海洋治理工作朝著加強(qiáng)各國合作的綜合治理方向轉(zhuǎn)變，從而能在有限的人力資源和經(jīng)濟(jì)資本中實(shí)現(xiàn)利益的最大化，同時該治理框架的運(yùn)用也是為了解決區(qū)域海洋治理工作中存在的諸多實(shí)際問題。該框架不僅涵蓋了該地區(qū)各國，同時還涵蓋了與各國相配合的大量區(qū)域機(jī)構(gòu)及組織。因此該地區(qū)海洋治理框架也十分復(fù)雜。該區(qū)域內(nèi)的主要機(jī)構(gòu)包括：由26個太平洋島國和宗主國的政府組成的太平洋共同體（PC）；太平洋島國論壇（PIF）（這個論壇也設(shè)有太平洋海洋專員辦公室OPOC）；南太平洋區(qū)域環(huán)境項(xiàng)目（SPREP）；南太平洋大學(xué)（USP）；太平洋島國論壇漁業(yè)署（FFA）。在一定程度上還包括：南太平洋旅游組織（SPTO）。所有這些機(jī)構(gòu)都是太平洋區(qū)域組織理事會的成員，這些機(jī)構(gòu)通過太平洋區(qū)域組織理事會的海洋部門工作組來實(shí)現(xiàn)合作。在有關(guān)太平洋區(qū)域和資源管理的政策制定過程中，太平洋海洋聯(lián)盟（POA）、區(qū)域漁業(yè)管理組織（RFMOs）、國際組織、民間團(tuán)體和國際非政府組織也發(fā)揮了各自的重要作用。

2002年太平洋島國論壇的領(lǐng)導(dǎo)人聯(lián)合制定了太平洋島國區(qū)域海洋政策，后來此政策不斷得到補(bǔ)充并逐漸形成了現(xiàn)行的海洋政策框架。③SPC，Pacific Islands Regional Oceans Policy and Framework for Integrated Strategic Action，2005.在此過程中各國的海洋政策發(fā)展戰(zhàn)略、海洋利益及海洋政策能力均得到了充分考慮。同時該政策面向未來，立足于打造一個適應(yīng)各方合作需要、有彈性且可持續(xù)的政策模板。④Stage，Jesper.“Oceans Governance in the Twenty-first Century：Managing the Blue Planet.”Marine Resource Economics 27.2（2013）：195-196./Marcus Haward，Joanna Vince，Cheltenham，UK；Northampton，MA：Edward Elgar，c2008，2008.太平洋島國區(qū)域海洋政策是第一個應(yīng)用于區(qū)域內(nèi)的綜合性海洋政策，⑤L.Cordonnery，“Implementing the Pacific islands regional ocean policy：How Difficult Is It Going to Be”，Vic.U.Wellingt.LAW.Rev.36（2005）：723-731.因此該區(qū)域的海洋治理方式也體現(xiàn)出了很多新意。2005年，太平洋島國區(qū)域海洋論壇發(fā)布了綜合性戰(zhàn)略行動框架（PIROFISA），意在將該區(qū)域海洋綜合治理工作付諸實(shí)踐，但在短時間內(nèi)各國主要的海洋治理機(jī)構(gòu)仍然難以改變單打獨(dú)斗的管理模式，海洋機(jī)制和規(guī)則也呈現(xiàn)出“碎片化”現(xiàn)象，⑥P.E.Manoa，J.Veitayaki，Regional Ocean Governance In The Pacific Revisited，Ocean Yearbook Online，vol.23（1），（2009）：503-520.在整個區(qū)域?qū)用鎴?zhí)行步調(diào)一致的海洋治理政策依舊困難重重。⑦W right，Andrew，Natasha Stacey，and Paula Holland.“The cooperative framework for ocean and coastal management in the Pacific Islands：Effectiveness，constraints and future direction☆.”O(jiān)cean&Coastal Management49.9（2006）：739-763.

事實(shí)證明要實(shí)現(xiàn)海洋的可持續(xù)發(fā)展，綜合性的政策是必不可少的。只有綜合性的方法能夠平衡環(huán)境、社會和經(jīng)濟(jì)利益之間的需求。但是，在實(shí)踐中往往很難確定和落實(shí)綜合性政策，甚至連發(fā)達(dá)國家也還在摸索之中。⑧Vince，Joanna.“Integrated policy approaches and policy failure：the case of Australia’s Oceans Policy.”Policy Sciences 48.2（2015）：159-180.因此，綜合性政策的完善過程必然相當(dāng)緩慢，目前太平洋島國區(qū)域海洋論壇的領(lǐng)導(dǎo)人也已經(jīng)認(rèn)識到了這一點(diǎn)。于是在2010年的年會期間，他們又推出了太平洋大洋景觀框架協(xié)議（FPO），意在使其成為太平洋島國區(qū)域海洋政策的配套文件，并有效取代太平洋島國區(qū)域海洋論壇的綜合性戰(zhàn)略行動框架。這種設(shè)計(jì)旨在促成有關(guān)各方的共同行動并支持相關(guān)的政治意愿，從而確保該區(qū)域范圍內(nèi)的海洋多樣性，使島嶼生態(tài)環(huán)境的發(fā)展、管理和保護(hù)得以持續(xù)。

目前太平洋區(qū)域治理與開發(fā)的勢頭不錯，同時該區(qū)域的地區(qū)主義治理模式也在不斷深化，但總的來看海洋治理的實(shí)施依舊處于起步階段。本文首先從研究該地區(qū)政策的歷史背景入手，在太平洋島國區(qū)域海洋政策和太平洋島國區(qū)域海洋論壇的綜合性戰(zhàn)略行動框架的基礎(chǔ)上研究景觀框架，再對最新的太平洋地區(qū)主義框架進(jìn)行分析。重點(diǎn)關(guān)注太平洋區(qū)域?qū)Ｑ缶C合治理的強(qiáng)化以及該區(qū)域?qū)ΠêＱ罂臻g規(guī)劃和區(qū)域管理手段在內(nèi)的政策執(zhí)行手段的理解，并進(jìn)一步討論太平洋島國未來治理政策可能的調(diào)整方向。

一、太平洋區(qū)域的海洋治理結(jié)構(gòu)

太平洋區(qū)域內(nèi)的海洋治理工作離不開區(qū)域內(nèi)各國的合作。太平洋島國已經(jīng)為此開了一個好頭。但該區(qū)域海洋治理結(jié)構(gòu)十分復(fù)雜，而太平洋區(qū)域組織理事會則是其中的最關(guān)鍵部分。該理事會由九個區(qū)域組織的首席執(zhí)行官組成，其中包括上文提到的肩負(fù)海洋活動相關(guān)職責(zé)的六個組織：太平洋島國論壇漁業(yè)署、太平洋島國論壇、太平洋共同體、南太平洋區(qū)域環(huán)境項(xiàng)目、南太平洋旅游組織和南太平洋大學(xué)。其中南太平洋旅游組織是太平洋區(qū)域組織理事會（CROP）專屬組織。太平洋島嶼論壇秘書處的秘書長是太平洋區(qū)域組織理事會的常設(shè)職位。這些組織通常是由眾多來自不同國家和地區(qū)的成員組成，通常有著不同的融資和管理方式。它們所表現(xiàn)出來的問題也越來越明顯，尤其是在政治議程方面的差異，例如：氣候變化，捕魚權(quán)以及島域成員國和宗主成員國之間的往來貿(mào)易等議題的重要性排序問題。⑨Maclellan，N.“Transforming the regional architecture：New players and challenges for the Pacific Islands.”Asia-Pacific Issues 87.6（2015）：1298-1305.實(shí)現(xiàn)合作的關(guān)鍵因素在于要采用“太平洋特色”即“大范圍、跨行業(yè)、多學(xué)科”的對話和決策方式來達(dá)成共識。⑩Manoa，Pio E.，and J.Veitayaki.“Regional Ocean Governance in the Pacific Revisited.”O(jiān)cean Yearbook Online 23.1（2009）：503-520.

太平洋區(qū)域組織理事會得到了許多工作組的支持，其中最重要的是海洋部門工作組（MSWG）。該工作組由太平洋區(qū)域組織理事會的代表組成。這些代表就海洋問題向太平洋區(qū)域組織理事會的高管提出建議，而他們所針對的問題往往涉及太平洋區(qū)域組織理事會兩個以上的職能部門。而南太平洋旅游組織則會不定期地參與到海洋部門工作組的任務(wù)當(dāng)中。

除了各國政府和太平洋區(qū)域組織理事會以外，在該區(qū)域內(nèi)的其他重要利益相關(guān)者還包括區(qū)域漁業(yè)管理組織（RFMOs）、區(qū)域性集團(tuán)、原來的宗主國、基金會和私營部門投資者、國際非政府組織、民間社會組織、國際組織以及遠(yuǎn)洋漁業(yè)國家等。海洋部門工作組在與它們的磋商協(xié)調(diào)過程中，推動了太平洋島國區(qū)域海洋政策的發(fā)展。在數(shù)年內(nèi)太平洋島國區(qū)域海洋論壇就匯集了眾多利益相關(guān)者，他們共同推動了太平洋島國區(qū)域海洋論壇的綜合性戰(zhàn)略行動框架的發(fā)展。不過在此過程中存在一個關(guān)鍵阻礙因素——沒有任何一個機(jī)構(gòu)有能力也有資格來監(jiān)督政策的協(xié)調(diào)和落實(shí)。?C.Pratt，H.Govan，“Our sea of islands，our livelihoods，our oceania.Framework for a Pacific Oceanscape：a Catalyst for Implementation of Ocean Policy”，Pacific Islands Forum Secretariat（Ed.）Suva，2010.隨后，海洋部門工作組又承擔(dān)了推動太平洋大洋景觀框架（以下簡稱景觀框架）的工作，并聘請顧問負(fù)責(zé)當(dāng)前政策環(huán)境的分析和草案框架的擬定。雖然景觀框架沒有指定明確的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，但該框架指出了有助于區(qū)域海洋治理和協(xié)調(diào)的目標(biāo)和行動，同時也就執(zhí)行機(jī)構(gòu)的類別和水平給出了建議。?C.Pratt，H.Govan，“Our sea of islands，our livelihoods，our oceania.Framework for a Pacific Oceanscape：a Catalyst for Implementation of Ocean Policy”，Pacific Islands Forum Secretariat（Ed.）Suva，2010.

2011年，論壇領(lǐng)導(dǎo)人將太平洋島國區(qū)域論壇秘書處秘書長任命為太平洋海洋專員，這是為落實(shí)景觀框架而做出的首個舉動。2015年在新的秘書長戴姆·梅格·泰勒上任后，太平洋區(qū)域組織理事會確認(rèn)了該職位隸屬于太平洋島國論壇，太平洋海洋專員的職責(zé)在于對景觀框架和太平洋島國區(qū)域海洋政策認(rèn)定的太平洋優(yōu)先發(fā)展方向進(jìn)行大張旗鼓的宣傳。景觀框架的范圍覆蓋了23個太平洋島國，相比太平洋島國論壇，景觀框架給予了太平洋海洋專員更大的權(quán)利，太平洋島國論壇僅負(fù)責(zé)該論壇的16個核心成員國，并在2016年增加了兩個法屬領(lǐng)地。

盡管有著以上的種種制度設(shè)計(jì)，但近年來人們還是發(fā)現(xiàn)太平洋治理官方色彩過于濃厚，與之前所設(shè)想的有多方參與的綜合性治理仍存在不小的距離。?M.Morauta，P.N.Sim i，R.Ki l l ion，P.Baze ley，N.Pol et t i，S.Pacific Isl ands Forum“Pacific Plan review 2013：Report to Pacific Leaders”，Pacific Islands Forum Secretariat（Ed.），Suva，F(xiàn)iji，2013.于是2014年太平洋島國論壇的16個初始成員國一致通過了關(guān)于新太平洋地區(qū)主義框架?PIF，“The Framework for Pacific Regional ism”，Pacific Islands Forum Secretariat（Ed.）Suva，2014.的議案。該框架勾勒了一個具有包容性并受政治驅(qū)動的決策過程，目的是設(shè)計(jì)適合領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行跨區(qū)域決策的模式。在新太平洋地區(qū)主義框架下，具體部門的決策權(quán)被委任給部長，同時相關(guān)區(qū)域組織可以推動具體部門的決策進(jìn)程。?M.Morauta，P.N.Sim i，R.Ki l l ion，P.Bazeley，N.Poletti，S，“Pacific Plan review 2013 Report to Pacific Leaders”，Pacific Islands Forum（Ed.），Suva，F(xiàn)iji，2013.該指導(dǎo)框架包含了這樣一個過程：公民社會中的團(tuán)體可以通過提交需審議的議案，以及成為領(lǐng)導(dǎo)人議程中的咨詢者角色，來參與到政治決策的過程中。新太平洋地區(qū)主義框架的期望是“打造一個和平、和諧、安全、具有包容性且持續(xù)繁榮的地區(qū)，使所有太平洋人民都能過上自由、健康且物產(chǎn)豐富的生活”。?Pacific Islands Forum，The Framework for Pacific Regionalism，Pacific Islands Forum Secretariat（Ed.），Suva，2014.在未來海洋政策的實(shí)施過程中，新太平洋地區(qū)主義框架應(yīng)會產(chǎn)生巨大的影響。

對所有在區(qū)域范圍內(nèi)支持政策實(shí)施的機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理和維護(hù)，是一項(xiàng)非常艱巨的任務(wù)，特別是對作為發(fā)展中國家的太平洋島國而言。其中存在的問題包括：資金的短缺——發(fā)展中國家往往缺乏足夠的資金來支持他們所參與的區(qū)域機(jī)構(gòu)；能力的缺乏——除了區(qū)域性的政治體系外，發(fā)展中國家缺乏管理他們自己行政部門的能力；所有權(quán)問題——由于以上諸多限制，一些太平洋島國需要為治理機(jī)構(gòu)的自主決定權(quán)做斗爭，保證它們不受域外勢力（如美法澳等）的操控；話語權(quán)——這些區(qū)域型組織由不同的會員構(gòu)成，一些域外參與者往往既是會員，也是發(fā)展合作伙伴。太平洋島國與它們之間存在話語權(quán)的激烈競爭。

二、太平洋島國區(qū)域海洋治理的發(fā)展

在上述太平洋治理框架下，太平洋島國區(qū)域海洋治理經(jīng)歷了一個漫長的發(fā)展過程。2005年科康奈爾指出太平洋島國人民率先發(fā)現(xiàn)并總結(jié)了一系列的海洋治理難題并形成了集體意識。這些難題包括漁業(yè)資源使用不可持續(xù)性、棲息地的退化、來自于陸地和海洋的近海水域污染、廢物處理、氣候變化、海平面上升以及物種入侵。這些問題涉及到所有利益相關(guān)者，同時相關(guān)的解決方案應(yīng)以綜合、預(yù)防的生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)，特別應(yīng)強(qiáng)調(diào)地方社區(qū)在資源管理決策中的作用。?L.Cordonnery，“Implementing the Pacific islands regional ocean policy：how difficult is it going to be”，Vic.U.Wellingt.LAW.Rev.36（2005）723-731.在這方面太平洋島國區(qū)域海洋論壇的綜合性戰(zhàn)略行動框架有著突出的貢獻(xiàn)，為該區(qū)域海洋治理的發(fā)展打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，但是，該戰(zhàn)略框架也因?yàn)楹鲆暳艘恍┐我块T作用而廣受詬病。同時曼諾阿和維塔亞基（Manoa and Veitayaki ）?Manoa，Pio E.，and J.Veitayaki.“Regional Ocean Governance in the Pacific Revisited.”O(jiān)cean Yearbook Online 23.1（2009）：503-520.認(rèn)為該框架對太平洋島國的挑戰(zhàn)也不小。主要原因在于大多數(shù)島國的政府治理水平仍比較低下，與此同時這些島國往往在資金和技術(shù)的條件方面也非常有限。在大多數(shù)情況下，很難協(xié)調(diào)相關(guān)島國之間的利益，每個國家機(jī)構(gòu)都只關(guān)心其管轄權(quán)范圍和他們自己法律的實(shí)施情況，在這種情況下，很難進(jìn)行責(zé)任的整合和分?jǐn)偂?/p>

在2009年召開的第40屆太平洋島嶼論壇會議期間，基里巴斯提出了“太平洋大洋景觀框架”的概念，強(qiáng)調(diào)在海洋環(huán)境協(xié)同保護(hù)管理以及可持續(xù)發(fā)展方面的需求。?Jit，Joyti，and M.Tsamenyi.“Evaluation of the Pacific oceanscape to manage the Pacific Islands and ocean environment.”O(jiān)ceans 2011.雖然這個概念最初的定義中提到了大型的海洋保護(hù)區(qū)（又稱太平洋弧），但在景觀框架的最終文件中并未指明大型海洋保護(hù)區(qū)有哪些專屬的權(quán)利。相反，為了提高對專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的管理并實(shí)現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)和環(huán)境方面的目標(biāo)，景觀框架發(fā)起了關(guān)于太平洋島國的研究，并提議建立海洋空間規(guī)劃機(jī)制。在這個過程中，他們將借鑒在傳統(tǒng)封閉的局部管理區(qū)域和大型的多用途保護(hù)區(qū)中的經(jīng)驗(yàn)，?C.Pratt，H.Govan，“Our sea of islands，our livelihoods，our oceania.Framework for a Pacific Oceanscape：a Catalyst for Implementation of Ocean Policy”，Pacific Islands Forum Secretariat（Ed.）Suva，2010.WCPFC，Conservation and Management Measure for Bigeye，Yellow fin and Skipjack Tuna in the Western and Central Pacific Ocean.CMM 2014-01，W.a.C.P.F.Commission（Ed.）Apia，Samoa，2012.這意味著建立大型的海洋保護(hù)區(qū)也許是最合適的辦法。但景觀框架并不看重任何特定的管理手段，而是在制定一個行之有效的經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的同時維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)功能和生物多樣性的完整性。

太平洋島國領(lǐng)導(dǎo)人最終接受了基里巴斯提出的景觀框架概念并責(zé)成海洋部門工作組在借鑒PIROP經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上盡快制定相關(guān)文件，這個過程中海洋部門工作組的外聘顧問在輔助分析和文件起草發(fā)面發(fā)揮了不可替代的作用。?Jit，Joyti，and M.Tsamenyi.“Evaluation of the Pacific oceanscape to manage the Pacific Islands and ocean environment.”O(jiān)ceans 2011.隨后在2010年召開的第41屆太平洋島嶼論壇會議中，各國領(lǐng)導(dǎo)人簽署了太平洋大洋景觀的框架文件。景觀框架的總體設(shè)想是在海洋資源可持續(xù)性發(fā)展、保護(hù)和管理的基礎(chǔ)上為太平洋島國創(chuàng)造一個安全的未來。

景觀框架并不能取代太平洋島國區(qū)域海洋政策，太平洋島國區(qū)域海洋政策依舊是體現(xiàn)該區(qū)域政策重點(diǎn)的主要文件。制定景觀框架是為了把政策轉(zhuǎn)化為實(shí)際行動來推動海洋經(jīng)濟(jì)和治理的發(fā)展，同時對海洋政策進(jìn)行必要的協(xié)調(diào)，而在過去這樣的協(xié)調(diào)并不多見。這種協(xié)調(diào)工作也被認(rèn)為是太平洋島國區(qū)域海洋政策發(fā)展過程中的關(guān)鍵因素。?C.Pratt，H.Govan，“Our sea of islands，our livelihoods，our oceania.Framework for a Pacific Oceanscape：a Catalyst for Implementation of Ocean Policy”，Pacific Islands Forum Secretariat（Ed.）Suva，2010.從功能意義上說，景觀框架有效的取代了海洋論壇的綜合性戰(zhàn)略行動框架。?Jit，Joyti，and M.Tsamenyi.“Evaluation of the Pacific oceanscape to manage the Pacific Islands and ocean environment.”O(jiān)ceans 2011.隨著主要區(qū)域行動的展開，景觀框架更加關(guān)注有關(guān)國家的政治意愿及執(zhí)行層面。它對各國今后的建議包括：將海洋發(fā)展納入國家優(yōu)先發(fā)展計(jì)劃，并在融資和管理上做出努力。同時，中央部門和地方社區(qū)在規(guī)劃、管理及融資方面要加強(qiáng)合作。?Jit，Joyti，and M.Tsamenyi.“Evaluation of the Pacific oceanscape to manage the Pacific Islands and ocean environment.”O(jiān)ceans 2011.

最初景觀框架區(qū)域協(xié)調(diào)政策的執(zhí)行過程相當(dāng)緩慢。即便設(shè)立了太平洋海洋專員一職，依舊缺乏專門資源來支持政策的執(zhí)行。直到2014年，太平洋區(qū)域組織理事會相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)、太平洋島嶼區(qū)域論壇秘書處的工作人員以及海洋部門工作組才開始有效支持太平洋海洋專員的工作。同年晚些時候相關(guān)資源均已到位之后，太平洋海洋專員辦事處（OPOC）正式成立。也就是從此時開始，海洋治理相關(guān)政策的執(zhí)行開始提速。其中，最重要的成果是建立了太平洋海洋聯(lián)盟，該聯(lián)盟也是一個執(zhí)行景觀框架計(jì)劃的組織，其意義在于它能在太平洋島國區(qū)域海洋論壇閉幕期間替代論壇發(fā)揮作用，能夠隨時就海洋治理問題對各方進(jìn)行協(xié)調(diào)，從而對太平洋島國區(qū)域海洋論壇的綜合性戰(zhàn)略行動框架的發(fā)展負(fù)責(zé)。太平洋海洋聯(lián)盟匯集了所有的相關(guān)利益持有者，并建立了一個平等對話模式，用以討論新興的跨太平洋問題。2015年3月，太平洋海洋聯(lián)盟舉行了第一次會議，這是在主權(quán)國家管轄范圍以外，首次對太平洋治理進(jìn)行的區(qū)域性的討論。2016年初，聯(lián)合國開始著手對區(qū)域生物多樣性的保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展的相關(guān)國際條約內(nèi)容展開磋商，這次磋商并不考慮國家管轄權(quán)范圍。因此，在2015年召開的第一屆太平洋海洋聯(lián)盟會議也是為了應(yīng)對聯(lián)合國磋商做出的區(qū)域性準(zhǔn)備。?IISD，Event：Second Session of the Preparatory Committee on BBNJ，2016. http：// nr.iisd.org/ events/ad- hoc- open- ended- informal- working- group- to- study- issues- relating- to- the- conservationand- sustainable-use-of-marine-biological-diversity- beyond-areas-of-national-jurisdiction-4/

三、太平洋島國區(qū)域海洋治理的現(xiàn)狀

經(jīng)過多年探索式的發(fā)展，太平洋島國區(qū)域海洋治理在確立了基本方向的同時也已包含了豐富的內(nèi)容。太平洋島域海洋政策中的支持文件強(qiáng)調(diào)應(yīng)該通過以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的綜合性治理方法，并運(yùn)用海洋空間規(guī)劃手段來幫助政策的實(shí)施。太平洋島國區(qū)域海洋論壇綜合性戰(zhàn)略行動框架的第2條原則的關(guān)注重點(diǎn)是：實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，并對海洋資源的利用進(jìn)行管理，同時對那些使用綜合性跨領(lǐng)域手段的具體戰(zhàn)略行動進(jìn)行概括，該原則通過協(xié)調(diào)的制度安排（包括現(xiàn)有的國際和地區(qū)協(xié)定在內(nèi)）對生態(tài)系統(tǒng)因長時間可持續(xù)運(yùn)行而獲得的利益進(jìn)行管理。?SPC，Pacific Islands Regional Oceans Policy and Framework for Integrated Strategic Action 2005.景觀框架的一個重要目標(biāo)就是以綜合性的管理手段來控制各國的權(quán)力欲望。?C.Pratt，H.Govan，Our sea of islands，our livelihoods，our oceania.Framework for a Pacific Oceanscape：a Catalyst for Implementation of Ocean Policy，P.I.F.Secretariat（Ed.）Suva，2010.

太平洋島國的相關(guān)國際文件，在一定程度上支持了對綜合性方法的運(yùn)用，但是該文件并沒有提出具體的要求、方法和手段來幫助這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。正如巴恩斯所說：“綜合性政策的天性及其復(fù)雜性決定其不可能輕易的將其法律義務(wù)減少到個位數(shù)。就具體結(jié)論而言，他們非常注重語境和條件，且不可被量化。這需要使用一系列的手段在不同的層次上進(jìn)行操作。?Barnes，Richard.“The Law of the Sea Convention and the Integrated Regulation of the Oceans.”The International Journal of Marine and Coastal Law 27.4（2012）：859-866.這些層次包括綜合性政策內(nèi)容以及不同的治理層次和治理部門。”?Tatenhove，van J.P.M.“Integrated Marine Governance：Questions of Legitimacy.”Maritime Studies 10.1（2011）：87-113.因?yàn)榫C合性政策在層次、參與者和管理權(quán)限上存在差異，所以綜合性政策也被公認(rèn)為是最難以成功實(shí)施的“混合性政策”類型。?How let t，Michael，P.H.Yong，and P.D.R.González.“The parameters of policy portfolios verticality and horizontality in design spaces and their consequences for policy m ix formulation.”Environment and Planning C：Government and Policy 58.5（2015）：71-73.此外，杜維爾認(rèn)為：“就資源管理者有效實(shí)施相關(guān)政策而言，綜合性生態(tài)系統(tǒng)管理的概念往往過于寬泛、抽象和復(fù)雜。在發(fā)展中國家，地方常常為落實(shí)傳統(tǒng)管理部門的某一項(xiàng)政策而不遺余力，結(jié)果加劇了資源短缺狀況?！?Douvere，F(xiàn)anny.“The importance of marine spatial planning in advancing ecosystem-based sea use management.”Marine Policy 32.5（1973）：762-771.單項(xiàng)政策尚且如此，綜合性政策更需要全新的思維模式和方法來促進(jìn)其轉(zhuǎn)型。

景觀框架中包含了地區(qū)和國家級的計(jì)劃施行方案。它對海洋的利用提出了更高的期待和目標(biāo)，同時它還提出了如何在國家層面上落實(shí)相關(guān)內(nèi)容的指導(dǎo)意見。這個框架得到了太平洋島國論壇各領(lǐng)導(dǎo)人的認(rèn)可。然而，在國家政策制定過程中，這些區(qū)域協(xié)議的影響力還并不清晰，同時也不清楚他們是否能在海洋治理方向和方式上與域外大國展開競爭。因此各國一致認(rèn)為必須充分利用綜合管理模式，但是要在傳統(tǒng)區(qū)域內(nèi)落實(shí)相關(guān)政策依舊存在挑戰(zhàn)。

世界范圍內(nèi)綜合性海洋政策是大多數(shù)國家努力嘗試的方法，但是他們所取得的結(jié)果卻不盡相同。?Vince，Joanna.“Integrated policy approaches and policy failure：the case of Australia’s Oceans Policy.”Policy Sciences 48.2（2015）：159-180.在維護(hù)所有生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會價(jià)值方面，單一性方案是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因此綜合性治理方案反復(fù)被提及和討論，內(nèi)容包括如何克服行業(yè)障礙以及如何更好地了解太平洋等等。?L.Cordonnery，“Implementing the Pacific islands regional ocean policy：how difficult is it going to be”，Vic.U.Wellingt.LAW.Rev.36（2005）723-731.由于生態(tài)環(huán)境和社會常常會受到諸多難以預(yù)料因素的不同方式的沖擊，綜合性治理方案的科學(xué)性也會面臨一系列質(zhì)疑。?Stock，Andy，and F.Micheli.“Effects of model assumptions and data quality on spatial cumulative human impact assessments.”Global Ecology&Biogeography 25.11（2016）：1321-1332.此外，由于海洋治理涉及的各個學(xué)科的性質(zhì)決定了它們使用的方法和術(shù)語會有差異，在與決策者溝通的過程中，有可能出現(xiàn)一系列矛盾的狀況。

太平洋島國區(qū)域海洋政策和景觀框架反映了綜合性海洋治理的原則。但在海洋治理的實(shí)踐中各部門仍是各司其職，治理方式各有不同。而太平洋海洋專員辦公室的一個重要作用就是利用信息工具將各部門不同的治理方式緊密聯(lián)系起來，這些信息工具最常見的是區(qū)域比例測繪和項(xiàng)目分析。?OPOC，Charter of the Pacific Ocean Commissioner，2014.漁業(yè)部門是太平洋海洋管理過程中發(fā)揮重要作用的部門之一。在一些國家中，漁業(yè)對GDP的貢獻(xiàn)率高達(dá)60～70%。?Bel l，J.D.，et al.“Vulnerability of Tropical Pacific Fisheries and Aquaculture to Climate Change.Summary for Pacific Island Countries and Territories.”Secretariat of the Pacific Community（2011）.太平洋海域內(nèi)的金槍魚漁業(yè)資源由中西太平洋漁業(yè)管理委員會（WCPFC）進(jìn)行管理，同時瑙魯協(xié)定各方（PNA）也有權(quán)管理太平洋海域內(nèi)的金槍魚資源。如今全球市面上金槍魚總量的60%來自于中西太平洋漁業(yè)管理委員會所轄區(qū)域。?Hay，John E.“Small island developing states：coastal systems，global change and sustainability. Sustainability Science 8.3（2013）：309-326根據(jù)H a y的相關(guān)表述，“在該區(qū)域內(nèi)，金槍魚漁業(yè)對政府財(cái)政收入的主要貢獻(xiàn)來自于那些遠(yuǎn)道而來的船只所支付的訪問費(fèi)，”?Hay，John E.“Small island developing states：coastal systems，global change and sustainability. Sustainability Science 8.3（2013）：309-326.每年所繳納的訪問費(fèi)總額約為3億8000萬美元。?P.I.F.F.Agency，Pacific Tuna Report Card 2016 to Forum Leaders，2016.〈ht tp：//www.f fa. int/node/1784〉.盡管如此，從金槍魚漁業(yè)收益中流向太平洋島國的經(jīng)濟(jì)利益只是全部捕魚利益中很小的一部分，而更大比例的經(jīng)濟(jì)利益流向了遠(yuǎn)洋漁業(yè)國家。?Parris，Hannah.“Tuna dreams and tuna realities：Defining the term“maximising economic returns from the tuna fisheries”in six Pacific Island states.”Marine Policy 34.1（2010）：105-113.2015年，太平洋島國的領(lǐng)導(dǎo)做出了提高從金槍魚捕撈和加工過程中所得經(jīng)濟(jì)回報(bào)的計(jì)劃。?PIF，Pacific Islands Forum Communique，2015.太平洋島國論壇、太平洋島嶼論壇漁業(yè)署和太平洋共同體共同組成的特別工作組為此召開會議并制定方案，以期在五年內(nèi)實(shí)現(xiàn)該計(jì)劃。

除了漁業(yè)以外，旅游業(yè)對多數(shù)太平洋島國經(jīng)濟(jì)而言也相當(dāng)重要，其重要性甚至超過前者。而且旅游業(yè)在這些國家還在不斷發(fā)展之中，是唯一一個在過去5年內(nèi)保持連續(xù)增長的行業(yè)。?Prat t，Stephen，and D.Harrison.Tourism in Pacific Islands：current issues and future challenges.Routledge，2015.另外像深海礦產(chǎn)和可再生能源這樣的經(jīng)濟(jì)機(jī)會還有待充分發(fā)掘。同時對于發(fā)達(dá)國家早期所實(shí)施的全面綜合性區(qū)域海洋政策，太平洋島國尚未完全掌握其要領(lǐng)。?E.Commission，Integrated Maritime Policy，2016.（https：//ec.europa.eu/maritimeaffairs/ policy_en）.因此在太平洋這樣一個空前寬廣的區(qū)域內(nèi)實(shí)施海洋治理，對太平洋島國來說是一個在全球展現(xiàn)其領(lǐng)導(dǎo)力的難得機(jī)會，同時也是一個巨大挑戰(zhàn)。

另外，從目前來看每個治理主體都有自己的專業(yè)術(shù)語體系，互不兼容乃至互相矛盾的情況時有發(fā)生，這對于落實(shí)景觀框架中所提的綜合性治理方案無疑是一大障礙。在某種程度上甚至?xí)l(fā)一系列混亂。例如海洋綜合管理、海洋空間規(guī)劃和海洋保護(hù)區(qū)等術(shù)語經(jīng)常被混用。實(shí)際上海洋綜合管理是一個政策框架，它為海洋設(shè)定目標(biāo)和限制條件；海洋空間規(guī)劃是一個過程，可以用來支持有關(guān)生態(tài)、社會和經(jīng)濟(jì)價(jià)值的綜合性決策；海洋保護(hù)區(qū)是一種管理工具，用以實(shí)現(xiàn)保護(hù)成果。為緩和出現(xiàn)在不同治理主體之間的溝通緊張局面，明確區(qū)分不同術(shù)語之間的異同是為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)所邁出的重要一步。例如：帕勞將海洋空間規(guī)劃區(qū)稱為海洋保護(hù)區(qū)，庫克群島將其稱作海洋管理區(qū)，而基里巴斯稱其為一個受保護(hù)的區(qū)域。在一定程度上術(shù)語含義體現(xiàn)（或影響）了這些國家的意愿。它們都希望自己的決策可以有助于《生物多樣性公約》目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，即到2020年的時候全球10%的海洋區(qū)域都能得到保護(hù)。?Coates，David.“Strategic Plan for Biodiversity（2011-2020）and the Aichi Biodiversity Targets.”（2016）.但是，目前還未確定保護(hù)區(qū)范圍的劃定標(biāo)準(zhǔn)，而這個問題的解決也取決于相關(guān)政策的實(shí)施狀態(tài)。例如：太平洋上的一些島國認(rèn)為本地的海洋管理區(qū)（LMMAs）就是海洋保護(hù)區(qū)，因?yàn)樗麄儗υ搮^(qū)域所采取的保護(hù)方式比對周圍水域所采取的保護(hù)方式更為全面，但是他們依舊允許對本地海洋管理區(qū)按原有方式進(jìn)行開發(fā)。

在不同程度上受到地區(qū)和全球政策框架的影響，個別太平洋島國實(shí)施了不同的政策框架。在不同程度和領(lǐng)域范圍內(nèi)，國際非政府組織往往會推動南太平洋島國的政策發(fā)展，其中也包括海洋的治理。國際非政府組織是該區(qū)域內(nèi)具有影響力的利益相關(guān)者，他們?yōu)樘窖髤^(qū)域提供資金，并支持了許多海洋政策的發(fā)展。事實(shí)上，最初實(shí)施的很多海洋政策都依靠來自于國際非政府組織的資金支持。由于許多政策依舊處于起步階段，因此，對于這些國際非政府組織在政策的實(shí)施和海洋空間規(guī)劃中所發(fā)揮的作用還有待觀察。

四、太平洋島國區(qū)域海洋治理的啟示

在太平洋島國中已經(jīng)出現(xiàn)了棘手的難題，如氣候變化和人口增長等，而這些問題將會對未來的海洋治理工作產(chǎn)生重大影響。?Hay，John E.“Small island developing states：coastal systems，global change and sustainability.”Sustainability Science 8.3（2013）：309-326.努恩（Nunn）等人也認(rèn)為，“很可能在今后的10到20年間，太平洋島國將經(jīng)歷由當(dāng)前人口及其所屬環(huán)境所帶來的對可持續(xù)性治理的挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)包括沿海土地的鹽堿化和水災(zāi)以及近海海洋生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)能力的喪失等，而這些問題的解決對該區(qū)域內(nèi)大部分人們的生活而言都至關(guān)重要”。?Nunn，Pat rick D.，et al.“Beyond the core：community governance for climate-change adaptation in peripheral parts of Pacific Island Countries.”Regional Environmental Change 14.1（2014）：221-235.因此，海洋的治理問題并不是獨(dú)立存在，而是與太平洋島國一開始就遇到的其他緊迫問題相聯(lián)系，這也為世界各國的海洋治理提供了啟示，具體如下：

（一）對部門和影響之間的聯(lián)系要進(jìn)行評估

作為政策框架中的總原則，全面落實(shí)海洋綜合管理是一個比較難以實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。它需要對多個部門進(jìn)行協(xié)調(diào)，同時它還需要對不同部門所產(chǎn)生的影響進(jìn)行綜合評估。其起點(diǎn)應(yīng)該是不同部門之間的專家評估，而在這個過程中，那些聯(lián)系和影響最為突出的問題將被優(yōu)先考慮。

（二）要提高資助決策的透明度

資金來源的多元化在一定程度上導(dǎo)致了區(qū)域海洋治理的復(fù)雜性，太平洋島國、國際非政府組織、資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)和區(qū)域理事會常常會以并不統(tǒng)一且保密的方式做出他們的資助決定。羅切特指出：“要盡力避免在稀缺資源方面的競爭和重復(fù)投入。為完成任務(wù)和實(shí)現(xiàn)改變，在個人能力領(lǐng)域的機(jī)制應(yīng)該被加強(qiáng)。最重要的是決策過程和關(guān)鍵內(nèi)容方面的高度透明?！?Rochette，Julien，et al.“Regional oceans governance mechanisms：A review.”Marine Pol icy 60（2015）：9-19.這樣的做法保證了利益相關(guān)者和知識分子能夠清楚的了解政策是如何制定的，同時他們也可以清楚的知道在這個過程中他們所做出的貢獻(xiàn)。其中包括了解不同管轄權(quán)之間的界限以及在政策和資金方面國家和地區(qū)所做的決定。

（三）分清共同體的權(quán)利和責(zé)任

確保各級政府在共同體中都能明確自己的權(quán)利和責(zé)任，這將有助于他們提高對自己負(fù)責(zé)的資源的管理能力。同時，也減少他們在不同發(fā)展方案之間的沖突。在任何海洋治理的嘗試中，共同體都是最基本的內(nèi)容，并嚴(yán)重依賴于治理效果而存在。區(qū)域共同體非常清楚的了解當(dāng)前環(huán)境、自己的需求，以及可以實(shí)現(xiàn)的內(nèi)容。共同體內(nèi)的集體行動可能需要更多的綜合管理以及相關(guān)方面的經(jīng)驗(yàn)，從最開始的省級到國家級，以致最終達(dá)到區(qū)域規(guī)模。

（四）使知識分子和決策人之間的關(guān)系更加緊密

在海洋和海岸治理方面，問題在于誰真正擁有相關(guān)專業(yè)知識。?Nursey-Bray，Melissa J，et al.“Science into policy Discourse，coastal management and know ledge.”Environmental Science&Policy 38.3（2014）：107-119.太平洋范圍內(nèi)的專業(yè)知識由不同的群體所掌握。太平洋區(qū)域組織理事會的專門機(jī)構(gòu)和許多國際非政府組織掌握著比較重要的專業(yè)知識，并且能在需要的時候從外部尋求專業(yè)技術(shù)支持。在制定政策和決策的過程中，決策者往往能恰到好處的將這些專業(yè)知識運(yùn)用其中。決策者的這種能力無疑是極端重要的。而知識分子共同體是當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)知識的守護(hù)者，他們在海洋發(fā)展趨勢上的經(jīng)驗(yàn)同樣能為政策的發(fā)展和運(yùn)用做出貢獻(xiàn)，特別是他們也能為當(dāng)?shù)匦畔⒌墓芾硖峁┓浅Ｖ匾木€索。二者的更為緊密的結(jié)合最終能使決策更加科學(xué)合理。

結(jié)論

從歷史經(jīng)驗(yàn)來看，太平洋島國制定海洋治理戰(zhàn)略并加以實(shí)施并非易事。其框架一再調(diào)整，最終確定為景觀框架。但到真正執(zhí)行的時候，各國依舊缺乏資金支持且缺少政策的可預(yù)見性。最近，太平洋海洋專員辦公室推動了景觀框架的發(fā)展，這將有助于保持政治對目標(biāo)的關(guān)注，同時也將有助于他們保持對區(qū)域海洋政策框架預(yù)期結(jié)果的關(guān)注。不過，實(shí)施規(guī)劃并不是“報(bào)告規(guī)劃”，而將是一個重要的前進(jìn)方向。

為了得到可量化的結(jié)果，在確定可持續(xù)融資的選擇、人力資源和優(yōu)先實(shí)施的行動方面，太平洋島國需要做出更多的努力。國家和地方一級將獲得優(yōu)先權(quán)來決定在區(qū)域內(nèi)需要實(shí)施哪些行動，同時在獲取太平洋海洋專員辦公室批準(zhǔn)的資金支持的情況下，海洋部門工作組將對國家和地方進(jìn)行管理。

各國落實(shí)海洋綜合管理是比較困難的，而在區(qū)域范圍內(nèi)落實(shí)該政策則更為復(fù)雜。南太平洋所涉及的國家大部分都是發(fā)展中國家，他們的進(jìn)步往往依賴于外援的支持和國際非政府組織以及專門的管理部門的參與。在某些情況下，區(qū)域海洋政策的發(fā)展對于國際協(xié)議而言就是“備選項(xiàng)（ticking the box）”然而，這些政策的實(shí)施結(jié)果有望帶來海洋治理方面的突破性進(jìn)展。

在南太平洋地區(qū)采取緩慢而穩(wěn)健的發(fā)展政策的優(yōu)勢在于能夠爭取充分的時間應(yīng)對管理和制度所帶來的一系列挑戰(zhàn)，并將一個清晰的政策制定和沖突解決過程呈現(xiàn)出來。但是，戰(zhàn)線如果拉得太長也將勞而無功。在南太平洋地區(qū)，區(qū)域海洋治理是地區(qū)主義的核心，同時它有可能成功地推動全球海洋綜合管理。國家機(jī)構(gòu)可以通過選擇一到兩個優(yōu)先行動來啟動這個過程——這將在符合區(qū)域政策背景的前提下，幫助各國實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境目標(biāo)的平衡。這也使得集體行動能有助于實(shí)現(xiàn)區(qū)域目標(biāo)。同樣重要的是，不能將本國利益作為各種不作為的借口。

從南太平洋的經(jīng)驗(yàn)中得到的重要啟示是：通過參與區(qū)域海洋治理的方式可以減輕區(qū)域負(fù)擔(dān)，也能有助于提高各島國人民的生活水平并增加區(qū)域幸福感。對于那些非常依賴海洋資源的島國而言，這種參與在未來還有很大的提升空間。未來各國政府通過共同努力，最大限度地利用種種區(qū)域合作手段治理海洋，可以有效緩解獨(dú)自承受的巨大的治理壓力。

陳洪橋，廣東外語外貿(mào)大學(xué)加拿大研究中心專職研究員，北京大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院博士后。