淺論集體土地流轉

摘 要：集體土地流轉是指集體土地所有者與建設用地使用者之間的土地使用權流轉關系，是集體所有的建設用地使用權在土地使用者之間的轉移。分析集體土地流轉現(xiàn)狀，集體土地流轉工作需要有序展開，并為集體土地流轉制度的完善提出政策建議。進一步地對提高集體土地流轉效率的方法和途徑進行了初步的探討。

關鍵詞：集體土地；土地流轉；效率；規(guī)范

1 當前我國土地使用現(xiàn)狀

土地，在我國歷來是最為重要的資源。我國是一個農(nóng)業(yè)大國，土地是最重要的生產(chǎn)資料，國家在優(yōu)化土地資源配置，提高土地利用率方面，一直在推行著土地改革。從解放前的土改革命直到十七大三中全會，土地的每一次改革都牽動全國人民的心，也涉及到整個中國的巨大變化。土地作為農(nóng)民賴以生存的自然資源，廣大農(nóng)民對土地有著非同一般的感情。向來我國農(nóng)民觀念比較傳統(tǒng)，大多數(shù)農(nóng)民世世代代守著自己的薄地，僅僅靠深耕、加大施肥、種植良種、運用農(nóng)業(yè)科學技術來提高糧食產(chǎn)量，確實也能增加農(nóng)民經(jīng)濟收入；但是，畢竟單一的農(nóng)業(yè)種植帶來的效益有限，想再進一步提高農(nóng)民收入已經(jīng)很難有更大的余地了，所以最好的辦法是在土地問題上采取其它更有效的措施。同時，農(nóng)村的宅基地方面也有不少問題存在。例如，宅基地占用耕地、未按規(guī)劃修建房屋，超標準超面積宅基地現(xiàn)象十分突出，造成了宅基地對耕地資源的大量擠占，使得耕地資源減少；在邊遠農(nóng)村，由于進城務工農(nóng)民增加，存在著大量閑置宅基地，造成土地資源極大浪費；由于交通等各種因素制約，宅基地使用權的權能往往比較單一，很大程度上限制了宅基地對于農(nóng)民的財產(chǎn)屬性和功能。

而對于國家而言，隨著城鄉(xiāng)差距的越來越大，土地改革有著更為深刻的意義，在國家推行土地改革的背景下，要實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，就要加速農(nóng)村土地改革，切實提高農(nóng)民收入，這也是減小城鄉(xiāng)貧富差距，增強國家經(jīng)濟整體實力，提高抵抗風險的能力的一個上上選擇。在目前經(jīng)濟形勢大環(huán)境中，啟動內(nèi)需和擴大內(nèi)需比任何時候都更為重要、更為迫切，農(nóng)村市場一旦健康有序啟動起來，就能夠抵御任何市場風險，讓農(nóng)村經(jīng)濟步入正軌，那么從根本上提高農(nóng)民收入是目前土地改革的首要目標，而土地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最重要的資源，充分利用土地帶來增值，給農(nóng)民帶來實惠，土地問題不解決或者解決不好，那么農(nóng)村土地改革就無法深化，進而影響整個改革全局。因此，集體土地的流轉，能夠從根本上解決廣大農(nóng)民和國家兩個層面的問題。

2 相關政策的出臺，形成利好局面

在新的經(jīng)濟形勢下，國家出臺了集體土地流轉相關政策。全面推進“三農(nóng)問題”，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權，允許農(nóng)民以多種形式流轉土地、承包經(jīng)營權，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。而在采取多種方式推進土地流轉時，一定要堅持“依法、自愿、有償”的原則，要保證農(nóng)民自身確實獲得土地的增值收益。十八屆三中全會《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定決定》進一步提出，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場：允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價；并且明確提出，要賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經(jīng)營權抵押、擔保權能；同時，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉讓。這既明確提出了改革完善農(nóng)村宅基地制度的任務，又明確提出了改革農(nóng)村土地產(chǎn)權，承包權，經(jīng)營權三權之間的矛盾。一些列的政策出臺，集體土地流轉形式一片大好，有著廣闊的前景，為我國全面推進農(nóng)村改革，特別是農(nóng)村集體土地制度改革提供了指南針，已逐步打開了集體土地流轉的新局面。

3 改革模式和實際面臨的問題

2002年的“南海模式”。南海有一個地方叫下柏村，辟出一些地塊招商引資。起初的招商是租給投資方的只是未做任何整理的“生地”，這種土地的租金低廉，土地利用率相對較低。后來有了經(jīng)驗的積累，村莊往往先搞電、水、氣、平整土地，三通一平，把“生地”變?yōu)椤笆斓亍焙笕缓笳凶猓ㄟ^初步的土地整理，租金會有很大的上漲，而投資方也因減少前期土地整理，節(jié)約了不少人力財力，縮短了土地開發(fā)時間，土地利用效率有明顯提升。到2004年已有60多家企業(yè)進入，村里每年收取的土地租金超過600萬，所帶來的經(jīng)濟收益幾乎是原來的10倍以上。“南海模式”就是由村社組成股份公司向工業(yè)投資方出租農(nóng)地，地租收益按股在農(nóng)戶和集體之間進行分紅。比之于國家先征地、再批租，減少了政府干預，節(jié)約了成本，提高了土地利用率，“南海模式”開辟了農(nóng)地直接入市的新途徑，集體土地改革值得借鑒。參照此模式，2003年，廣東省人民政府發(fā)布通知，規(guī)定凡合乎一系列限制條件的集體建設土地，“可以出讓、轉讓、出租和抵押，并享有與城鎮(zhèn)國有土地使用權同等的權益”。因此，不難看出，土地流轉，對農(nóng)民的增收和土地的合理有效利用，達到了一個雙贏的效果。

重慶市開創(chuàng)全國的“地票模式”——通過把農(nóng)村閑置、廢棄的建設用地復墾為耕地，騰出的建設用地指標優(yōu)先保障農(nóng)村自身發(fā)展后，節(jié)余部分以市場化方式公開交易即形成地票，并成為在全市規(guī)劃建設范圍內(nèi)使用的指標。隨著城鎮(zhèn)化建設的加大，農(nóng)轉非人數(shù)的增多，農(nóng)村宅基地出現(xiàn)了很多的閑置、廢棄，造成了很大的土地浪費，“地票模式”正是在為解決集體土地資源浪費，提高土地利用率，增加農(nóng)民收入而提出來的。“地票模式”的方法，就是使農(nóng)地的經(jīng)營權相對獨立，為其在更大范圍內(nèi)優(yōu)化流動配置和發(fā)揮作用拓展了巨大空間，也為形成多元化的農(nóng)地經(jīng)營模式創(chuàng)造了必要條件，所起最大作用就是在加快城鎮(zhèn)化建設的同時能保證耕地數(shù)量不會減少。

當然，在集體土地改革的同時，也出現(xiàn)了一些隱患：一些侵害農(nóng)民權益的流轉“走樣”現(xiàn)象時有發(fā)生，給集體土地正常有效流轉帶來了一定不良影響。這些隱患主要表現(xiàn)在流轉中出現(xiàn)“以租代征”苗頭，農(nóng)民存在失地風險；“打包租地、搭車征地”，需求不足導致的流轉率“虛高”；甚至出現(xiàn)農(nóng)民在違背自己意愿的情況下被迫離開自己土地。將非經(jīng)營性建設用地強行轉化為經(jīng)營性建設用地，強制農(nóng)民進行土地流轉，甚至占用耕地等亂象在各地時有發(fā)生。那么要解除這些隱患，保障農(nóng)民基本利益，加強管理，讓集體土地流轉能夠順利、高效進行，讓農(nóng)民自愿將土地進行流轉，讓世世代代經(jīng)營的土地有更加高效的產(chǎn)出，讓農(nóng)民真正獲得實惠，將集體地體流轉引入正常軌道。

4 土地流轉的規(guī)范

一種新的實踐的誕生，在探索中肯定會體現(xiàn)出優(yōu)點和缺點，反映出一些問題。不管是重慶市的“地票模式”正在探索用農(nóng)民的宅基地換社保，還是“南海模式”將土地股份化再轉租轉包，或者推出土地交易市場，不管哪一種實驗和探索，都要保證廣大農(nóng)民的利益，農(nóng)民和村社集體組織才是集體土地的主體，保證農(nóng)民和村社集體組織確實獲得土地的增值收益，或者說是土地紅利，讓集體土地流轉正常有序開展。因此，作者認為，為了土地流轉的規(guī)范必須堅持以下三條原則：

（1）集體土地流轉的主體應該是農(nóng)民和村社集體組織，政府在集體土地流轉中主要起到指導、保護、監(jiān)管或仲裁的作用，不應直接插手具體經(jīng)營事務，應該積極著力建設土地中介組織和流轉服務平臺，針對農(nóng)村集體建設用地、耕地、宅基地的集體土地的不同類型，要注意區(qū)分形態(tài)，分類審慎進行流轉。

（2）加快促進集體土地流轉后配套措施的建立，包括養(yǎng)老保障、失業(yè)保障、醫(yī)療保障、教育保障、最低生活保障等等，這些都建立起來，土地流轉才不會有后遺癥，保證集體土地流轉順利進行，讓農(nóng)戶獲得真正的實惠。

（3）建立起一套跟市場經(jīng)濟完全接軌的土地管理制度，最重要的就是明晰的產(chǎn)權制度和土地用途管制與利用規(guī)劃。只有明確了產(chǎn)權制度，才能給農(nóng)民吃定心丸，在具體的制度設計上，應該使得各方利益相關者保持權利相對的均衡，不能厚此薄彼；同時，提高土地流轉配置的“效率”和“公平”，重點管住流轉程序不規(guī)范等關鍵性的問題。

截至2015年10月底，在全國范圍內(nèi)，承包50畝農(nóng)村土地以上的大戶已經(jīng)達到387萬家，家庭農(nóng)場的平均面積差不多達到300畝，農(nóng)民承包土地的經(jīng)營權流轉面積達到38%左右，這充分說明了土地流轉的合理性和必要性。土地流轉，不是土地私有化，它只是對于土地進行合理化，充分化的利用，是提高農(nóng)民收入和土地增效的一個手段。作為國家的土地管理部門，應該積極主動參與和承擔監(jiān)管責任，我們?nèi)沃囟肋h。

參考文獻

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