中國農(nóng)村扶貧開發(fā)政策與最低生活保障制度銜接問題研究

摘要：通過對湖南省新化縣和陜西省柞水縣的實(shí)地調(diào)查，探討在農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策對接過程中出現(xiàn)的相關(guān)問題，探究其問題的原因及影響，從而提出相關(guān)建議。研究主要采用定量與定性相結(jié)合的方法，綜合運(yùn)用問卷調(diào)查、訪談法、參與式農(nóng)村評估法、觀察法等方法進(jìn)行實(shí)地?cái)?shù)據(jù)的收集。對兩項(xiàng)政策的定位問題在功能方面、目標(biāo)人群方面與信息方面進(jìn)行梳理與探討，分析其主要作用，剖析兩項(xiàng)政策銜接的可行性、必要性及存在問題，從而為兩項(xiàng)政策最終實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性對接提供借鑒。

關(guān)鍵詞：政策銜接；農(nóng)村低保；農(nóng)村扶貧；新化縣；柞水縣

中圖分類號：F323.89 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：0439-8114（2016）17-4612-07

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2016.17.062

Abstract： The relative problems emerging in the convergence process between poverty alleviation development policy and minimum living security system were discussed through the field surveys of Xinhua county in Hunan province and Zhashui county in Shanxi province， and the causes and impact of the problems were explored and then the relevant recommendations were put forward. Mainly using the qualitative and quantitative combination， the methods of questionnaire， interview， participatory rural appraisal and observation were comprehensively applied to collect the field data. The positioning of two policies were summarized and investigated in respects of the function， target population and information to analyze its main roles， and then the feasibility， the necessity and the problems of the convergence were dissected. Accordingly， the referential significance was provide thus to finally realize the substantive convergence of two policies.

Key words： policy convergence；rural minimum living security；rural poverty alleviation；Xinhua county；Zhashui county

2008年黨的十七屆三中全會提出“實(shí)現(xiàn)農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接”的要求；2009年國務(wù)院發(fā)布了扶貧辦、民政部《關(guān)于開展農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接試點(diǎn)工作的通知》（國開辦發(fā)[2009]1號）；2010年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)扶貧辦等部門《關(guān)于做好農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接擴(kuò)大試點(diǎn)工作意見的通知》（國辦發(fā)[2010]31號），指出兩項(xiàng)政策應(yīng)該在程序、政策、管理三方面實(shí)現(xiàn)銜接。如何將兩項(xiàng)政策有效銜接是目前學(xué)者研究是重點(diǎn)，有必要探討兩項(xiàng)政策銜接的必要性及其銜接過程中的問題。本研究從調(diào)研地的農(nóng)村低保制度和扶貧開發(fā)政策及政策銜接的發(fā)展現(xiàn)狀及問題入手，對調(diào)研地的反貧困效果進(jìn)行評價(jià)與分析，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行政策銜接的必要性及切入點(diǎn)分析，最后提出了相關(guān)建議。

1 調(diào)研地選取

選取位于中部地區(qū)的湖南省新化縣和位于西部地區(qū)的陜西省柞水縣為調(diào)研地點(diǎn)，兩縣均為國家級貧困縣，在國家扶貧片區(qū)規(guī)劃中分別屬于武陵山片區(qū)和秦巴山片區(qū)。其中新化縣是國家兩項(xiàng)制度銜接的試點(diǎn)縣。

湖南省新化縣位于湖南省中部稍偏向西部、婁底市西部，盤依在雪峰山脈的東南麓，屬于資水中游。新化縣為國家級貧困縣。選取勤二村為調(diào)研點(diǎn)，地處資江河畔，距離新化縣城區(qū)4.5 km，屬柘溪庫區(qū)重點(diǎn)水淹區(qū)。因新白公路從村中心穿過，交通便利。全村10個(gè)村民小組，227戶，1 168人，其中975人為20世紀(jì)50年代修建柘溪水庫而搬遷的水庫移民。村民主要經(jīng)濟(jì)收入為養(yǎng)豬、養(yǎng)魚、蔬菜果木種植及外出務(wù)工等。截至2008年底，全村共有養(yǎng)豬專業(yè)戶20多戶，年出欄商品豬8 000余頭，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?jié)摿€很大。

陜西省柞水縣位于陜西省南部，商洛市西部，是一個(gè)“九山半水半分田”的土石山區(qū)縣。柞水縣屬于中國西北東線內(nèi)陸地區(qū)，兼有南北氣候帶的特征，北部屬暖溫帶，東南部屬北亞熱帶，整個(gè)縣域?qū)賮啛釒Ш蜏嘏瘞н^渡地帶。調(diào)研點(diǎn)朱家灣村位于柞水縣，有4個(gè)村民小組，皆由之前3個(gè)村莊的13個(gè)村民小組合并而成。目前全村430戶人家，共1 519人。其中勞動力共計(jì)650人，男性勞力占60%，女性勞力占40%。

2 扶貧開發(fā)政策與低保制度運(yùn)行現(xiàn)狀及問題

2.1 農(nóng)村扶貧開發(fā)政策的運(yùn)行現(xiàn)狀

通過對湖南省新化縣及陜西省柞水縣的實(shí)地調(diào)查，對兩村目前運(yùn)行的農(nóng)村扶貧開發(fā)政策運(yùn)行現(xiàn)狀及面臨的問題進(jìn)行了分析與研究。

對新化縣扶貧辦的工作人員進(jìn)行訪談得知，近年來國家貧困線不斷調(diào)整，2008年中國絕對貧困線標(biāo)準(zhǔn)為人均純收入785元以下，低收入貧困線標(biāo)準(zhǔn)為人均純收入786～1 067元；2009年低收入貧困線標(biāo)準(zhǔn)提高到1 196元；2011年提高到2 300元。按照不同貧困線標(biāo)準(zhǔn)，新化縣2008年底貧困人口28.81萬人；2009年底28.26萬人；2010年底30.08萬人；2011年底為83.50萬人；2012年底為75.00萬人。2007-2012年，新化縣共投入專項(xiàng)財(cái)政扶貧資金 10 112.5萬元，共扶持整村推進(jìn)157個(gè)（2007-2008年53個(gè)；2009-2010年60個(gè)；2011-2012年44個(gè)），并實(shí)施了“兩項(xiàng)制度”有效銜接試點(diǎn)、“雨露計(jì)劃”培訓(xùn)、扶貧互助社等扶貧項(xiàng)目，項(xiàng)目資金覆蓋全縣所有行政村。

對柞水縣的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，近年來柞水縣堅(jiān)持開發(fā)式扶貧和政府主導(dǎo)、全社會參與的扶貧方針，緊緊圍繞解決貧困人口溫飽和增加貧困人口收入目標(biāo)，大力實(shí)施“一體兩翼”扶貧戰(zhàn)略，采取綜合扶貧措施。截至2012年8月，全縣共投入各類扶貧開發(fā)資金1.4億元，實(shí)施扶貧開發(fā)項(xiàng)目52個(gè)，項(xiàng)目覆蓋農(nóng)戶3.4萬戶，項(xiàng)目受益人口10.6萬人，先后有6 800人實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。實(shí)施了4個(gè)整村推進(jìn)項(xiàng)目和5個(gè)“一村一策、一戶一法”試點(diǎn)村的基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)開發(fā)和清潔工程建設(shè)，啟動19個(gè)移民搬遷集中安置點(diǎn)建設(shè)；發(fā)放互助資金貸款380萬元，扶持5個(gè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目和1.3萬貧困人口發(fā)展特色種養(yǎng)等增收產(chǎn)業(yè)，有效帶動了貧困地區(qū)群眾增收；開展農(nóng)業(yè)實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)8 890人次，資助貧困大學(xué)生111人，有效緩解貧困大學(xué)生上學(xué)難問題；千企千村扶助行動企業(yè)投入資金8.1萬元，各級包村扶貧部門投入資金667萬元，實(shí)施項(xiàng)目29個(gè)，幫扶貧困學(xué)生612人。

通過調(diào)查分析可知，目前農(nóng)村扶貧開發(fā)政策運(yùn)行過程中存在一些問題，即扶貧開發(fā)政策面臨的主要問題。第一，貧困人口不斷增多；第二，貧困人群增收困難，貧富差距拉大；第三，地方財(cái)政困難，扶貧開發(fā)資金短缺，扶貧投入力度很難加大；第四，惠農(nóng)政策覆蓋有限，貧困農(nóng)戶政策性收益相對較少；第五，貧困人口素質(zhì)低下；第六，扶貧開發(fā)項(xiàng)目的可持續(xù)性較差。

2.2 農(nóng)村最低生活保障制度的運(yùn)行現(xiàn)狀

在湖南新化縣，近5年來，全縣共有326 117人享受低保，占全縣人口的23.2%，其中242 549人享受農(nóng)村低保，83 568人享受城市低保。申請農(nóng)村最低生活保障主要依據(jù)《新化縣農(nóng)村最低生活保障制度實(shí)施辦法》有關(guān)規(guī)定。對柞水縣朱家灣村的調(diào)查顯示，被調(diào)查82名農(nóng)戶中，現(xiàn)為低保戶的有7戶，占總數(shù)的8.54%，曾為低保戶為6戶，占總數(shù)的7.32%，而從未被評為低保戶為69戶，占總數(shù)84.14%。如表1所示。

從村干部訪談中了解到，村里低保戶數(shù)由上級政府根據(jù)村情決定，名額分配到村這一層級之后，再由村支書具體分配到每個(gè)小組。第四組因?yàn)槿藗兙幼≥^為分散，且組員平均年齡偏高，經(jīng)濟(jì)條件較差，所以分到名額較多。據(jù)村干部訪談可知，除去相當(dāng)貧困的村民不得不長期、多次接受低保救濟(jì)外，為了避免糾紛，在名額的分配上，通常會避免一人屢次被評為低保享受者。

6位曾為低保對象的農(nóng)戶中，1位是由于自然災(zāi)害，1位是由于老年殘疾，其余的4位表示他們不知道自己為何能被評上低保。6位當(dāng)下被評低保的農(nóng)戶中，4位是由于殘疾、家里無勞動力更無經(jīng)濟(jì)來源，2位認(rèn)為是由于家庭受到自然災(zāi)害，剩下的1位是因?yàn)槟贻p時(shí)生病導(dǎo)致癲瘋，無任何經(jīng)濟(jì)來源而評上低保。如表2所示，69名從未享受過低保待遇的農(nóng)戶中，大部分認(rèn)為家庭經(jīng)濟(jì)條件差和家里無勞動力或者無法勞動應(yīng)該是評定低保的主要依據(jù)條件，但是也有5名被調(diào)查農(nóng)戶認(rèn)為和村干部有著良好關(guān)系也是關(guān)鍵因素之一。

由表3可知，當(dāng)被問到“認(rèn)為村里低保對象是否符合低保標(biāo)準(zhǔn)”時(shí)，34.1%的農(nóng)戶認(rèn)為被評上低保的都符合標(biāo)準(zhǔn)；36.6%的農(nóng)戶表示只有部分符合，還是存在很多不符合的個(gè)人；29.3%的農(nóng)戶則表示自己不知道其是否符合標(biāo)準(zhǔn)。

由表4可知，47.5%的被調(diào)查農(nóng)戶認(rèn)為村里低保確定過程比較合理或者很合理，23.2%的不太清楚過程是否合理，也不明確低保對象確定過程是怎樣，但23.2%的被調(diào)查農(nóng)戶則明確表示覺得村里確定低保對象的過程不太合理或者不合理。

近兩年，柞水縣朱家灣村低保評定由原來的以個(gè)人為單位改為以家庭為單位，即只要滿足低保條件，被評為低保之后其所有家庭成員均可以享受國家低保。此新政策的推出很大程度上影響了村民對低保政策本身及其實(shí)施的認(rèn)同程度。最直接的結(jié)果是村里低保名額不足，符合條件的村民很多，在“低保家庭”名單確定問題上有很大爭議，村民間以及村干部與村民間矛盾增多。柞水縣朱家灣村經(jīng)濟(jì)條件與當(dāng)?shù)赝却迩f相比，處于中等偏上水平，但村里仍有較多老弱病殘，內(nèi)部貧富差距較大，村民享受低保比例處于較低水平。同時(shí)，超過半數(shù)的被調(diào)查農(nóng)戶對低保制度規(guī)定和實(shí)施并不清楚，大約1/3的村民認(rèn)為當(dāng)下低保對象符合低保評定條件。目前村里低保最大的問題就是由以個(gè)人為單位改為以家庭為單位導(dǎo)致的一系列評定爭議問題。

2.3 兩項(xiàng)政策運(yùn)行中的基本問題

通過前面對于兩項(xiàng)政策目前運(yùn)行現(xiàn)狀及存在問題的論述，可以對兩項(xiàng)政策存在相關(guān)問題的原因進(jìn)行分析與探討。

1）農(nóng)村扶貧開發(fā)政策的運(yùn)行問題。目前中國農(nóng)村扶貧開發(fā)政策主要面臨貧困人口不斷增多；貧困人群增收困難，貧富差距拉大；地方財(cái)政困難，扶貧投入力度很難加大；惠農(nóng)政策覆蓋有限，貧困農(nóng)戶政策性收益相對較少；貧困人口素質(zhì)低下等問題，造成上述問題的因素較多[1]。首先，中國人口基數(shù)大，因此貧困人口基數(shù)也較大，尤其是在貧困地區(qū)，人們的思想觀念過舊，違背計(jì)劃生育政策超生的現(xiàn)象還比較普遍，導(dǎo)致貧困地區(qū)的人口增長較快。第二，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，而貧困地區(qū)的居民由于自然地理等原因，增收方式有限，難以擺脫貧困，貧富差距也不斷擴(kuò)大。第三，由于貧困地區(qū)的地方財(cái)政本身就較困難，雖然貧困縣受到國家相關(guān)政策的補(bǔ)助，但是用于扶貧開發(fā)的款項(xiàng)有限，扶貧投入力度較難加大[2]。第四，國家的惠農(nóng)政策有限，尤其在貧困人口較多的國家貧困縣，每戶貧困農(nóng)戶能夠獲得的政策性收益相對較少，對于提高他們的生產(chǎn)生活水平的力度也是比較有限的。第五，基礎(chǔ)工作人員有限，因此缺乏有效管理，導(dǎo)致很多扶貧開發(fā)政策的實(shí)施效率較低。第六，貧困地區(qū)的人口受教育難，同時(shí)缺乏受教育的意識，導(dǎo)致貧困人口素質(zhì)偏低，難以擺脫貧困。

2）農(nóng)村居民最低生活保障制度的運(yùn)行問題。在前面的分析與探討中發(fā)現(xiàn)，目前農(nóng)村低保制度中存在的問題較多。第一，缺乏相關(guān)制度的立法，目前中國農(nóng)村低保制度缺乏法律的保障；第二，目前分配錯(cuò)位現(xiàn)象較明顯，錯(cuò)保、漏?，F(xiàn)象屢見不鮮；第三，基層低保制度的運(yùn)行缺乏相關(guān)的監(jiān)督機(jī)制來保障其公平公正性；第四，農(nóng)村低保制度的基層財(cái)力不足，資金缺乏，無法實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡?！?；第五，低保標(biāo)準(zhǔn)較低，獲得低保補(bǔ)助的村民認(rèn)為獲得補(bǔ)助對于走出貧困狀況的幫助有限；第六，農(nóng)村地區(qū)信息渠道少，村民缺乏對該制度的了解；第七，村民及部分基層干部本身就對低保制度覆蓋對象的理解出現(xiàn)偏差，將低保制度的覆蓋對象與“五保制度”的覆蓋對象混淆；第八，基層工作人員有限，管理上存在一些人員不足的問題。

針對上述問題，對其原因進(jìn)行了分析。首先，自農(nóng)村最低生活保障制度頒布與實(shí)施以來，中國就一直是在制度上予以確認(rèn)，缺乏相關(guān)的法律保障，導(dǎo)致存在的問題得不到法律上的實(shí)質(zhì)性解決。其次，國務(wù)院2007年頒布的《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》為農(nóng)村低保的對象框定了一個(gè)大致的范圍，即“農(nóng)村最低生活保障對象是家庭年人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民，主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農(nóng)村居民”。這樣一個(gè)較為模糊的遴選標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致了基層單位在執(zhí)行過程中出現(xiàn)了錯(cuò)保、漏保現(xiàn)象。再者，貧困地區(qū)獲得有效信息的渠道有限，村民對于低保制度的了解程度較低，很多村民和基層干部將“低保制度”與“五保制度”混淆，導(dǎo)致低保的覆蓋對象與“五?！钡母采w對象重合。第四，農(nóng)村低保的財(cái)政支撐力度不足，基層機(jī)關(guān)財(cái)力有限，目前基本難以實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡?！?。第五，在管理上，基層工作人員較少，難以實(shí)現(xiàn)有效管理，導(dǎo)致相關(guān)問題的存在。

3 兩項(xiàng)政策銜接的必要性與切入點(diǎn)

綜上所述，這兩項(xiàng)制度在基層運(yùn)行中都存在一些共性的問題，即①貧困農(nóng)戶多、資金不足、覆蓋不夠[3]；②扶持對象標(biāo)準(zhǔn)難以確定；③基層工作復(fù)雜，做好工作需要的工作量大，工作人員有限[4]。這些共性問題也進(jìn)一步說明了兩項(xiàng)制度銜接的必要性。關(guān)于財(cái)政缺乏的問題，低保制度及扶貧制度實(shí)施過程中都存在一定的財(cái)政短缺問題[5]，這是由于“輸血”與“造血”是分開進(jìn)行的，其目標(biāo)群體也不一樣[6]。低保制度“輸血”作用的目標(biāo)人群與扶貧制度“造血”功能的目標(biāo)群體在目前看來是完全背離的，因此兩項(xiàng)政策的功能并沒有合力實(shí)施，如果能將兩項(xiàng)政策有效銜接，將目標(biāo)群體進(jìn)行整合，那么“授人以魚”與“授人以漁”就完滿結(jié)合了，對于貧困人口的增收問題將有較大的改善作用[7]。關(guān)于管理人員較少的問題，如果將兩項(xiàng)政策進(jìn)行有效銜接，那么原來分屬于民政系統(tǒng)和扶貧辦的管理人員就可以合并在一起進(jìn)行管理，這樣就增加了基層管理人員，對于管理能力的提高也有一定的幫助。兩項(xiàng)政策在實(shí)施過程中均遇到的問題是人口素質(zhì)較低的問題，如果能夠?qū)身?xiàng)政策整合實(shí)施，在提高村民經(jīng)濟(jì)水平的同時(shí)提高其文化素質(zhì)也是不容忽視的。

由于兩項(xiàng)制度都是針對貧困人口，在基礎(chǔ)工作方面都參照貧困線確定目標(biāo)對象，因此將兩項(xiàng)政策進(jìn)行一定程度和有效的銜接與整合是十分有必要的[8]。通過實(shí)地調(diào)查，在與新化縣和柞水縣相關(guān)民政部門及扶貧部門的焦點(diǎn)小組訪談中得出了兩項(xiàng)政策銜接的SWOT分析矩陣，如表5所示。

湖南省新化縣委縣政府于2009年頒發(fā)了《新化縣農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接試點(diǎn)工作實(shí)施方案（暫行）》，該方案至調(diào)查日止已經(jīng)實(shí)施了3年，通過對新化縣民政部門及扶貧辦工作人員的訪談可以看出，農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)制度的銜接有其較大的優(yōu)勢和機(jī)會，但是也存在一定的劣勢和威脅。因此，在實(shí)現(xiàn)銜接過程中，政府各部門必須要未雨綢繆、盡量規(guī)避這些劣勢和威脅，尋求合適的切入點(diǎn)十分重要。

3.1 目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和功能方面的銜接

探討中國農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策的有效銜接就必須探討其在功能方面（標(biāo)準(zhǔn)方面）的銜接。目前中國農(nóng)村最低生活保障制度的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)各地情況不一，國家規(guī)定保障標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政狀況及物價(jià)波動情況適時(shí)進(jìn)行調(diào)整。因此，各地區(qū)的農(nóng)村居民最低生活保障制度對居民的效果也不同[9]。在實(shí)地調(diào)查過程中，針對享受低保的農(nóng)戶進(jìn)行了補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)方面的調(diào)查，調(diào)查結(jié)果如表6所示。根據(jù)表6可以看出，在新化縣勤二村享受低保的12位村民中，有3人認(rèn)為低保補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)正合適，無人認(rèn)為補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)偏高，9人認(rèn)為補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)偏低；在柞水縣朱家灣村享受低保的10位村民中，有2人認(rèn)為低保補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)正合適，無人認(rèn)為補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)偏高，有8人認(rèn)為補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)偏低。總計(jì)調(diào)查享受低保村民22人，沒有人認(rèn)為低保補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)偏高，認(rèn)為補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)合適的僅占22.7%，絕大多數(shù)人認(rèn)為補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)偏低，占77.3%。

農(nóng)村居民最低生活保障制度的主要功能是給予貧困線以下的居民以錢款的補(bǔ)貼，起到的是一個(gè)“輸血”的作用；扶貧開發(fā)政策的主要功能是為貧困線以下的居民提供更多增收的途徑，起到一個(gè)“造血”的作用。兩項(xiàng)政策的有效銜接的重要表現(xiàn)之一就是在功能方面。中國扶貧開發(fā)政策的核心和基礎(chǔ)是開發(fā)式扶貧，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，支持、鼓勵(lì)貧困地區(qū)干部群眾開發(fā)當(dāng)?shù)刭Y源，發(fā)展商品生產(chǎn)、改善生產(chǎn)條件，增強(qiáng)自我積累、自我發(fā)展能力。扶貧開發(fā)政策重點(diǎn)向西部傾斜，集中扶持國家級貧困縣，調(diào)研地中的新化縣與柞水縣均為國家級貧困縣。中國政府專項(xiàng)扶貧資金分為三類：財(cái)政扶貧資金、以工代賑扶貧資金和信貸扶貧資金。1997年，國務(wù)院對各類不同性質(zhì)扶貧資金的扶持對象、條件、標(biāo)準(zhǔn)以及使用程序、權(quán)力和責(zé)任作出了明確規(guī)定，特別強(qiáng)調(diào)各項(xiàng)扶貧資金要根據(jù)扶貧攻堅(jiān)的總體目標(biāo)和要求，配套使用，形成合力，發(fā)揮整體效益。各項(xiàng)扶貧資金的投入重點(diǎn)是：財(cái)政扶貧資金主要用于修田造地、解決人畜飲水困難和科技培訓(xùn)、推廣農(nóng)業(yè)實(shí)用技術(shù)；以工代賑扶貧資金主要用于基本農(nóng)田的建設(shè)、小型水利的修建與鄉(xiāng)村道路的建設(shè)；扶貧貸款則主要用于有助于增加貧困戶當(dāng)年收入的種養(yǎng)業(yè)項(xiàng)目。同時(shí)，要求各級扶貧工作主管部門切實(shí)加強(qiáng)對扶貧資金的管理使用監(jiān)察、監(jiān)督。審計(jì)部門在扶貧資金使用效益、如期實(shí)現(xiàn)基本解決貧困人口溫飽問題的目標(biāo)上發(fā)揮了關(guān)鍵作用。

3.2 目標(biāo)人群方面的銜接

兩項(xiàng)政策在目標(biāo)人群方面的銜接可以說是銜接過程中最重要的部分，也是目前存在問題最多的地方。國家的絕對貧困線不斷調(diào)整，絕對貧困線標(biāo)準(zhǔn)由2008年的人均純收入785元到2011年的2 300元。在新化縣調(diào)查時(shí)了解到，按照不同貧困線標(biāo)準(zhǔn)，新化縣2008年底貧困人口28.81萬人；2009年底28.26萬人；2010年底30.08萬人；2011年底為83.50萬人；2012年底為75.00萬人。

如果按照中國社會保障制度“應(yīng)保盡?！钡脑瓌t，則凡是低于貧困線以下的人群均應(yīng)該享受低保制度的補(bǔ)貼，但目前實(shí)際政策的實(shí)施過程中“應(yīng)保盡?！笔菬o法實(shí)現(xiàn)的。在與民政部門的工作人員進(jìn)行訪談時(shí)了解到，目前“應(yīng)保盡?！惫ぷ鳠o法實(shí)現(xiàn)的原因主要在于：第一，中國人口基數(shù)大，近年來國家不斷調(diào)高貧困線，都導(dǎo)致絕對貧困人口不斷增多；第二，貧困人數(shù)太大而地方財(cái)政能力有限，根本無法實(shí)現(xiàn)貧困人口的“應(yīng)保盡保”；第三，目前執(zhí)行的低保制度大都是按照名額進(jìn)行分配，低保指標(biāo)有限，大部分都是分配給老弱病殘的農(nóng)村居民，其他類型貧困人群難以獲得低保補(bǔ)助；第四，由于國家并沒有給出一個(gè)統(tǒng)一的低保評判標(biāo)準(zhǔn)，在執(zhí)行過程中可能出現(xiàn)一些不公平現(xiàn)象，引起矛盾；第五，目前的低保標(biāo)準(zhǔn)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到幫助貧困人群脫貧的地步，很多享受了低保的村民人均純收入仍舊低于貧困線。

扶貧開發(fā)政策中明確指出，其核心和基礎(chǔ)是開發(fā)式扶貧，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，支持、鼓勵(lì)貧困地區(qū)干部群眾開發(fā)當(dāng)?shù)刭Y源，發(fā)展商品生產(chǎn)、改善生產(chǎn)條件，增強(qiáng)自我積累、自我發(fā)展能力。由此可見，扶貧開發(fā)政策的幫扶群體應(yīng)該是有勞動力的、健康的、低于貧困線的人群[10]。按照“應(yīng)保盡保”原則和兩項(xiàng)政策實(shí)施的本意是可以實(shí)現(xiàn)有效銜接的，在新化縣調(diào)查期間，隨意抽取了10名低于貧困線但并未享受低保的村民進(jìn)行理想狀態(tài)下兩項(xiàng)政策脫貧的實(shí)現(xiàn)。表7是在理想狀態(tài)下，10名目前低于貧困線但由于村里的低保名額有限沒有獲得低保補(bǔ)助的村民通過“應(yīng)保盡?！痹瓌t獲得低保補(bǔ)貼，并且通過扶貧開發(fā)政策的項(xiàng)目創(chuàng)收后的脫貧效果。結(jié)果表明，在兩項(xiàng)政策的作用下，10名村民僅有1名村民的年人均純收入未達(dá)到2 300元，還處于貧困線以下，其余9人均高于貧困線，成功脫貧。由此看出，此模型展示了在理想狀態(tài)下，兩項(xiàng)政策的銜接可以有效、大幅度地幫助貧困人群脫貧。但這只是理想狀態(tài)下的脫貧模式，要想真正實(shí)現(xiàn)這種理想狀態(tài)，除了財(cái)政力度要加大以實(shí)現(xiàn)低保制度的“應(yīng)保盡?！蓖?，還需要扶貧開發(fā)政策與低保制度的目標(biāo)人群基本一致。目前，獲得低保制度幫扶的對象多為老弱病殘人群，大部分與扶貧開發(fā)政策幫扶對象不符，因此要想政策有效銜接，在目標(biāo)人群方面就只可能實(shí)現(xiàn)部分銜接。要實(shí)現(xiàn)兩項(xiàng)政策銜接的目標(biāo)人群一致性，只能逐步實(shí)現(xiàn)。

3.3 信息和基層工作方面的銜接

在兩項(xiàng)政策銜接過程中，必須要提到的是信息方面的銜接，即信息方面的共享。在實(shí)地調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)，目前兩項(xiàng)政策的銜接只在信息共享方面取得了比較好的效果。民政部門與扶貧部門按照兩項(xiàng)政策銜接的要求主要實(shí)施的工作便是信息共享。信息方面的銜接是兩項(xiàng)政策得以有效銜接的一個(gè)基礎(chǔ)環(huán)節(jié)[11]，并且是較容易實(shí)現(xiàn)的一個(gè)環(huán)節(jié)，但目前在信息共享方面也還存在一些問題。在與扶貧部門的工作人員的訪談中得知，信息方面的共享確實(shí)對于兩項(xiàng)政策的銜接有幫助，但是由于兩個(gè)部門的分工并不明確，導(dǎo)致有時(shí)候信息共享卻沒有實(shí)質(zhì)性的效果。如民政部門提供低保名單給扶貧辦，但是享受低保的人并非扶貧對象，信息共享就失去了意義，僅運(yùn)用信息共享來實(shí)現(xiàn)政策銜接是不可能的，管理方面不實(shí)現(xiàn)銜接，信息共享就是無用功。

就湖南省新化縣兩項(xiàng)制度銜接的具體幫扶措施來看，縣民政局與縣扶貧辦共同確定幫扶對象，民政局提供目前享有低保的人員名單及相關(guān)信息，扶貧部門提供扶貧開發(fā)項(xiàng)目受益的人員名單及相關(guān)信息，同時(shí)還共同探討了一些扶貧開發(fā)項(xiàng)目的實(shí)施與開發(fā)。具體表現(xiàn)在新化縣把識別摸底出來的農(nóng)村貧困戶分為三種類型，堅(jiān)持按照開發(fā)扶貧與生活救助“兩輪驅(qū)動”的原則，分類進(jìn)行幫扶。A類：家庭年人均純收入在693～1 196元之間，有發(fā)展要求，有勞動能力的貧困戶，分批分類實(shí)施扶貧扶持；B類：家庭年人均純收入在693元以下，有發(fā)展要求，有勞動能力的貧困戶，實(shí)施差額低保救助并對有勞動能力的實(shí)施扶貧扶持；C類：家庭年人均純收入在693元以下，孤兒、孤老及家庭成員全部因殘、因智、因病、年老體弱等喪失勞動能力的貧困戶，列入民政部門最低生活保障范圍，實(shí)行全額常補(bǔ)。對A、B類扶貧戶，在積極探索互助資金發(fā)展模式和與農(nóng)民專業(yè)合作社合作模式的基礎(chǔ)上，結(jié)合整村推進(jìn)工作，根據(jù)本人申請要求，結(jié)合各扶貧對象實(shí)際，根據(jù)不同情況，“一戶一策”，從扶貧小額貸款貼息、產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目、勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)、科技扶貧等方面因貧施策，分批給予適當(dāng)扶持，3年內(nèi)至少幫扶1次，幫助脫貧致富。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要按照“一村一品”、“一鄉(xiāng)一業(yè)”連片開發(fā)要求，找準(zhǔn)致富產(chǎn)業(yè)和適合發(fā)展的扶持方式，并采取部門掛村、企業(yè)聯(lián)村、科技示范戶、星火帶頭人、扶貧志愿者及黨員干部“一對一”幫扶等方式落實(shí)幫扶責(zé)任人等。在政策上從以下8個(gè)方面進(jìn)行扶持：①納入新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)，由財(cái)政扶貧資金支付個(gè)人交納部分（20元/人·年）；②發(fā)展生產(chǎn)給予直接獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼。對發(fā)展種植養(yǎng)殖項(xiàng)目的扶貧戶，給予種苗、化肥、地膜等直接物質(zhì)補(bǔ)貼；③推行扶貧互助資金試點(diǎn)，建立村級扶貧互助社，通過農(nóng)民專業(yè)合作社或種養(yǎng)協(xié)會，幫助扶貧戶解決生產(chǎn)發(fā)展難題；④通過龍頭企業(yè)帶動。對產(chǎn)業(yè)化扶貧企業(yè)，要在企業(yè)用工、發(fā)展基地等方面優(yōu)先考慮扶貧戶，帶動他們脫貧致富；⑤開展“雨露計(jì)劃”短訓(xùn)。整合扶貧、勞動、農(nóng)業(yè)、移民、溫暖工程等培訓(xùn)資金，對參加直達(dá)型短期培訓(xùn)和中長期技能培訓(xùn)的扶貧戶實(shí)行學(xué)雜費(fèi)減免；⑥優(yōu)先安排農(nóng)村危房改造補(bǔ)貼；⑦按一定比例對獲得小額銀行貸款的扶貧戶進(jìn)行貼息補(bǔ)貼；⑧利用科技項(xiàng)目，優(yōu)先扶持扶貧戶。

4 結(jié)論與建議

農(nóng)村居民最低生活保障制度與扶貧開發(fā)制度目前還未進(jìn)行實(shí)質(zhì)性銜接；兩項(xiàng)政策只可能實(shí)現(xiàn)部分銜接；兩項(xiàng)政策銜接的成功與否關(guān)系到扶貧領(lǐng)域能否取得實(shí)效[12]；中國目前距離“應(yīng)保盡?！钡膶?shí)現(xiàn)還有一段距離；兩項(xiàng)政策能否有效銜接的主要因素在于其功能方面、目標(biāo)人群方面、信息方面能否有效銜接。

由于扶貧資源和社會保障資金有限，低保制度的“輸血”作用與扶貧開發(fā)政策的“造血”作用的有效結(jié)合是必然要求[13]，兩項(xiàng)政策的銜接能夠起到相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)的作用，只有做好兩項(xiàng)政策的銜接才能取得農(nóng)村反貧困的根本勝利。在實(shí)地調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村低保制度與扶貧開發(fā)政策的原來目標(biāo)群體是有一定差異的，尤其是由于基層干部與村民對低保制度的理解偏差，導(dǎo)致低保制度的目標(biāo)人群主要為“老弱病殘”；而扶貧開發(fā)政策的主要目標(biāo)群體是身體較為健康但是仍然處于貧困線以下的人群。由此，低保制度的部分覆蓋人群——“老弱病殘”是無法與扶貧開發(fā)的目標(biāo)人群重合的；正因?yàn)槟繕?biāo)群體的不完全一致導(dǎo)致兩項(xiàng)政策不可能實(shí)現(xiàn)完全銜接，但可以實(shí)現(xiàn)部分銜接。農(nóng)村居民最低生活保障制度與扶貧開發(fā)制度目前還未進(jìn)行實(shí)質(zhì)性銜接，關(guān)鍵取決于地方政府和有關(guān)機(jī)構(gòu)的意愿。對新化縣實(shí)施兩項(xiàng)政策銜接工作的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前兩項(xiàng)政策還未進(jìn)行實(shí)質(zhì)性銜接，銜接層面僅僅停留在信息互通等淺層次。相關(guān)政策的具體措施還有待進(jìn)行進(jìn)一步的明確與頒布，必須做好政策銜接、程序銜接與管理銜接等相關(guān)工作，需要開展更多的試點(diǎn)試驗(yàn)工作。兩項(xiàng)政策有效銜接的主要因素包括其在功能方面、目標(biāo)人群方面、信息方面的有效銜接。要真正實(shí)現(xiàn)政策銜接就必須解決其目前在這三方面中存在的問題。當(dāng)然相關(guān)機(jī)構(gòu)工作的銜接是前提。

綜上所述，中國農(nóng)村扶貧開發(fā)政策與低保制度的有效銜接還需要作進(jìn)一步的努力，同時(shí)要將兩項(xiàng)工作的銜接放在重要位置。針對上述結(jié)論本研究提出五項(xiàng)建議。

1）努力制定與完善相關(guān)法律法規(guī)，明確政策要求。自農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)制度實(shí)施以來，均缺乏相關(guān)法律法規(guī)的保障。因此，要想兩項(xiàng)政策能夠有效實(shí)施與銜接，努力制定與完善相關(guān)的法律法規(guī)是必然要求。

2）大力建設(shè)有效的、政策的基層監(jiān)督監(jiān)管機(jī)制。在調(diào)查與研究過程中筆者發(fā)現(xiàn)，目前中國農(nóng)村的扶貧開發(fā)政策與低保制度均缺乏有效的監(jiān)督監(jiān)管機(jī)制，因此才會出現(xiàn)一些評選不公、基層干部因公濟(jì)私的現(xiàn)象。所以，必須建設(shè)有效的基層政策監(jiān)督監(jiān)管機(jī)制來保障政策實(shí)施的科學(xué)合理性。

3）著力重新瞄準(zhǔn)目標(biāo)人群。中國社會保障制度的原則是“應(yīng)保盡?！保r(nóng)村居民最低生活保障制度的本身目標(biāo)群體應(yīng)該是全體低于貧困線的人民群眾，但是由于中國貧困人口基數(shù)大，各地區(qū)尤其是貧困地區(qū)的財(cái)政緊張，目前實(shí)現(xiàn)低保制度的“應(yīng)保盡?！笔遣磺袑?shí)際的。也正因?yàn)檫@樣，很多地區(qū)低保制度的受益人群是地區(qū)貧困線的“老弱病殘”人群，部分低于貧困線的普通農(nóng)戶沒有享受到低保補(bǔ)助。而中國扶貧開發(fā)政策的目標(biāo)群體是低于貧困線的普通農(nóng)戶，其目的是引進(jìn)項(xiàng)目為貧困人群擴(kuò)展增收渠道以幫助其脫離貧困。綜上，兩項(xiàng)政策要實(shí)現(xiàn)銜接，必須重新考慮目標(biāo)人群問題。

4）全面理解扶貧開發(fā)和低保政策。目前存在對兩項(xiàng)制度的機(jī)械理解的問題，如扶貧開發(fā)只是項(xiàng)目開發(fā)，低保的目標(biāo)群體就是老弱病殘。實(shí)際上，低保要實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡?！?，就不只是老弱病殘的問題，需要加大低保的資金投入，一部分低保資金也可設(shè)置一些弱開發(fā)性的條件。扶貧開發(fā)也可以是針對貧困農(nóng)戶的有條件的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支持。

5）盡力采用復(fù)合式的銜接方式。兩項(xiàng)政策的有效銜接，要求其在功能、目標(biāo)人群、信息等方面進(jìn)行復(fù)合銜接。功能方面必須認(rèn)清兩項(xiàng)政策的實(shí)際功能與其政策頒發(fā)時(shí)的最初目的；目標(biāo)人群方面要做好幫扶對象的重新確定工作，逐漸實(shí)現(xiàn)兩項(xiàng)政策目標(biāo)人群的更多重合；信息方面應(yīng)該在共享信息的基礎(chǔ)上做好管理方面的銜接工作，讓信息共享發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

參考文獻(xiàn)：

[1] 成志剛，公衍勇.我國農(nóng)村貧困救助制度：反思與重構(gòu)[J].湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會科學(xué)版，2009，33（6）：76-80.

[2] 劉傳巖，趙 玉.我國農(nóng)村扶貧政策的協(xié)調(diào)配套問題研究[J].三農(nóng)問題，2008（4）：35-37.

[3] 宛慶豐.“兩項(xiàng)制度”銜接試點(diǎn)工作應(yīng)破解四大難題[J].湖南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2010（3）：29-30.

[4] 張 祿.扶貧開發(fā)與農(nóng)村“低保”制度有效銜接的思考——僅以遼寧省為例[J].勞動保障世界（理論版），2011（6）：11-13.

[5] 吳維瑋.重慶市農(nóng)村扶貧開發(fā)與農(nóng)村最低生活保障制度銜接研究[D].重慶：重慶大學(xué)，2011.

[6] 周遵倫.對畢節(jié)地區(qū)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接的探討[J].烏蒙論壇，2009（4）：53-57，80.

[7] 李慶梅，聶佃忠.負(fù)所得稅是實(shí)現(xiàn)扶貧開發(fā)與農(nóng)村低保制度有效銜接的現(xiàn)實(shí)選擇[J].中共中央黨校學(xué)報(bào)，2010，14（5）：22-25.

[8] 牟秋菊.貴州農(nóng)村扶貧開發(fā)與低保制度銜接現(xiàn)狀調(diào)查研究[J].科技經(jīng)濟(jì)市場，2011（8）：89-91.

[9] 黃鏡明，堯文金.扶貧開發(fā)和農(nóng)村低保政策有效銜接的幾點(diǎn)思考[J].扶貧筆談，2009（7）：53-57.

[10] 王衛(wèi)群.堅(jiān)持開發(fā)式扶貧方針實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低保制度與扶貧政策的有效銜接[J].老區(qū)建設(shè)，2009（21）：28.

[11] 王三秀.可持續(xù)生計(jì)視角下我國農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)的有機(jī)銜接[J].寧夏社會科學(xué)，2010（4）：73-77.

[12] 田 源，董麗晶.遼寧省完善扶貧開發(fā)與農(nóng)村低保制度銜接機(jī)制實(shí)施研究[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2012，40（11）：6831-6833.

[13] 楊成波.農(nóng)村低保制度與農(nóng)村扶貧開發(fā)政策銜接問題探析[J].農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究，2012，33（1）：37-40.