公共決策中公民參與機(jī)制研究
——以合肥市力推政務(wù)公開(kāi)為視角

孫 瑾，楊曉萍，李 鳳，艾合塔古麗·亞勒洪

（新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)，新疆 烏魯木齊 830052）

公共決策中公民參與機(jī)制研究
——以合肥市力推政務(wù)公開(kāi)為視角

孫 瑾，楊曉萍，李 鳳，艾合塔古麗·亞勒洪

（新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)，新疆 烏魯木齊 830052）

公共決策是指公共組織在管理社會(huì)公共事務(wù)過(guò)程中所做出的決定。有效的公民參與是公民與決策者之間的良性互動(dòng)，同時(shí)也為公共決策的質(zhì)量提供了保障。以合肥市力推政務(wù)公開(kāi)為視角，探索現(xiàn)階段合肥市政務(wù)公開(kāi)與公民參與的現(xiàn)狀以及方式與程序，通過(guò)分析政府推行政務(wù)公開(kāi)中存在的公民參與意識(shí)不強(qiáng)，各部門(mén)信息公開(kāi)狀況不平衡和缺乏完善的法律保障等問(wèn)題，提出了完善政府政務(wù)公開(kāi)中市民參與機(jī)制的有效措施。政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變公民的參與理念，壯大非政府組織的力量；規(guī)范政務(wù)公開(kāi)的法律法規(guī)，建立責(zé)任追究制度；加強(qiáng)政務(wù)公開(kāi)的廣度與深度，大幅提高行政能力。

公共決策；公民參與；政務(wù)公開(kāi)

一、引言

信息技術(shù)的發(fā)展推動(dòng)了信息的傳播速度，促進(jìn)了政府與公民之間的互動(dòng)，使得公民更便捷地獲得政府活動(dòng)的相關(guān)信息并參與其中給予反饋意見(jiàn)，公民參與成為了公共決策制定中的重要組成部分[1]。在我國(guó)，公民參與機(jī)制是公民在政府領(lǐng)導(dǎo)下參與到政府決策中的過(guò)程，公民參與機(jī)制是我國(guó)現(xiàn)代民主政治的客觀表現(xiàn)，越來(lái)越多的公民參與實(shí)踐表明有效的公民參與提高了公共決策的科學(xué)性與可行性。

為了讓公眾進(jìn)一步掌握政府決策與政務(wù)活動(dòng)，政府大力推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)工作，落實(shí)了公民的知情權(quán)，參與權(quán)，監(jiān)督權(quán)，提高了公民參與度，推進(jìn)了民主政治的發(fā)展[2]。當(dāng)前，政府制定公共決策的方式已與以往大不相同，公民參與被作為公共決策的制定與執(zhí)行過(guò)程中極為重要的組成部分，它在政府決策與公民之間架起了一座相互溝通的橋梁，決策者不再是“閉門(mén)造車(chē)”，脫離實(shí)際，他們從幕后走出來(lái)傾聽(tīng)民眾的意見(jiàn)，解答民眾的困惑。對(duì)公民而言，公民參與能使民眾從維護(hù)自身群體利益出發(fā)，提出相關(guān)問(wèn)題的訴求，他們有機(jī)會(huì)對(duì)那些關(guān)系到他們生活的公共決策產(chǎn)生影響，并在社會(huì)管理中發(fā)揮作用。

二、合肥市政務(wù)公開(kāi)與公民參與現(xiàn)狀

自2008年以來(lái)，合肥市以增強(qiáng)政府公信力為目標(biāo)，市政府大力推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)工作，為保障政務(wù)公開(kāi)有章可循，有法可依，合肥市政府貫徹落實(shí)了《政府信息公開(kāi)條例》，有力地促進(jìn)了依法行政。

合肥市政府力圖將政務(wù)公開(kāi)工作作為民主執(zhí)政，科學(xué)執(zhí)政和積極引導(dǎo)公民參政議政的重要途徑，積極開(kāi)設(shè)了多種形式的公民參與平臺(tái)[3]。由政府主導(dǎo)的合肥市政府信息公開(kāi)網(wǎng)站自創(chuàng)立以來(lái)便受到合肥市民的持續(xù)關(guān)注。站內(nèi)開(kāi)設(shè)了政府信息公開(kāi)年報(bào)，政策文件，財(cái)政資金信息公開(kāi)欄以及包括食品，教育，環(huán)境專項(xiàng)領(lǐng)域和醫(yī)療衛(wèi)生，社會(huì)救助，房屋征收等重點(diǎn)領(lǐng)域的信息公開(kāi)專欄。這幾大版塊的內(nèi)容都是關(guān)系到市民生產(chǎn)生活的重要領(lǐng)域的公共政策，有關(guān)信息會(huì)及時(shí)發(fā)布并更新，保證決策結(jié)果的公開(kāi)、透明，以便市民了解與監(jiān)督。其中網(wǎng)站較為特色的當(dāng)屬輿情收集回應(yīng)版塊，其致力于收集市民對(duì)公共政策的建議與要求，且通過(guò)相關(guān)機(jī)制將市民建議引入到?jīng)Q策過(guò)程中，是積極鼓勵(lì)公民參與公共政策制定的有效路徑。例如在合肥市濱湖新區(qū)的建設(shè)規(guī)劃項(xiàng)目中，合肥市地鐵1號(hào)線票價(jià)調(diào)研等商定的政策結(jié)果都采納了市民的相關(guān)建議，保證了決策的民主性，也大大提高了政策的可行性與科學(xué)性。政府信息公開(kāi)網(wǎng)站內(nèi)還附有合肥政務(wù)微博的網(wǎng)頁(yè)鏈接。其中“我向市長(zhǎng)說(shuō)句話”的留言版塊更近距離的與市民互動(dòng)和溝通，及時(shí)的了解民眾的訴求并通過(guò)留言選登環(huán)節(jié)對(duì)市民關(guān)心的拆遷補(bǔ)償，就業(yè)保障等民生問(wèn)題給出回應(yīng)，推動(dòng)了公民參與社會(huì)公共管理。政府除了利用新媒體與市民積極互動(dòng)外，也充分利用了傳統(tǒng)媒體。例如合肥廣播電臺(tái)的《規(guī)劃之聲》欄目就曾對(duì)濱湖新區(qū)“引湖入城”的設(shè)想開(kāi)展了市民投票活動(dòng)。政府傾聽(tīng)民意，尊重民意，由政府為主導(dǎo)，當(dāng)?shù)孛襟w協(xié)作搭建的多種方式的政民聯(lián)動(dòng)平臺(tái)，引導(dǎo)公民參政議政，為推動(dòng)政務(wù)公開(kāi)的工作進(jìn)程和完善公民參與制度提供了有利條件。

伴隨著公民意識(shí)的不斷增強(qiáng)，公民在參與到公共政策的制定中時(shí)也會(huì)追逐自身群體利益的實(shí)現(xiàn)，公民參與的熱情也不斷膨脹。因而一些由群眾自發(fā)成立的社會(huì)組織為了維護(hù)共同的利益應(yīng)運(yùn)而生。公民借助這些社會(huì)公益團(tuán)體，社區(qū)組織，非政府組織通過(guò)開(kāi)辦專題研討會(huì)，開(kāi)設(shè)論壇等方式參與到公共決策的討論與社會(huì)公共事務(wù)的管理中，他們的影響力雖不及政府卻也在不斷擴(kuò)大，在政府公共決策的參與方面發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用[4]。例如，一些倡導(dǎo)低碳生活的NGO就曾組織志愿者開(kāi)展垃圾分類活動(dòng)，在環(huán)境決策與管理上表現(xiàn)出積極的參與態(tài)度，他們引導(dǎo)公眾參與決策，在協(xié)助政府管理社會(huì)公共事務(wù)中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用，迫使政府在做出公共決策時(shí)要考慮各方利益的均衡。無(wú)論是由政府牽頭，當(dāng)?shù)孛襟w配合搭建的公民參與平臺(tái)還是由社會(huì)團(tuán)體自發(fā)組織的公民參與平臺(tái)，都為公民參與公共決策的制定提供了有效的途徑，也為公共決策的質(zhì)量提供了保障。參與平臺(tái)的多元化推動(dòng)了公民參與的步伐。

三、合肥市政務(wù)公開(kāi)參與方式與程序

政務(wù)公開(kāi)是指行政機(jī)關(guān)將各項(xiàng)決策規(guī)劃的內(nèi)容及進(jìn)程采取主動(dòng)或依申請(qǐng)的方式向公民予以公開(kāi)，以便公民及時(shí)了解和掌握政府決策與發(fā)展動(dòng)態(tài)。政務(wù)公開(kāi)推進(jìn)了政府運(yùn)作的透明化，實(shí)現(xiàn)了讓權(quán)力在陽(yáng)光下進(jìn)行。政務(wù)工作的正常運(yùn)行離不開(kāi)公民參與，如今，新媒體的蓬勃發(fā)展使得公民參與的方式也更加多元化，例如，合肥市市民參與政務(wù)公開(kāi)可通過(guò)網(wǎng)上查詢，前往辦公大廳或市圖書(shū)館，檔案館等方式查詢相關(guān)政務(wù)信息。根據(jù)《中國(guó)人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》規(guī)定，公開(kāi)的政府信息分為主動(dòng)公開(kāi)和依申請(qǐng)公開(kāi)兩類。

(一)政府主動(dòng)公開(kāi)的信息

對(duì)于政府主動(dòng)公開(kāi)的政務(wù)信息合肥市政府主要依托政府公開(kāi)官方網(wǎng)站，定時(shí)對(duì)教育，社會(huì)保障，醫(yī)療衛(wèi)生，社會(huì)救助等涉及公眾利益的重點(diǎn)領(lǐng)域的相關(guān)政策，法規(guī)及時(shí)更新，讓公民便捷的取得和利用相關(guān)政務(wù)信息，同時(shí)也在政府辦公大廳設(shè)立了電子公告欄和公共查閱室。政府還充分利用了電視，廣播，報(bào)刊等公共媒體公開(kāi)相關(guān)政務(wù)信息，例如召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)，聽(tīng)證會(huì)，咨詢會(huì)等。合肥水價(jià)調(diào)整聽(tīng)證會(huì)上，合肥市民就政府公布的水價(jià)成本，水價(jià)調(diào)整原因等明確了贊成或反對(duì)的態(tài)度，并發(fā)表了自己的建議，政府傾聽(tīng)市民建議并酌情采納，聽(tīng)證會(huì)的召開(kāi)為公民參與提供了有效平臺(tái)。公民還可通過(guò)撥打政府信息公開(kāi)服務(wù)熱線咨詢想要獲取的政務(wù)信息或提出自己的訴求。合肥陽(yáng)光政務(wù)熱線自開(kāi)通以來(lái)，得到廣大市民的廣泛關(guān)注。市民通過(guò)撥打政務(wù)熱線了解相關(guān)政務(wù)信息和便民信息，工作人員向市民解讀相關(guān)政策信息，市民還針對(duì)合肥一些重大工程規(guī)劃給出自己的建議。推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)多元化的參與方式不但保障了公民的知情權(quán)，監(jiān)督權(quán)落到了實(shí)處，同時(shí)促進(jìn)政策制定與執(zhí)行的公開(kāi)、透明。

(二)依申請(qǐng)公開(kāi)的信息

對(duì)于依申請(qǐng)公開(kāi)的信息，公民可以通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)申請(qǐng)，書(shū)面與網(wǎng)上申請(qǐng)的方式提出相關(guān)政務(wù)信息的申請(qǐng)，合肥市政務(wù)公開(kāi)辦公室接到申請(qǐng)后會(huì)按照相關(guān)辦理規(guī)定依照申請(qǐng)先后順序予以處理。網(wǎng)站上的申請(qǐng)指南也詳細(xì)給出了申請(qǐng)的程序以及提交后的處理流程，使申請(qǐng)人便捷的獲取所需的政務(wù)信息。

四、政府推行政務(wù)公開(kāi)中存在的問(wèn)題

(一)公民參與意識(shí)不強(qiáng)

長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)家的權(quán)利集中于中央，各地方政府必須接受中央的管理與監(jiān)督。長(zhǎng)期處于專制統(tǒng)治下的人們對(duì)權(quán)威的崇拜之感根深蒂固，人們?nèi)狈ψ灾饕庾R(shí)，盲目地認(rèn)為國(guó)家的管理形式只有專制，人民與政府的關(guān)系只有服從。因此當(dāng)一項(xiàng)公共決策提出時(shí)，很多民眾受傳統(tǒng)思想的束縛，認(rèn)為這是學(xué)者與行政管理人員的責(zé)任，自己參與與否對(duì)決策的制定并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的影響，從而回避作為公民的責(zé)任與義務(wù)。合肥市政府信息網(wǎng)站的互動(dòng)交流平臺(tái)上就存在此類問(wèn)題，公民的互動(dòng)多數(shù)集中在關(guān)乎自身利益的民生問(wèn)題上，受理信件也多以投訴和咨詢類為主，截至2016年7月，投訴類與資訊類信件分別達(dá)到1024933 與953248封，建議類的受理信件僅64286封，占很小比例。再者，公民自身不具備專業(yè)的素質(zhì)，缺乏對(duì)政策制定的相關(guān)領(lǐng)域的知識(shí)儲(chǔ)備，僅僅憑借參政議政的熱情，很難真正對(duì)政策的制定起到積極的導(dǎo)向作用。

(二)各部門(mén)信息公開(kāi)狀況不平衡

公民的參與程度往往取決于政策的公開(kāi)程度，只有改變以往信息不對(duì)稱的狀況，積極推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)的廣度與深度，才能為公民參與決策的制定與執(zhí)行提供保障。從透明政府建設(shè)的實(shí)踐來(lái)看，合肥市率先開(kāi)設(shè)了政府信息公開(kāi)網(wǎng)，目前該網(wǎng)站擁有合肥市各級(jí)政府及所屬職能部門(mén)的參與，各行政部門(mén)通過(guò)政府信息公開(kāi)網(wǎng)站積極推進(jìn)對(duì)涉及行政權(quán)力運(yùn)行，財(cái)政資金使用，公共資源配置以及公共服務(wù)和監(jiān)督的各重點(diǎn)領(lǐng)域的信息公開(kāi)。但目前信息公開(kāi)網(wǎng)站仍處于探索階段，信息公開(kāi)方面還存在問(wèn)題，如各部門(mén)職責(zé)和重視程度不同，信息公開(kāi)的狀況也不平衡，關(guān)系到醫(yī)療衛(wèi)生，教育信息，社會(huì)保險(xiǎn)與救助等部門(mén)的信息公開(kāi)程度較高，公民參與度也較高，而一些與公民接觸不多的單位則未能按照要求及時(shí)發(fā)布該部門(mén)的政務(wù)公開(kāi)工作情況，部分市直單位未能及時(shí)維護(hù)開(kāi)設(shè)的相關(guān)欄目或出現(xiàn)長(zhǎng)期不更新的情況。不僅如此，各區(qū)域之間也存在進(jìn)展不平衡的現(xiàn)象。除巢湖市和廬陽(yáng)區(qū)以外的市、縣都存在信息公開(kāi)過(guò)于形式化，且信息更新速度慢，存在一定滯后性，遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到公民心中的期待值。

(三)缺乏完善的法律保障

當(dāng)前，就政務(wù)公開(kāi)的內(nèi)容而言，我國(guó)沒(méi)有相對(duì)規(guī)范的法律保障，缺乏統(tǒng)一性。政務(wù)公開(kāi)大多依據(jù)政策性規(guī)定，行政機(jī)關(guān)辦事制度等，極大削弱了法律的剛性，過(guò)于隨意。對(duì)于公開(kāi)的內(nèi)容，仍舊采取列舉式方法公開(kāi)政務(wù)信息，使得公開(kāi)的內(nèi)容存在很大局限[5]。對(duì)于公民關(guān)注的政務(wù)信息，往往由于過(guò)于敏感，政府以“商業(yè)機(jī)密”為由拒絕

公開(kāi)。

五、完善政府政務(wù)公開(kāi)中公民參與機(jī)制的有效措施

(一)轉(zhuǎn)變公民的參與理念，壯大非政府組織的力量

我國(guó)的憲法規(guī)定：“國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民?！弊鳛楣窭響?yīng)享有憲法賦予的管理國(guó)家的權(quán)利。為保證公民參與的權(quán)利落到實(shí)處，合肥市政府積極打造政務(wù)公開(kāi)的參與平臺(tái)，使公民能夠根據(jù)自己的訴求提出相應(yīng)的意見(jiàn)與建議，保障了公民的知情權(quán)，參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。然而受到歷史因素的影響，我國(guó)公民的主人翁意識(shí)淡薄，對(duì)待參政議政的權(quán)利和義務(wù)常常呈現(xiàn)出回避的態(tài)度，公民自身的參與熱情不高。眾所周知，理念是行動(dòng)的先導(dǎo)，轉(zhuǎn)變公民參與理念的重要性不言而喻，因此政府首先應(yīng)尊重公民的權(quán)利，在此基礎(chǔ)上重視公民參與意識(shí)的培養(yǎng)，加大發(fā)展教育事業(yè)，為公民參與決策制定提供智力支持。再者，政府應(yīng)積極推進(jìn)公民參政議政的宣傳工作，鼓勵(lì)公民打破傳統(tǒng)思維，有意識(shí)的樹(shù)立公民參與的理念，為公民主動(dòng)參與公共決策創(chuàng)造一個(gè)良好的環(huán)境。最后，非政府組織對(duì)公民參與的推動(dòng)作用也不得不提，把松散的公民集中起來(lái)。非政府利益的表達(dá)也均出于公共利益，而非個(gè)人利益或組織利益，在參與公共決策的制定過(guò)程中，其影響力也不容忽視，因此積極壯大非政府組織的力量，對(duì)公民參與的推動(dòng)有積極作用。

(二)規(guī)范政務(wù)公開(kāi)的法律體系，建立責(zé)任追究制度

一套完善的法律法規(guī)對(duì)規(guī)范政務(wù)公開(kāi)起著至關(guān)重要的作用。為推進(jìn)政府信息公開(kāi)，保障公民依法獲取政府政務(wù)信息，我國(guó)自2008年起首次公布《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》(以下簡(jiǎn)稱條例)[6]，然而條例的初步構(gòu)建僅能作為原則性的規(guī)定，其中對(duì)信息公開(kāi)的范圍等內(nèi)容并不具體，要落到實(shí)處，還需要各個(gè)地方具體問(wèn)題具體分析，根據(jù)當(dāng)?shù)氐默F(xiàn)狀提出相應(yīng)的辦法。一方面，合肥市政府應(yīng)積極制定政務(wù)公開(kāi)的相關(guān)實(shí)施細(xì)則，確保公民參與的有效性。另一方面，從目前的實(shí)踐結(jié)果來(lái)看，合肥市各級(jí)政府及所屬部分部門(mén)對(duì)政務(wù)公開(kāi)工作的重要性認(rèn)識(shí)的不夠到位，對(duì)政務(wù)信息的發(fā)布不全面，不及時(shí)，這就要求合肥市政府加強(qiáng)健全責(zé)任追究制度，把各行政部門(mén)政務(wù)公開(kāi)的實(shí)際效果納入考核機(jī)制，定期對(duì)政務(wù)公開(kāi)工作進(jìn)展進(jìn)行考評(píng)，將考評(píng)結(jié)果與部門(mén)績(jī)效聯(lián)系在一起，對(duì)于不配合的單位給予處分及整頓。這樣一來(lái)，既加強(qiáng)了對(duì)公民參與的引導(dǎo)，也確保了政務(wù)公開(kāi)的實(shí)施效果真實(shí)有效。

(三)加強(qiáng)政務(wù)公開(kāi)的廣度與深度，大幅提高行政能力

目前，政務(wù)公開(kāi)大多還停留在由政府主導(dǎo)的自上而下的運(yùn)行模式，公眾依舊處于被動(dòng)的地位。因此，想要改變傳統(tǒng)的運(yùn)行模式就要加強(qiáng)政務(wù)公開(kāi)的廣度和深度，破除被動(dòng)公開(kāi)的思想，樹(shù)立主動(dòng)公開(kāi)的觀念，積極營(yíng)造公開(kāi)、公正、高效的氛圍。首先，開(kāi)拓政務(wù)公開(kāi)的廣度，應(yīng)加強(qiáng)政務(wù)信息辦事程序，辦事結(jié)果的公開(kāi)透明程度，以及細(xì)化政府的財(cái)務(wù)收支。其次，深化政務(wù)公共的深度，應(yīng)在群眾監(jiān)督上下功夫，確保群眾的監(jiān)督權(quán)力落到實(shí)處，給予公眾獲取信息、聽(tīng)取信息、監(jiān)督信息的權(quán)利，讓公眾積極參與到政務(wù)公開(kāi)的實(shí)踐中去。合肥市若要加強(qiáng)政務(wù)公開(kāi)的廣度與深度，就要在將這些理論落實(shí)到制度與實(shí)踐中。

[1]黃梅蘭.政府信息公開(kāi)的有效性[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào), 2010(3):68-71

[2]姜曉萍.構(gòu)建服務(wù)型政府進(jìn)程中的公民參與[J].社會(huì)科學(xué)研究,2007(4):1-7

[3]朱德米.政務(wù)公開(kāi)與公眾參與:轉(zhuǎn)型期中國(guó)政府與公民關(guān)系的重構(gòu)[J].上海行政學(xué)院學(xué)報(bào),2007(6):28-37

[4]孫柏瑛.我國(guó)公民有序參與:語(yǔ)境、分歧與共識(shí)[J].中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào),2009(1):65-71

[5]龔成,李成剛.論我國(guó)公共政策過(guò)程中的公民參與[J].理論月刊,2012(1):149-153

[6]王建容,王建軍.公共政策制定中公民參與的形式及其選擇維度[J].探索,2012(1):75-79

[責(zé)任編輯：高萌]

D621

B

1009-6043（2016）12-0042-03

2016-10-21

孫瑾(1987-)，安徽合肥人，新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院行政管理專業(yè)2014級(jí)碩士研究生。研究方向：公共政策與法治政府；

楊曉萍(1976-)，重慶人，新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院法學(xué)系副教授。研究方向：法社會(huì)學(xué)。