淺析京津冀一體化下的稅務(wù)稽查協(xié)同發(fā)展

◎文/鄭克為　柴　晶　陳　飛

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淺析京津冀一體化下的稅務(wù)稽查協(xié)同發(fā)展

◎文/鄭克為柴晶陳飛

摘要：隨著京津冀一體化的全面推進(jìn)，三地間的部門協(xié)作成為促進(jìn)京津冀一體化的重要因素。稅務(wù)稽查作為稅收工作的重要環(huán)節(jié)，必須在京津冀一體化進(jìn)程中切實發(fā)揮自身的職能作用，服務(wù)京津冀一體化發(fā)展。本文以完善三地稅務(wù)稽查協(xié)同發(fā)展為研究對象，闡述必要性、剖析問題、分析原因、尋求對策，力求為稅務(wù)稽查工作質(zhì)量的提升探索一些有效途徑。

關(guān)鍵詞：京津冀一體化；稅務(wù)稽查；協(xié)同發(fā)展

柴晶（1962—），天津市地方稅務(wù)局第二稽查局。郵編：300050

陳飛（1980—），天津市地方稅務(wù)局第二稽查局。郵編：300050

一、引言

2014年2月26日，中共中央總書記習(xí)近平在北京主持召開座談會，專題聽取京津冀協(xié)同發(fā)展工作匯報，并對推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展提出了具體要求。至此，京津冀協(xié)同發(fā)展正式上升到國家戰(zhàn)略層面。稅務(wù)機(jī)關(guān)作為國家重要的經(jīng)濟(jì)管理部門，從國家稅務(wù)總局到京津冀三地的國稅、地稅局積極圍繞國家的戰(zhàn)略部署，開展了一系列促進(jìn)三地稅務(wù)協(xié)同發(fā)展的實際工作。

2014年7月，稅務(wù)總局專門成立京津冀協(xié)同發(fā)展稅收工作領(lǐng)導(dǎo)小組。2014年10月，稅務(wù)總局印發(fā)了《國家稅務(wù)總局關(guān)于創(chuàng)新京津冀協(xié)同發(fā)展稅收管理和服務(wù)的通知》，要求三地稅務(wù)機(jī)關(guān)扎實做好稅務(wù)部門支持和促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展的有關(guān)工作，認(rèn)真落實“一統(tǒng)三互”政策措施。2014年10 月29日，京津冀三地稅務(wù)機(jī)關(guān)在河北省廊坊市共同簽署了協(xié)同發(fā)展稅收合作框架協(xié)議，明確三地要從統(tǒng)一稅收政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、建立稅收利益協(xié)調(diào)機(jī)制等八個方面展開深入合作。2015年4月28日，京津冀稅務(wù)稽查協(xié)作第一次會議在北京召開，三地稅務(wù)機(jī)關(guān)簽署《京津冀稅務(wù)稽查協(xié)作協(xié)議》，確定將在搭建高速直通的協(xié)查溝通平臺、提高三地協(xié)查選票準(zhǔn)確率等五個方面開展深入合作。

一系列制度、措施的出臺實施，充分反映出稅務(wù)機(jī)關(guān)正努力在京津冀一體化協(xié)同發(fā)展中發(fā)揮稅收征管促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能作用。

二、京津冀稅務(wù)稽查協(xié)同發(fā)展必要性分析

（一）總部經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象亟需京津冀稅務(wù)稽查加強(qiáng)協(xié)作

按照中央的戰(zhàn)略部署，京津冀三地在功能定位、產(chǎn)業(yè)分工、城市布局等重大問題上承擔(dān)不同的任務(wù)。其中北京重在調(diào)整疏解非首都核心功能，天津與河北主要承擔(dān)承接北京非首都功能的任務(wù)。北京非首都核心功能的疏解與承接必然會導(dǎo)致今后京津冀三地總部經(jīng)濟(jì)問題更加突出，北京很有可能成為總部經(jīng)濟(jì)的集中地，很多企業(yè)會將集團(tuán)總公司設(shè)在北京，而將承擔(dān)生產(chǎn)、制造功能的分支機(jī)構(gòu)設(shè)在天津、河北，兩地自然成為分支機(jī)構(gòu)的集中地。

從稅收角度看，總部經(jīng)濟(jì)會給現(xiàn)行稅收征管帶來一系列新的問題。按照現(xiàn)行稅收政策規(guī)定，對于總機(jī)構(gòu)下設(shè)具有獨立法人資格的子公司和不具備法人資格的分支機(jī)構(gòu)，其稅收征管和稅收利益分配是不同的，稅收征管權(quán)限也不一樣。企業(yè)所得稅作為我國稅收當(dāng)中的一個重要稅種，是以注冊地為納稅地點。對于具有獨立法人資格的子公司，其所得稅必須就地繳納并接受稅務(wù)稽查，總機(jī)構(gòu)所在地得到的稅收利益相應(yīng)較少。相反，如果成立沒有法人資格的分支機(jī)構(gòu)，其所得稅就在總機(jī)構(gòu)所在地繳納和管理。在這種情況下，總部所在地政府必然會以各種方式要求總部單位將下屬機(jī)構(gòu)非法人化，由此導(dǎo)致稅收份額也會向總部所在地集中。

從稅收征管角度看，這樣的經(jīng)濟(jì)格局必然帶“管與查”脫節(jié)的矛盾，特別是對北京總部企業(yè)在天津、河北設(shè)立的非法人分支機(jī)構(gòu)稅收管理上，形成一種“經(jīng)營在下面、稅收在上面、下面能查清卻無權(quán)管理、上面有權(quán)查與管理卻又受人員和地域限制而查不過來或管不過細(xì)”的稅收管理格局。在京津冀一體化發(fā)展的大背景下，稅務(wù)稽查要想破解此難題，僅憑過去的分兵作戰(zhàn)，很顯然無法有效應(yīng)對。三地稅務(wù)機(jī)關(guān)必須加強(qiáng)協(xié)同合作，突破現(xiàn)有稅務(wù)稽查的體制和框架，解決稅務(wù)稽查工作中遇到的難題，更好服務(wù)京津冀一體化發(fā)展，為完成稅收中心工作和凈化三地稅收環(huán)境提供堅強(qiáng)保障。

（二）解決跨區(qū)域工程項目稅務(wù)稽查難題需要京津冀稅務(wù)稽查加強(qiáng)協(xié)作

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，跨區(qū)域工程項目越來越多。然而對跨區(qū)域工程項目的稅收征管存在著很多問題，主要是由以下兩方面原因造成的。

一方面跨區(qū)域工程具有臨時性強(qiáng)和流動性大的特點，工程施工單位來自全國各地，各自進(jìn)駐工程時間不同，工程項目完工后，機(jī)構(gòu)解散，人員撤離，監(jiān)管起來難度大。施工單位對財稅政策掌握的程度及稅法遵從度也不一樣，不少納稅人開始施工后，沒有向主管稅務(wù)機(jī)關(guān)報送施工合同、營業(yè)執(zhí)照副本、稅務(wù)登記證副本和外出經(jīng)營活動稅收管理證明等，沒有辦理登記手續(xù)，或者提供資料不全。對于應(yīng)繳的稅款，施工單位往往從自身的利益考慮，能拖就拖，管到就交，管不到的施工結(jié)束就撤離或繳一部分稅款敷衍了事。

另一方面，稅務(wù)部門與其他部門之間、跨區(qū)域稅務(wù)部門之間在跨區(qū)域工程監(jiān)管上還缺乏有效的信息數(shù)據(jù)交換，造成了稅收發(fā)生地的稅務(wù)機(jī)關(guān)不能及時掌握跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)行為的稅收征管數(shù)據(jù)。同時，由于跨區(qū)域工程規(guī)模大，施工地點多，地理環(huán)境復(fù)雜，稅收管轄經(jīng)常是跨越多個區(qū)域，各管轄區(qū)的基層征收機(jī)關(guān)由于責(zé)任、權(quán)限等方面的因素限制，很難了解工程總的投資規(guī)模，只能管理自己轄區(qū)內(nèi)的那部分工程，對于總體工程是否完稅，無權(quán)過問。上述原因造成了稅務(wù)機(jī)關(guān)在跨區(qū)域工程檢查中調(diào)查取證困難，查補(bǔ)出的稅款執(zhí)行入庫也不易，涉稅問題查處的難度增大。京津冀一體化的全面推進(jìn)，正好為解決三地之間的跨區(qū)域工程項目稅收征管提供了一個較好的機(jī)會，三地稅務(wù)機(jī)關(guān)如能加強(qiáng)合作，必將極大地提高跨區(qū)域工程的征管質(zhì)量。

三、京津冀稅務(wù)稽查協(xié)作存在問題及成因分析

（一）行政壁壘嚴(yán)重

當(dāng)前我國稅務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置和管理模式都是依照行政區(qū)劃設(shè)置的，按照屬地原則行使稅收管轄權(quán)，與之相應(yīng)，稅務(wù)系統(tǒng)在行政區(qū)劃內(nèi)部垂直聯(lián)系的多，橫向聯(lián)系的少，所以稅務(wù)部門往往以行政區(qū)域為依托，形成各種壁壘，阻礙了稅務(wù)部門之間橫向的互助協(xié)作。同時，由于合理的稅收利益分配機(jī)制尚未完全建立，地方政府及各級稅務(wù)機(jī)關(guān)出于各自地方經(jīng)濟(jì)利益的考慮，通常按行政區(qū)來組織和調(diào)控地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。稅務(wù)稽查盡管是一種依法行使的執(zhí)法行為，但在實際稅收工作中往往會受到來自各方的行政干預(yù)。

就京津冀三地來說，隨著京津冀一體化的日益推進(jìn)，三地的經(jīng)濟(jì)活動聯(lián)系將更加緊密，跨區(qū)企業(yè)越來越多，跨區(qū)域投資越來越常見，總部經(jīng)濟(jì)、關(guān)聯(lián)經(jīng)濟(jì)越來越普遍，由此產(chǎn)生的企業(yè)跨區(qū)域涉稅行為越來越頻繁。但由于在實際稅務(wù)稽查工作中三地之間沒有一個固定、日常的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，更缺乏相應(yīng)的稽查協(xié)作管理制度，各區(qū)域稅務(wù)稽查按行政轄區(qū)負(fù)責(zé)管理，實際工作中往往處于各自為戰(zhàn)、分散管理的狀態(tài)，各自從自身地區(qū)及部門利益考慮，對于本地有利的案件往往高度重視，甚至采取各種手段將企業(yè)漏繳的稅款搶先進(jìn)行查補(bǔ)并在當(dāng)?shù)厝霂欤粚τ诒镜責(zé)o利或有一定執(zhí)法風(fēng)險的案件就推三阻四，人為設(shè)置各種障礙?？傊?，行政壁壘的存在導(dǎo)致三地稅務(wù)機(jī)關(guān)之間的稽查協(xié)作程度較低，案件的查辦質(zhì)效不高。

（二）執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一

三地稅務(wù)稽查中執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一是客觀存在的現(xiàn)象，這主要由兩個方面的原因造成的。

一是現(xiàn)行稅法當(dāng)中很多具體稅收政策的執(zhí)行范圍、幅度、條件等由各?。ㄊ校┒悇?wù)機(jī)關(guān)自行決定，對國家稅收法律的解讀也由各?。ㄊ校┒悇?wù)機(jī)關(guān)自行開展，這必然造成京津冀三地在稅收政策的執(zhí)行中出現(xiàn)不一致現(xiàn)象。

二是稅收法律中存在很多稅收自由裁量權(quán)，在法律基礎(chǔ)和依據(jù)上本身就存在一定的“自由性”，稅收執(zhí)法人員綜合素質(zhì)層次不齊現(xiàn)象更是長期存在，所以會出現(xiàn)對同一個稅收案件，京津冀三地稅務(wù)機(jī)關(guān)在處理處罰結(jié)果上會有所不同的現(xiàn)象。稅收執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的不一致，會讓跨區(qū)域經(jīng)營企業(yè)無所適從，給企業(yè)的正常經(jīng)營發(fā)展帶來很多的人為障礙，增加了企業(yè)不必要的成本支出。

（三）協(xié)查水平不高

近年來，案件協(xié)查在查辦某些京津冀跨區(qū)域案件中發(fā)揮了重要作用，但也應(yīng)看到，三地稽查協(xié)查仍停留在個案協(xié)查層次，尚未建立起一套高效的工作運行機(jī)制，案件協(xié)查的流程及責(zé)任追究方面更缺乏法律形式的制度加以約束。概括起來，主要存在以下幾個問題。一是缺乏全局意識，將案件協(xié)查視為額外負(fù)擔(dān)，在工作部署、力量安排上沒有給予足夠重視，協(xié)查工作流于形式，走過場的現(xiàn)象普遍存在。二是協(xié)查的時效性不強(qiáng)，影響了工作效果。有的協(xié)查主辦單位提出協(xié)查不及時，而協(xié)作方動作遲緩，回函也不及時。另外，大多數(shù)主辦方要求協(xié)作方在較短時間內(nèi)完成協(xié)查，客觀上使協(xié)查工作難以到位。三是協(xié)查回函不規(guī)范，取證材料不全。有些協(xié)查回復(fù)的內(nèi)容答非所問，或者答復(fù)的內(nèi)容太過籠統(tǒng)，提供的證據(jù)資料也不充分，結(jié)果導(dǎo)致發(fā)起方無所適從，達(dá)不到協(xié)查的既定目標(biāo)。

（四）信息溝通不暢

目前，京津冀三地的稅務(wù)機(jī)關(guān)正采取多種方式加強(qiáng)稅收征管方面的溝通協(xié)調(diào)，努力為京津冀協(xié)同發(fā)展掃清稅收征管方面的障礙，但是與習(xí)近平總書記的“著力加大對協(xié)同發(fā)展的推動，自覺打破自家‘一畝三分地’的思維定式”要求仍有很大的距離。僅就稅務(wù)稽查工作方面的信息互動而言，京津冀三地稅務(wù)稽查信息不對稱現(xiàn)象較為突出，主要表現(xiàn)為兩個方面。一是同屬稅務(wù)系統(tǒng)的國、地稅稽查局之間缺乏信息交流。作為稅收業(yè)務(wù)管理的職能部門，盡管國、地稅因管轄稅種等不盡相同，工作的側(cè)重點也有所差異，但兩方的稅收管理信息卻具有一定的共同性和互補(bǔ)性，因此雙方之間的信息溝通對案件查辦十分重要。但目前在實際工作中國、地稅局雙方之間信息互通和經(jīng)驗交流較少，導(dǎo)致對同一納稅人各查各管，涉稅違法信息共享也僅局限于本系統(tǒng)內(nèi)部，雙方?jīng)]有建立稅收基礎(chǔ)信息共享機(jī)制。二是京津冀三地稅務(wù)機(jī)關(guān)之間的稅務(wù)稽查信息共享程度更低。受長期以來形成的行政管理權(quán)限約束，三地稽查局之間的稽查互動十分有限，對于涉及到他方的稽查案件往往僅采取協(xié)查函的方式進(jìn)行有限的互動，對于一些重大要案也只能在國稅總局的推動下才會有程度較高的互動協(xié)作，三地稽查局更多時候在查辦案件過程中出于一種“自掃門前雪”狀態(tài)。

四、推進(jìn)京津冀稅務(wù)稽查協(xié)同發(fā)展的建議

（一）構(gòu)建協(xié)同發(fā)展的平臺及機(jī)制

推動京津冀稅務(wù)稽查協(xié)同發(fā)展的首要任務(wù)就是要改變過去三地稅務(wù)稽查“老死不相往來”的局面，全面加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，促使三地稅務(wù)稽查溝通順暢，確保涉及三地的稅務(wù)稽查案件能夠得到妥善查處。為此，三地稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)著手搭建一個協(xié)同發(fā)展的平臺，建立起跨區(qū)域稅務(wù)稽查協(xié)作的長效領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和協(xié)作機(jī)制?？蓢L試在三地稅務(wù)稽查局之間組建一個由各省（市）稅務(wù)稽查局領(lǐng)導(dǎo)人員組成的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，通過聯(lián)席會議制度的形式，每年舉行一次跨區(qū)域稅務(wù)稽查協(xié)作聯(lián)席會議，研究跨區(qū)域稅務(wù)稽查協(xié)作的形式和發(fā)展情況，對重大協(xié)作事宜做出決策，協(xié)調(diào)解決跨區(qū)域稅務(wù)稽查協(xié)作出現(xiàn)的困難和問題。同時，在三地的省級稅務(wù)機(jī)關(guān)設(shè)立一個跨區(qū)域稅務(wù)稽查協(xié)作常設(shè)機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)收集和分析跨區(qū)域稅務(wù)稽查協(xié)作的情況和數(shù)據(jù)，并向聯(lián)席會議提交報告，落實聯(lián)席會議的決策，負(fù)責(zé)聯(lián)席會議日常聯(lián)系工作，建立起經(jīng)常性和日常性協(xié)作工作機(jī)制，協(xié)調(diào)處理具體合作事宜。

（二）統(tǒng)一稅務(wù)稽查執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)

三地稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)在全面梳理現(xiàn)行各自稅務(wù)稽查執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，分析比較稅務(wù)稽查中稅收政策的執(zhí)行及行政處罰尺度上的細(xì)微差別，相互之間加強(qiáng)協(xié)調(diào)，統(tǒng)一三地對違法行為認(rèn)定的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)以及行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)，逐步在政策執(zhí)行層面實現(xiàn)三地稅務(wù)稽查的協(xié)同發(fā)展。同時，三地應(yīng)加強(qiáng)人才交流，逐步縮小三地稅務(wù)稽查人員綜合素質(zhì)上的差異，減少自由裁量權(quán)對稅務(wù)稽查案件定性的影響。為此，可采取相互交流、定期聯(lián)合培訓(xùn)、開展聯(lián)合檢查等多種形式，促使稽查干部在交流中得到鍛煉，提高京津冀三地稽查人員的業(yè)務(wù)技能和協(xié)同作戰(zhàn)能力。

（三）建立信息共享機(jī)制

一是可建立京津冀三地稅務(wù)稽查信息定期交換制度。依據(jù)函件、網(wǎng)絡(luò)媒體等手段，交流三地稅務(wù)稽查涉稅舉報案件信息和跨地區(qū)經(jīng)營、總分機(jī)構(gòu)經(jīng)營等方面的稅收征管及稽查信息，實現(xiàn)稽查信息資源共享。二是建議創(chuàng)建“京津冀稅務(wù)稽查協(xié)作”網(wǎng)站，及時介紹三地稅務(wù)稽查工作動態(tài)信息，交流三地在稽查、取證、審理、執(zhí)行等方面的好經(jīng)驗、好做法，對一些典型涉稅違法案件進(jìn)行曝光、介紹。三是大力推進(jìn)稽查信息網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)，開展京津冀三地跨區(qū)域稽查信息收集匯總和綜合利用工作，逐步建立統(tǒng)一的發(fā)票鑒定系統(tǒng)，利用便捷的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段為三地稅務(wù)稽查協(xié)作提供全方位服務(wù)。

（四）建立聯(lián)合辦案機(jī)制

建立京津冀跨區(qū)域聯(lián)合辦案規(guī)章制度，構(gòu)建聯(lián)合辦案體系，充分整合三方稽查資源，實現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)和資源共享。對于一些稅收征管的重點、難點行業(yè)及跨區(qū)域的重大稅務(wù)案件，三地稅務(wù)機(jī)關(guān)可抽調(diào)稽查干部組成聯(lián)合檢查組，通過跨區(qū)域聯(lián)合辦案，在統(tǒng)一指揮的基礎(chǔ)上，按照屬地管理的原則，既分工協(xié)作又共同行動，解決跨區(qū)域涉稅違法案件查辦難的問題。在日常工作中，對于一些涉及到他方管轄范圍的重大涉稅違法案件，需聯(lián)合檢查的，由主要檢查方召集其他方協(xié)商，商請他方及時介入，開展聯(lián)合檢查。雙方可在充分溝通的基礎(chǔ)上，制定檢查方案，統(tǒng)一檢查的時間、期限、步驟和程序，明確各自的工作任務(wù)，統(tǒng)一布置實施。

（五）建立稽查協(xié)查機(jī)制

針對目前稽查協(xié)查工作效率低下、協(xié)查工作難以充分開展的狀況，建議從以下幾個方面對協(xié)查工作重點加以改進(jìn)。首先，應(yīng)完善協(xié)查制度建設(shè)，盡快出臺《京津冀稅務(wù)稽查協(xié)查工作辦法》，明確協(xié)查的范圍、主管機(jī)關(guān)、途徑和反饋等方面內(nèi)容。其次，建立網(wǎng)絡(luò)平臺開展協(xié)查工作。在三地稅務(wù)機(jī)關(guān)建立一個協(xié)查網(wǎng)絡(luò)平臺，協(xié)查函通過該平臺由提出協(xié)查的單位直接發(fā)送承辦協(xié)查單位及其上級部門，由承辦單位辦理后在網(wǎng)上答復(fù)，同時回復(fù)紙質(zhì)文件，提高協(xié)查的效率。第三，設(shè)置專門的協(xié)查機(jī)構(gòu)?？稍趨f(xié)查工作較頻繁的稅務(wù)機(jī)關(guān)設(shè)立專門的協(xié)查辦公室，專人負(fù)責(zé)協(xié)查工作，充分發(fā)揮協(xié)查工作的作用。還需建立協(xié)查工作責(zé)任考核制。可將案件協(xié)查工作納入績效考核體系，建立分管領(lǐng)導(dǎo)分工負(fù)責(zé)制、具體人員責(zé)任制，對稽查案件協(xié)查程序是否規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)、來人協(xié)查是否積極配合以及工作如期完成率、工作質(zhì)量、材料上報等情況進(jìn)行考評。

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責(zé)任編輯：解忠艷馮時

作者簡介：鄭克為（1962—），天津市地方稅務(wù)局第二稽查局。郵編：300050

中圖分類號：F810.42

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1006－1255－（2016）03－0058-04