當(dāng)前新聞發(fā)言人制度建設(shè)的進(jìn)展與挑戰(zhàn)

2016年11月5日，中國新聞發(fā)言人論壇在中國浦東干部學(xué)院召開，80多位新聞發(fā)言人、相關(guān)專家學(xué)者和媒體人齊聚浦東，就新聞發(fā)言人的制度建設(shè)、作用功能、職業(yè)要求、工作經(jīng)驗(yàn)等議題進(jìn)行研討。這是我國新聞發(fā)言人制度建立三十多年來的第一次，意義重大。以這一事件為契機(jī)，對(duì)當(dāng)前我國的新聞發(fā)言人制度進(jìn)行總結(jié)和探討，非常必要。

筆者認(rèn)為，當(dāng)前我國的新聞發(fā)言人制度建設(shè)進(jìn)入了爬坡過坎、攻堅(jiān)克難的新時(shí)期，如何看待發(fā)言人制度取得的成績和存在的問題，面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，發(fā)展的目標(biāo)和方向，是我們要總結(jié)和探討的三個(gè)重點(diǎn)。而新起點(diǎn)、新挑戰(zhàn)、新跨越，是我們認(rèn)識(shí)當(dāng)前發(fā)言人制度的三個(gè)關(guān)鍵詞。

一、中國新聞發(fā)言人制度的發(fā)展

在2013年的一篇文章里，筆者曾將2003年以后新聞發(fā)布制度的十年分為三個(gè)階段，即2003年到2006年的初步推進(jìn)期，2007年到2011年的制度化建設(shè)及快速推進(jìn)期，以及2011到2013年的制度反思和深入探索期。①我們可以把30多年我國的新聞發(fā)言人制度也分為三個(gè)大的時(shí)期，即以我國推出發(fā)言人制度為起點(diǎn)，1983年到1993年的初步發(fā)展期；以國務(wù)院新聞辦負(fù)責(zé)新聞發(fā)布為起點(diǎn)，1993年到2003年的曲折發(fā)展期；以中央提出建立三級(jí)新聞發(fā)布制度和“非典”的新聞發(fā)布為起點(diǎn)，2003年到2013年的規(guī)模化快速發(fā)展期。至此，新聞發(fā)布從對(duì)外發(fā)布為主到內(nèi)外兼顧，成為了我國新聞宣傳和輿論引導(dǎo)的重要組成部分。無論從哪個(gè)角度，都可以說2013年以來我國的新聞發(fā)言人制度進(jìn)入了一個(gè)新的時(shí)期和階段，進(jìn)入了新聞發(fā)言人制度的第四個(gè)十年，三級(jí)新聞發(fā)布制度規(guī)?；苿?dòng)后的第二個(gè)十年，也開始進(jìn)入了制度反思和探索之后的一個(gè)新階段，我們可以稱之為制度化建設(shè)的深化階段?？梢哉f，當(dāng)前我們的新聞發(fā)言人制度，已經(jīng)獲得了一個(gè)新基礎(chǔ)，站上了一個(gè)歷史新起點(diǎn)。

2003年到2013年的十年快速發(fā)展給新聞發(fā)言人制度奠定了基礎(chǔ)。從2004年國新辦首次公布了75個(gè)部委的新聞發(fā)言人名單開始，每年年底公布各部委、省區(qū)市、最高檢、最高法的發(fā)言人逐步成了慣例，2010年中辦首次公布了黨中央系統(tǒng)13個(gè)有關(guān)部門的新聞發(fā)言人名單，2011年國資委公布了121位央企的新聞發(fā)言人名單。發(fā)言人隊(duì)伍從無到有，不斷壯大，新聞發(fā)布的程序和功能也逐步理順，帶來了較好的傳播效果。

2013年以來，發(fā)言人的制度建設(shè)取得了一些新成效。首先，發(fā)言人制度受到了高度重視，已經(jīng)提升到信息公開和輿論引導(dǎo)的戰(zhàn)略層面。2013年以來，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳、中宣部等有關(guān)部門多次就信息公開和新聞發(fā)布制度發(fā)文。例如2013年10月1日國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府信息公開回應(yīng)社會(huì)關(guān)切提升政府公信力的意見》文件中，就規(guī)定了進(jìn)一步加強(qiáng)發(fā)言人制度建設(shè)，“以主動(dòng)做好重要政策法規(guī)解讀、妥善回應(yīng)公眾質(zhì)疑、及時(shí)澄清不實(shí)傳言、權(quán)威發(fā)布重大突發(fā)事件信息為重點(diǎn)，切實(shí)加強(qiáng)政府新聞發(fā)言人制度建設(shè)，提升新聞發(fā)言人的履職能力，完善新聞發(fā)言人工作各項(xiàng)流程，建立重要政府信息及熱點(diǎn)問題定期有序發(fā)布機(jī)制，讓政府信息發(fā)布成為制度性安排”。2016年2月17日，中辦、國辦聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見》，提出主要負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)要當(dāng)好“第一新聞發(fā)言人”。2016年7月30日國務(wù)院辦公廳《關(guān)于在政府信息公開中進(jìn)一步做好政務(wù)輿情回應(yīng)的通知》文件中，進(jìn)一步明確了政務(wù)輿情回應(yīng)的主體責(zé)任，回應(yīng)內(nèi)容、回應(yīng)的時(shí)效性要求，發(fā)言人的容錯(cuò)機(jī)制、培訓(xùn)及能力提升等。②這些文件說明了政府對(duì)發(fā)言人制度的重視。其次，發(fā)言人制度不斷完善，成了新聞發(fā)布制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要抓手?？梢赃@樣理解，發(fā)言人制度是新聞發(fā)布制度的組成部分，新聞發(fā)布制度是政府信息公開的組成部分，政府信息公開又是政治傳播的組成部分，在這個(gè)系列關(guān)系里，新聞發(fā)言人制度處于關(guān)鍵地位和最前沿。近年來，發(fā)言人制度與新聞發(fā)布制度共同發(fā)展。發(fā)言人越來越多地受主要責(zé)任人直接領(lǐng)導(dǎo)，在專業(yè)團(tuán)隊(duì)配置、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用，參加會(huì)議和閱讀文件、自主策劃發(fā)布活動(dòng)等方面日益規(guī)范化；在政策解讀、解疑釋惑、重大新聞和突發(fā)事件發(fā)布中的作用越來越明顯，成了聯(lián)系媒體和公眾的重要橋梁。明星式發(fā)言人的逐漸隱退，其實(shí)是發(fā)言人擺脫單打獨(dú)斗，制度完善的表現(xiàn)。第三，新聞發(fā)言人隊(duì)伍不斷壯大，素質(zhì)不斷提高，在制度創(chuàng)新和活動(dòng)創(chuàng)新方面積極探索。有人統(tǒng)計(jì)，在2003年到2013年的十年中，共有540多人擔(dān)任過中央政府各部門和各省區(qū)市的新聞發(fā)言人。③近年來，各部門和各省區(qū)市的發(fā)言人隊(duì)伍在進(jìn)一步擴(kuò)大，加上縣市政府、企業(yè)、人民團(tuán)體及基層的發(fā)言人，已經(jīng)形成了一支蔚為壯觀的輿論引導(dǎo)隊(duì)伍，經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)的發(fā)言人越來越多，專業(yè)化水平在不斷提升。發(fā)言人在發(fā)布渠道、方式方面的創(chuàng)新也不斷增多。第四，發(fā)言人制度建設(shè)極大地提升了新聞發(fā)布和輿論引導(dǎo)的效果。有研究表明，2013年以來的一些重大輿情事件中，輿論共識(shí)度和對(duì)政府認(rèn)同度在不斷上升。把握發(fā)布的“時(shí)度效”，特別是把傳播效果、影響效果放在首位，已經(jīng)成為許多發(fā)言人的共識(shí)?？梢哉f我國的發(fā)言人在推進(jìn)中國新聞的正面宣傳，熱點(diǎn)問題、重大事件和突發(fā)事件報(bào)道不斷成熟方面，發(fā)揮了重大作用。

我們說新聞發(fā)言人制度站上了新起點(diǎn)，既是同我們自己發(fā)展歷史的縱向比，也是與世界歷史的橫向比。就新聞發(fā)布制度最為成熟的美國來看，從1829年當(dāng)選并最早聘用新聞發(fā)言人的總統(tǒng)安德魯·杰克遜，到1896年上臺(tái)并最早將發(fā)言人列入政府公務(wù)員系列的總統(tǒng)威廉·麥金萊，從1909年上臺(tái)并最早定期舉行新聞發(fā)布會(huì)的總統(tǒng)霍華德·塔夫脫，到1932年上臺(tái)并將白宮新聞發(fā)言人制度化的總統(tǒng)富蘭克林·羅斯福，整整經(jīng)歷了一百年的發(fā)展時(shí)間。我國在這么短的時(shí)間內(nèi)，新聞發(fā)言人制度取得如此成就，的確殊為不易。

二、中國發(fā)言人制度的新挑戰(zhàn)

盡管我國的新聞發(fā)言人制度獲得了新基礎(chǔ)，站上了新起點(diǎn)，但也面臨著新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。所謂新機(jī)遇，就是政府治理形式的轉(zhuǎn)變；所謂新挑戰(zhàn)，則是媒介環(huán)境的快速變化。與此同時(shí)，發(fā)言人制度存在的問題也值得我們注意。

政府治理能力的變化是個(gè)世界性的課題，也是新一屆黨中央國務(wù)院高度重視的問題。習(xí)近平總書記提出，國家治理體系是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的管理國家的制度體系，是一套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度，國家治理能力則是運(yùn)用國家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力。十八大以來的全面制度創(chuàng)新，就是為了實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。到2020年建立一整套更加完備、穩(wěn)定和管用的制度體系是我們的目標(biāo)。盡管這個(gè)治理體系的總體效應(yīng)正在凸顯，但是許多部分還有待于完善和成熟。④而新聞發(fā)布制度，正是這個(gè)制度體系中關(guān)于政治傳播和輿論引導(dǎo)不可缺少的重要組成部分，也是有待于完善的部分。

我國的新聞發(fā)布制度，是伴隨著傳播體系的快速發(fā)展而發(fā)展的。2003年新聞發(fā)布制度開始規(guī)?；l(fā)展時(shí)，我國的網(wǎng)民只有5910萬人，傳統(tǒng)媒體還占據(jù)著絕對(duì)的輿論主流。2007年網(wǎng)絡(luò)媒體開始登上了中國的輿論場(chǎng)，2011年被稱為微博元年、自媒體登場(chǎng)，輿論場(chǎng)開始分化，2013年我國的網(wǎng)民數(shù)達(dá)到了5.64億人。2013年以來新媒體的發(fā)展更為迅猛。2014年互聯(lián)網(wǎng)與引動(dòng)增值的市場(chǎng)份額超過了傳統(tǒng)媒體。⑤2015年媒體行業(yè)進(jìn)入“平臺(tái)重塑、個(gè)人崛起”的自媒體時(shí)代，據(jù)騰訊的報(bào)告顯示，微信的月活躍用戶數(shù)達(dá)到了6.5億。2016年6月我國的網(wǎng)民數(shù)又達(dá)到了7.1億人。傳統(tǒng)媒體的議程設(shè)置能力進(jìn)一步下降，“兩微一端”成為很多中國人了解新聞時(shí)事的第一信息源。更多的社會(huì)階層上網(wǎng)，網(wǎng)民結(jié)構(gòu)日益向中國總?cè)丝诘慕Y(jié)構(gòu)還原，推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)話語權(quán)趨于均等化。網(wǎng)民群落化，網(wǎng)絡(luò)輿論分層，傳播下沉，傳播速度更快、范圍更廣、影響力更強(qiáng)，傳播方式極端化，傳播環(huán)境更復(fù)雜，成為新的特點(diǎn)，也對(duì)政府的應(yīng)對(duì)能力構(gòu)成了越來越大的考驗(yàn)。在輿情活躍的同時(shí)，一方面官民互動(dòng)和共識(shí)度在提升；另一方面，傳統(tǒng)熱點(diǎn)依然存在、新的熱點(diǎn)不斷出現(xiàn)，在一些涉及群眾利益的政府決策、突發(fā)事件和熱點(diǎn)問題處置上，一些部門應(yīng)急管理被動(dòng)，輿論引導(dǎo)乏力，政府的公信力亟待修復(fù)和提振。

上述一切構(gòu)成了對(duì)發(fā)言人制度的新挑戰(zhàn)。存在的問題正如2016年7月30日國務(wù)院辦公廳的文件中所說，“與互聯(lián)網(wǎng)對(duì)政府治理的要求相比，與人民群眾的期待相比，一些地方和部門仍存在工作理念不適應(yīng)、工作機(jī)制不完善、輿情回應(yīng)不到位、回應(yīng)效果不理想”。⑥具體到發(fā)言人制度，依然存在著“新瓶裝舊酒”的老問題。所謂新瓶，就是新的環(huán)境和新的要求；所謂舊酒，還是“不想講、不敢講、不會(huì)講”的問題。其實(shí)“不想講”可以歸結(jié)為觀念問題，“不敢講”可以歸結(jié)為制度問題，“不會(huì)講”可以歸結(jié)為發(fā)言人的專業(yè)素質(zhì)問題。

由于歷史的慣性原因，許多領(lǐng)導(dǎo)甚至一些發(fā)言人，還存在著“重”事件處置而“輕”輿論引導(dǎo)的傾向，認(rèn)為少說多做好，在全民媒體、全民參與時(shí)代依然存在著“不說不知道”的糊涂認(rèn)識(shí)，認(rèn)為記者是“添亂”的“麻煩制造者”。在一些需要發(fā)言人出現(xiàn)的時(shí)間和地方，看不到發(fā)言人的身影。一些地方和部門的新聞發(fā)言人制度并沒有落實(shí)到位。我們說新聞發(fā)言人不是一個(gè)人而是一種制度，有兩層含義，從宏觀方面說，發(fā)言人是新聞發(fā)布制度的組成部分，是政府信息傳播的組成部分；從微觀方面說，發(fā)言人不是自然人，是因?yàn)楸澈笥幸惶字贫仍谥危瑔慰恳粋€(gè)人無法完成發(fā)言人所負(fù)責(zé)的復(fù)雜工作。實(shí)踐中我們看到，盡管一些單位和部門任命了發(fā)言人，但是很多不是專職，在制度文件的制定、資金的使用、專門團(tuán)隊(duì)的配備、工作便利化、工作特權(quán)、自主發(fā)布、業(yè)務(wù)培訓(xùn)等方面并不到位。由于專業(yè)化水平不高，一些發(fā)言人在發(fā)布活動(dòng)中存在著“不會(huì)說”的問題，要么對(duì)媒體發(fā)展缺乏認(rèn)識(shí)，發(fā)布渠道、手段單一；要么對(duì)人際交流缺乏信心，盡量不接受采訪或出席發(fā)布會(huì)，發(fā)言人成了“躲在微博微信后面”的人；要么對(duì)傳播規(guī)律缺乏了解，在發(fā)布活動(dòng)中被動(dòng)應(yīng)付，不僅不能解疑釋惑，甚至口出“驚人之語”而引發(fā)新的輿情。習(xí)近平總書記提出的新聞傳播規(guī)律“時(shí)度效”，同樣適用于新聞發(fā)布。所謂“時(shí)”是發(fā)布的時(shí)機(jī)與節(jié)奏，所謂“度”是發(fā)布的力度和受眾的接受度，所謂“效”是傳播效果和影響效果，一些發(fā)言人并沒有達(dá)到這樣的要求。

在新聞發(fā)布實(shí)踐中，我們既看到如2015年的“東方之星”沉船這樣的突發(fā)事件、“9·3閱兵”這樣的重大事件，以及一些部委在關(guān)乎國計(jì)民生等熱點(diǎn)問題上的成功發(fā)布和表現(xiàn)出色的發(fā)言人，也看到如“8·12天津港爆炸案”、“青島大蝦”、2016年的“哈爾濱天價(jià)魚”等媒介事件中發(fā)布不成功的案例。數(shù)據(jù)顯示，“東方之星”沉船從6月1日事發(fā)到8日的各類媒體報(bào)道共九萬多條，其中中立信息占53.8%，正面信息占12.8%，負(fù)面信息只有33.4%。⑦而“8·12天津港爆炸案”的新聞報(bào)道中，負(fù)面信息則高達(dá)70%以上，出現(xiàn)了“權(quán)威發(fā)布跟不上，謠言滿天飛”的局面。新聞發(fā)布實(shí)踐對(duì)新聞發(fā)言人的挑戰(zhàn)依然嚴(yán)峻。

三、中國新聞發(fā)言人制度的建設(shè)

顯而易見，時(shí)代對(duì)發(fā)言人的制度建設(shè)提出了新要求。必須認(rèn)識(shí)到，新聞發(fā)布是黨中央國務(wù)院的要求與社會(huì)輿論引導(dǎo)需求之間關(guān)鍵的中間環(huán)節(jié)。新聞發(fā)布是一種管理和改善社會(huì)關(guān)系的活動(dòng)，其目標(biāo)可以概括為：發(fā)布信息、引導(dǎo)輿論、拉近情感、提升理念。也可以說，新聞發(fā)布制度是夯實(shí)治國理政的基礎(chǔ)的重要組成部分，在這一制度規(guī)?；七M(jìn)的第二個(gè)十年中，必須提前實(shí)現(xiàn)新的跨越。要實(shí)現(xiàn)新跨越，我們面臨的問題很多，但是最關(guān)鍵的問題有兩個(gè)，一是深化制度建設(shè)，二是加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)。

所謂制度是指行為主體在一定價(jià)值取向的基礎(chǔ)上建立起來、調(diào)整活動(dòng)參與者相互關(guān)系、正式而具有強(qiáng)制性的規(guī)范體系。完善的制度是實(shí)現(xiàn)新跨越的基礎(chǔ)，因?yàn)橹贫缺旧砭桶丝深A(yù)期的行為信息。可以說，發(fā)言人工作的問題主要在五個(gè)方面：發(fā)布觀念、發(fā)布制度、發(fā)布話語、發(fā)布渠道、發(fā)布效果，其中關(guān)鍵在制度。制度建設(shè)包括三個(gè)方面：非正式約束（價(jià)值觀、習(xí)慣、壓力、意識(shí)形態(tài)等）、正式約束（法律、法規(guī)和各種硬性規(guī)定等）、實(shí)施機(jī)制（約束下的各種活動(dòng)）。我們要實(shí)現(xiàn)跨越，就需要在制度建設(shè)的三方面下功夫，尤其是在正式約束方面。就約束的層級(jí)看，包括法律法規(guī)，行政性條例、規(guī)定，以及各種通知、意見、辦法等三個(gè)層次。目前我們看到，關(guān)于政務(wù)信息公開的法律文件有《中華人民共和國政府信息公開條例》，各種信息公開的通知、意見也在不斷出臺(tái)，盡管其中包括新聞發(fā)布的內(nèi)容，但直接的文件并不多，關(guān)于新聞發(fā)言人的更少。目前的制度化建設(shè)，還只體現(xiàn)在上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要求和社會(huì)實(shí)踐需求的推動(dòng)上，約束并不明確。筆者在2013年的文章中提到，發(fā)言人制度化建設(shè)的關(guān)鍵在于職業(yè)化和專業(yè)化。⑧盡管目前職業(yè)化、專業(yè)化水平有所提升，但是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，制度化建設(shè)中的如培訓(xùn)上崗、持證上崗、任期制度、任內(nèi)晉升、適度保護(hù)、工作特權(quán)、任內(nèi)進(jìn)修等等制度也沒有剛性的約束加以落實(shí)。不過，就現(xiàn)有的法律和政策文件看，剛性的約束已經(jīng)不少，我們一方面希望推動(dòng)出臺(tái)關(guān)于發(fā)言人的專門文件，另一方面的關(guān)鍵，是抓好現(xiàn)有文件的落實(shí)。與此同時(shí)，各地、各部門關(guān)于制度建設(shè)的積極探索，也要加以總結(jié)推廣。

在發(fā)言人的隊(duì)伍建設(shè)方面。我們也面臨著三個(gè)方面的任務(wù)：一是抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這一“關(guān)鍵少數(shù)”，幫助其做好新聞發(fā)布的“第一責(zé)任人”；二是提高廣大黨政干部和政府工作人員的媒介素養(yǎng)；三是著力建立一支專業(yè)化、職業(yè)化的新聞發(fā)言人隊(duì)伍。在隊(duì)伍建設(shè)方面，首先要通過調(diào)查摸底，了解這支隊(duì)伍的基本情況，通過制度規(guī)范，保持隊(duì)伍的穩(wěn)定性。其次要對(duì)發(fā)言人的素質(zhì)和工作提出基本要求。例如中宣部部長劉奇葆提出的發(fā)言人的五項(xiàng)要求是“講政治、懂政策、知情況、會(huì)說話、敢擔(dān)當(dāng)”。⑨國新辦主任蔣建國對(duì)發(fā)言人的四項(xiàng)要求是“心中有底氣、善于設(shè)議題、把握時(shí)度效、會(huì)用全媒體”。⑩這些都是在實(shí)踐中的有益總結(jié)。第三是建立發(fā)言人的組織與交流機(jī)制，這次國務(wù)院新聞辦與上海浦東干部學(xué)院聯(lián)合舉辦的首屆新聞發(fā)言人論壇，就是很好的嘗試，可以將其品牌化。第四是在進(jìn)行新聞發(fā)布的評(píng)比的同時(shí)，開展發(fā)言人的評(píng)比，發(fā)揮典型帶動(dòng)的作用。第五是將發(fā)言人的培訓(xùn)工作系統(tǒng)化、規(guī)范化，提升發(fā)言人的素質(zhì)。目標(biāo)是建立一支工作目標(biāo)清楚、方法得當(dāng)、敢于擔(dān)當(dāng)、善于引導(dǎo)的專業(yè)隊(duì)伍，成為政府政治傳播的關(guān)鍵力量。

我們希望，發(fā)言人的制度建設(shè)與我們未來的制度建設(shè)和政治發(fā)展一致，成為具有中國特色的治國理政的制度亮點(diǎn)之一，在實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年目標(biāo)前實(shí)現(xiàn)新跨越。

「注釋」

①劉笑盈：《新聞發(fā)布十年：成績、問題與發(fā)展趨勢(shì)》，《對(duì)外傳播》2013年第1期。

②以上文件均見“中國政府網(wǎng)：政策：文件庫”。

③馮春海：《中國政府新聞發(fā)布制度變遷》，清華大學(xué)出版社2015年，第60頁。

④施芝鴻：《精準(zhǔn)把握理論主線和內(nèi)在邏輯：深入學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記的重要講話》，《中國浦東干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第5期。

⑤崔保國主編：《中國傳媒產(chǎn)業(yè)發(fā)展報(bào)告（2015）》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2015年，第5頁。

⑥見“中國政府網(wǎng)：政策：文件庫”。

⑦數(shù)據(jù)來源于新華網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，時(shí)間為2015年6月1日至5日。

⑧劉笑盈：《新聞發(fā)布十年：成績、問題與發(fā)展趨勢(shì)》，《對(duì)外傳播》2013年第1期。

⑨劉奇葆：《新聞發(fā)言人要履職盡責(zé)，敢于善于發(fā)聲》，新華網(wǎng)2016年3月29日。

⑩蔣建國：《新聞發(fā)言人要善于設(shè)議題，會(huì)用新媒體》，中國網(wǎng)2016年11月7日。