淺議宋代地方監(jiān)察制度中的廉政建設(shè)及其現(xiàn)代啟示

辛怡陽

（山西大學 政治與公共管理學院，太原 030006）

淺議宋代地方監(jiān)察制度中的廉政建設(shè)及其現(xiàn)代啟示

辛怡陽

（山西大學 政治與公共管理學院，太原 030006）

十八大以來，反腐敗成為全社會關(guān)心的大事，多項研究證明，政府需加大治理腐敗的力度。宋代作為我國古代監(jiān)察史的轉(zhuǎn)型時期，其間形成的重要監(jiān)察機制對我們有借鑒意義。通過對宋代地方監(jiān)察制度中的制度防腐機制進行重點研究，分析其成因效果，總結(jié)其經(jīng)驗教訓，旨在為我國現(xiàn)階段的反腐敗制度建設(shè)提供可行之策。

宋代地方監(jiān)察制度；腐??；制度防腐

一、選題背景

習近平總書記曾講到：“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，……要加強對中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的挖掘和闡發(fā)，努力實現(xiàn)中華傳統(tǒng)美德的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新性發(fā)展……”目前，學界普遍認為宋代對現(xiàn)代中國的影響巨大。宋代雖有“積貧積弱”之稱，但卻是我國歷史上少有的政治開明的朝代，是我國封建社會發(fā)展的一個里程碑、轉(zhuǎn)折點，其社會經(jīng)濟、科學技術(shù)、思想文化都達到了新的高度，出現(xiàn)了新的特點。其社會經(jīng)濟的發(fā)展是承上啟下的一個歷史時期，是繼漢唐盛世之后的又一個鼎盛時期，我國古代四大發(fā)明中有三項都是在此時期產(chǎn)生；政治方面宋代實行了使君主權(quán)力受到較大制約的中央集權(quán)，其建立的防腐機制相當周密，獨具特色，這也是其吏治在初期和中期較為清廉的重要原因。國內(nèi)外業(yè)界學者大多對宋代制度從歷代傳承角度或就其某一具體方面進行了相關(guān)梳理，較少論及其與腐敗問題的交叉研究。本文將從制度防腐視角研究宋代地方監(jiān)察制度，以當時的歷史階段進行理解，分析其現(xiàn)實效果，總結(jié)其經(jīng)驗教訓。

二、宋代地方監(jiān)察制度的歷史地位

我國封建社會地方監(jiān)察制度發(fā)展大致經(jīng)歷了以下幾個階段：（1）萌芽形成時期——戰(zhàn)國秦漢（萌芽于戰(zhàn)國，形成于秦漢）：漢武帝時就設(shè)置了尚無官署的十三州部刺史，東漢時，部刺史職能由監(jiān)察延伸到行政，權(quán)力大為增加，并逐漸對立于中央政權(quán)。（2）漸趨完備時期——三國兩晉南北朝至隋唐：因時局混亂，分裂割據(jù)嚴重，地方監(jiān)察制度一度在三國兩晉南北朝時期遭到嚴重破壞，至隋朝得以恢復，唐代較隋朝而言，取消了對地方監(jiān)察官的品級限制，擴大了監(jiān)察范圍，且更為重視對地方經(jīng)濟方面的監(jiān)察。（3）長足發(fā)展時期——宋元明清：多元化為宋代地方監(jiān)察機制的亮點，元代設(shè)置了中央派往地方的執(zhí)行機構(gòu)——行御史臺，明清兩朝的地方監(jiān)察制度形成了三道監(jiān)察網(wǎng)。

宋代地方監(jiān)察制度是在宋代統(tǒng)治者吸取漢唐教訓基礎(chǔ)上發(fā)展而來的，對地方監(jiān)察官縱橫交叉的監(jiān)察體制為后來各朝所沿用并發(fā)展，在我國封建社會地方監(jiān)察制度發(fā)展史上具有承上啟下的地位。

三、制度防腐理論框架下宋代地方監(jiān)察制度廉政分析及其現(xiàn)代啟示

（一）制度防腐理論簡介

清華大學廉政與治理研究中心創(chuàng)立了制度預防腐敗理論框架，提出了分析腐敗問題的新視角。該框架解釋下，腐敗動機和腐敗機會是腐敗行為發(fā)生的兩個必要因子，其中前者為深層原因，后者為直接原因，而現(xiàn)實生活中腐敗作用程度則取決于制度上腐敗機會多少，這也是該理論框架強調(diào)治理腐敗重在制度預防原因之所在。

（二）宋代地方監(jiān)察制度廉政建設(shè)背景

政治方面，承五代之亂，宋代社會時局不穩(wěn)定，多個少數(shù)民族與其相對立，民族矛盾與階級矛盾交互并存，常面臨動蕩不安的局面，紛爭四起；經(jīng)濟方面，宋代經(jīng)濟發(fā)展雖程度較高，除農(nóng)業(yè)大有發(fā)展外，手工業(yè)及商業(yè)占比也明顯增大，但頻繁的民族沖突給人們造成了巨額負擔，加之統(tǒng)治階層生活無比奢華，導致宋代賦稅之重創(chuàng)歷代新高；社會等級結(jié)構(gòu)方面，作為封建地主階級主體的非身份性地主逐漸活躍于宋代政治舞臺，使?jié)h魏以來的門閥制度徹底崩塌，農(nóng)民的人身依附關(guān)系得以松弛，抹殺了傳統(tǒng)層面上的士庶界限。

（三）腐敗機會分析——多元立體化的宋代地方監(jiān)察制度

中國古代的廉政制度并未獨立成型，只是在相關(guān)統(tǒng)治政策措施、職官設(shè)置及官吏選任管理制度等方面體現(xiàn)。宋代地方監(jiān)察制度較隋唐有了重大變化，取代了單一體制，逐漸形成了獨具特色、多元立體化的二級地方監(jiān)察體制：路和府州軍監(jiān)。宋代改道為路，分監(jiān)司和帥司兩路，對應的監(jiān)察機構(gòu)除轉(zhuǎn)運司、提點刑獄司、提舉常平司等之外，還包括某些時期作為皇帝耳目而設(shè)立的走馬承受，帥司路長官稱安撫使或經(jīng)略安撫使，因其僅在局部地區(qū)設(shè)置，不具普遍性，故本文不對其進行深入探究，府州軍監(jiān)級的監(jiān)察機構(gòu)是通判廳。

1.宋代地方監(jiān)察官職官設(shè)置中的廉政建設(shè)。路為宋代地方最高行政建制，共設(shè)四司：經(jīng)略安撫司掌軍政，轉(zhuǎn)運司掌財賦，提點刑獄司掌司法及監(jiān)察，提舉常平司掌賑災及鹽鐵茶酒之榷，統(tǒng)稱四司，主管監(jiān)察，兼管行政，總攬地方政務事宜，各司長官間之間是相互獨立、相互監(jiān)察并相互牽制的關(guān)系，走馬承受主要是探察邊事，為皇帝“耳目之寄，實司按察”，受知州、監(jiān)司的監(jiān)察，這樣錯雜交叉的監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)就避免了地方長官專權(quán)的機會。府州軍監(jiān)為次一級建制，較前代而言，增設(shè)了通判廳為其監(jiān)察機構(gòu)。

2.宋代地方監(jiān)察官選任管理制度中的廉政建設(shè)。（1）選拔制度。宋代時期大致采用皇帝親擢、臣僚薦舉再由皇帝從中選任和宰執(zhí)堂除三種方式來選任地方監(jiān)察官。涵括監(jiān)考、鎖院、謄錄等在內(nèi)的一整套極其嚴密的宋代科場考試制度，以及使恩出私門的座主門生關(guān)系得以摧毀的殿試制度的確立等都使得宋代地方官員的選拔更為公正，科舉進士出身者在任職中更是有優(yōu)先權(quán)。（2）任用制度。宋代地方監(jiān)察官的任用采取嚴格的回避制度，一要回避親屬，二要回避本轄區(qū)下級機構(gòu)官吏，三要回避同路同級間的官吏，四要回避本貫。此外，宋代還限制高級官吏子弟任地方監(jiān)察官，這些都從制度規(guī)定方面限制了腐敗作用的機會。（3）官吏管理制度。宋代為保障中央集權(quán)的絕對權(quán)威，千方百計分散地方官員權(quán)力，各級地方監(jiān)察官除受中央及直屬上級監(jiān)察外，同級之間也要相互監(jiān)察，形成龐大互察網(wǎng)絡(luò)。

職能方面，宋代統(tǒng)治者賦予地方監(jiān)察官一些利于實施廉政的權(quán)力，比如，監(jiān)司有權(quán)對相關(guān)稅收違法行為舉劾，亦可官員貪贓枉法，還可參與抗震救災等利民管理事務；提點刑獄司可平反冤假錯案；提舉常平司有管理慈善事務之權(quán)等。

宋代統(tǒng)治者為防止地方監(jiān)察官員濫用權(quán)力，對監(jiān)司的出巡時間有嚴格規(guī)定，一般無公事不得在州縣住宿超過三天，對其隨從人員的最高限人數(shù)也有規(guī)定，還要求監(jiān)司出巡不得打白條，不得縱容隨從下屬誅求錢財?shù)鹊取?/p>

（四）腐敗動機分析——預防為先的宋代地方監(jiān)察制度

宋代對地方監(jiān)察官的選任注重其政治品格的考察，要求所選之人身兼廉潔奉公、品行端正、誠實敢言、無貪贓記錄等高尚品質(zhì)，這就在事前控制方面保證了地方監(jiān)察官員自身的廉潔，預防其腐敗動機。

（五）宋代地方監(jiān)察制度廉政建設(shè)效果分析

杯酒釋兵權(quán)而立的宋代，吸取唐末五代教訓，加強對專制中央集權(quán)的控制，在地方監(jiān)察制度方面采取的一系列廉政措施都為宋代避免藩鎮(zhèn)割據(jù)重現(xiàn)、維護國家相對穩(wěn)定奠定了基礎(chǔ)，但礙于封建專制主義中央集權(quán)制度時代背景的限制，其廉政措施大多是出于皇權(quán)獨尊的需要，最終必將產(chǎn)生雙重效應。

1.以中小地主知識分子為代表的非身份性地主進入地方監(jiān)察管理隊伍，登上政治舞臺，更新了統(tǒng)治集團等級構(gòu)成，是歷史一大進步，但其重點在于擴大統(tǒng)治，廣招士人的舉措，使得官吏隊伍不斷擴充，加重了冗官程度，最終加重了普通民眾的賦稅負擔。

2.宋代地方監(jiān)察官身兼監(jiān)察與行政兩種職務，二者分界不明，其指導思想意在層層分割地方權(quán)力，雖加強了對官吏的控制，對防止地方藩鎮(zhèn)割據(jù)的出現(xiàn)也有積極作用，但身兼兩職，也給其提供了利用職務之便貪贓枉法的機會，而且弱化了行政職能，不利于推行政務。

3.宋代地方監(jiān)察制度重在高度控制官吏，而非愛民懲腐，民本思想嚴重缺乏。多元化立體的地方監(jiān)察體制將眾地方官吏納入其縱橫交錯的地方監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)之中，相互牽制，相互監(jiān)察，利于防止以權(quán)謀私和澄清吏治，助于鞏固中央集權(quán)，但對于貪官污吏制裁偏輕、管官重于理民、過于嚴格的互察機制反而影響了監(jiān)察的實際效果。

4.宋代地方監(jiān)察制度過分注重技術(shù)程序和相互制衡，人治性大于法治性，相關(guān)廉政建設(shè)措施更傾向于以官員間的相互權(quán)力博弈來維護政治的清明，導致廉政效果大打折扣。

5.過于依賴官員道德自律，賦予地方監(jiān)察官多種職權(quán)，雖有嚴密的互察網(wǎng)絡(luò)對其制約，對其政治品格也有要求，但腐敗之風盛行之時，一些監(jiān)察官便趁機渾水摸魚，如此更加劇了政治腐敗。

6.宋代各時期的統(tǒng)治者推行的相關(guān)地方監(jiān)察廉政政策不具有統(tǒng)一性，缺乏穩(wěn)定性，時有時廢，影響廉政制度的長效作用。

（六）現(xiàn)代啟示

1.宋代對地方監(jiān)察官的政治品質(zhì)的重視無疑是值得肯定的，當前我國塌方式腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn)，就表明對各級官員的職前為官品質(zhì)要求不夠、職中為官品質(zhì)考核不嚴，公務員考試程序中對其廉潔品質(zhì)的測評不夠準確，任職期間缺乏相關(guān)深層次的教育培訓及其考察。

2.宋代地方監(jiān)察制度廉政建設(shè)中防弊原則的貫穿性也值得我們借鑒，所謂預防為主，懲治在后，將腐敗因子淹沒于萌芽中更為重要。

3.各級主體間的多元立體化互察機制，使宋代地方監(jiān)察呈現(xiàn)交叉性，多方互察的模式值得我們借鑒學習。

4.宋代地方監(jiān)察制度廉政建設(shè)效果不佳其根源在于統(tǒng)治階層以維護專制主義中央集權(quán)為落腳點，重視人治，輕視民本，當前我國廉政建設(shè)就應想民之所想、辦民之所需，注重制度預防，完善廉政制度體系。

四、結(jié)語

本文利用制度預防理論框架對宋代地方監(jiān)察制度中的廉政建設(shè)做了闡述，重點剖析其腐敗機會因子預防機制，輔之以腐敗動機因子分析，分析其中正反效應，歸納可借鑒之處，提供新視角，從中國傳統(tǒng)文化中汲取防腐之策。

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［責任編輯李曉群］

D909.2

A

1673-291X（2016）27-0188-02

2016-08-16

辛怡陽（1990-），女，山西臨汾人，碩士研究生，從事行政管理理論研究。