依法治市視域下重慶市長壽區(qū)社區(qū)治理問題探討

陳國富，周　洋

（中共重慶市長壽區(qū)委黨校，重慶 401220）

依法治市視域下重慶市長壽區(qū)社區(qū)治理問題探討

陳國富，周洋

（中共重慶市長壽區(qū)委黨校，重慶 401220）

社區(qū)是社會(huì)的基本細(xì)胞，社區(qū)治理的成效既直接關(guān)系到社會(huì)治理的創(chuàng)新，也關(guān)系到國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)。因此，依法治市視域下重慶市長壽區(qū)社區(qū)治理，既要建立社區(qū)依法治理組織運(yùn)作體系，正確處理政府與自治組織的關(guān)系，也要加強(qiáng)基層民主自治和社區(qū)精神文明建設(shè)，并通過明確社區(qū)依法治理的內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)機(jī)制及規(guī)范各種社區(qū)服務(wù)，確保社區(qū)治理在法治氛圍下有效推進(jìn)。

依法治市；長壽區(qū)；社區(qū)治理

一、社區(qū)治理與依法治市的關(guān)系

（一）社區(qū)治理的基本蘊(yùn)涵

社區(qū)治理有別于傳統(tǒng)的社區(qū)管理，從我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程來看，社區(qū)的類型包括基于傳統(tǒng)的社區(qū)、快速城鎮(zhèn)化造成的村改為居委會(huì)式的社區(qū)、基于市場而形成的商品化社區(qū)，以及單位制社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中而形成的單位社區(qū)。由于在傳統(tǒng)的社區(qū)管理模式中，政府作為管理主體主要是通過運(yùn)用行政手段來進(jìn)行社區(qū)管理，或者提供社區(qū)服務(wù)的。而社區(qū)治理作為一種新的管理模式，基層政府已不再是治理的單一主體，并較為注重參與各方的協(xié)調(diào)及互動(dòng)，社區(qū)治理主體應(yīng)當(dāng)包括社區(qū)黨組織、居委會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、社會(huì)組織以及居民等，其治理方式強(qiáng)調(diào)平等、合作、自治、參與，社區(qū)的結(jié)構(gòu)和秩序也依靠社區(qū)多元主體而建立。因此，社區(qū)治理就意指政府、社區(qū)居民自治組織、非政府組織和社區(qū)其他組織以及個(gè)人為主體的多元網(wǎng)絡(luò)體系，應(yīng)對社區(qū)內(nèi)的公共問題，通過協(xié)調(diào)、配合、談判等方式一起參與管理社區(qū)事務(wù)以及提供社區(qū)內(nèi)公共物品的活動(dòng)，也是多種主體共同參與并實(shí)現(xiàn)治理的一個(gè)過程和機(jī)制。

（二）依法治市的基本蘊(yùn)涵

2014年11月5—6日，中共重慶市委四屆五次全會(huì)審議并通過了《中共重慶市委關(guān)于全面推進(jìn)依法治市的意見》?！兑庖姟肪o密結(jié)合重慶實(shí)際，回應(yīng)人民群眾重大關(guān)切，使依法治市成為重慶發(fā)展的新關(guān)鍵詞。對重慶直轄市來說，依法治市意指在重慶全市行政區(qū)域內(nèi)，按照黨和國家的部署與要求，把重慶全市的各項(xiàng)事務(wù)都納入依法治理的軌道，通過法治的方式來促進(jìn)全市行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和生態(tài)發(fā)展。從這個(gè)意義上來說，重慶全市區(qū)域內(nèi)的廣大人民群眾是依法治市的主體，而全市各區(qū)域內(nèi)的國家事務(wù)及經(jīng)濟(jì)文化社會(huì)事務(wù)則是依法治市的客體。全市的廣大人民群眾依照憲法、法律、法規(guī)及規(guī)章，通過現(xiàn)代化建設(shè)和治理法治化，使我們重慶全市區(qū)域內(nèi)的各項(xiàng)事業(yè)，能夠在中國特色社會(huì)主義法制的調(diào)整規(guī)范引導(dǎo)下健康有序發(fā)展，從而保證黨的基本路線和基本方針正確有效地實(shí)施。

（三）依法治市與社區(qū)治理的關(guān)系

社區(qū)治理作為社會(huì)治理的一項(xiàng)重要內(nèi)容，與全面推進(jìn)依法治市的目標(biāo)和方向一致且相輔相成。通過社區(qū)治理，既能夠有效地推進(jìn)社會(huì)治理的創(chuàng)新，也能夠?yàn)樯a(chǎn)力的進(jìn)一步發(fā)展釋放動(dòng)力，進(jìn)而為促進(jìn)社會(huì)公平正義，全面推進(jìn)重慶全市區(qū)域內(nèi)的依法治市創(chuàng)造良好的條件。而全面推進(jìn)重慶全市區(qū)域內(nèi)的依法治市，則既可以確保社區(qū)治理沿著法治化的軌道有序推進(jìn)，進(jìn)一步鞏固和發(fā)展全市社會(huì)治理的成果，也能夠?yàn)橥七M(jìn)國家治理體系提高治理能力，為現(xiàn)代化建設(shè)提供有力的法治保障。因此，依法治市視域下，社區(qū)治理必須自覺運(yùn)用法治思維和方式，堅(jiān)持治理于法有據(jù)；必須堅(jiān)持依法行政，致力于推進(jìn)國家治理體系，提高治理能力，為現(xiàn)代化；必須堅(jiān)持公正司法，讓社區(qū)中各種利益關(guān)系的調(diào)整獲得應(yīng)有的法律保障；必須增強(qiáng)全民法治觀念，使社區(qū)在良好的法治氛圍中推進(jìn)。

二、重慶市長壽區(qū)社區(qū)治理現(xiàn)狀

（一）長壽區(qū)社區(qū)依法治理取得的成效

1.社區(qū)依法治理有效推進(jìn)。十八大以來，重慶市長壽區(qū)充分發(fā)揮黨委統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，有效發(fā)揮全區(qū)各區(qū)級職能部門、街鎮(zhèn)、社區(qū)、村居的作用，有機(jī)整合現(xiàn)有公共服務(wù)資源，著力構(gòu)建綜治工作、治安防控、公共衛(wèi)生、消防安全、矛盾化解、信訪接待等為一體的社區(qū)治理體系，推進(jìn)社會(huì)基本公共服務(wù)向基層社區(qū)延伸。全區(qū)社區(qū)治理被納入重慶全市區(qū)域內(nèi)的依法治市的總體部署，并成為其不可分割的組成部分。長壽全區(qū)的社區(qū)治理也基本形成了黨委領(lǐng)導(dǎo)，街道、居委會(huì)組織引導(dǎo)實(shí)施，各方積極參與的運(yùn)行機(jī)制。長壽區(qū)的大多數(shù)社區(qū)都建立了社會(huì)矛盾調(diào)解中心或分中心，健全了依法治理載體。

2.法制宣傳教育取得實(shí)效。一是抓好各類重點(diǎn)對象的學(xué)法用法。充分利用黨校各類培訓(xùn)班、警示教育基地、市民學(xué)校對各街鎮(zhèn)和社區(qū)居委會(huì)的干部進(jìn)行相關(guān)的培訓(xùn)，長壽全區(qū)的社區(qū)居民學(xué)法用法基本走上了制度化、規(guī)范化的軌道。二是利用文藝匯演、法治小故事等各種群眾喜聞樂見的形式進(jìn)行法制宣傳。三是注重提高居民群眾掌握和運(yùn)用法律的能力。將各類與干部和群眾息息相關(guān)的各類法律法規(guī)編成小冊子，分別發(fā)放給干部和群眾。

3.人民調(diào)解在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面作用明顯。隨著長壽全區(qū)城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，基層社區(qū)不穩(wěn)定的因素有所增多，社區(qū)居民之間的糾紛也呈現(xiàn)出多元化及復(fù)雜化的趨勢。為了切實(shí)推進(jìn)依法治區(qū)，重慶市長壽區(qū)通過協(xié)調(diào)居委調(diào)委會(huì)、調(diào)解小組、調(diào)解信息員等組織和人員的任務(wù)分工，推動(dòng)社區(qū)調(diào)解工作不斷創(chuàng)新，積極構(gòu)建以重慶市長壽區(qū)區(qū)級社會(huì)糾紛調(diào)處中心，長壽區(qū)各個(gè)街鎮(zhèn)社會(huì)糾紛調(diào)處分中心，以及街鎮(zhèn)各社區(qū)居委調(diào)委會(huì)為基礎(chǔ)的新三級調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，為長壽全區(qū)社區(qū)的穩(wěn)定提供了堅(jiān)實(shí)的組織保障。

4.積極推進(jìn)社區(qū)治理法治化進(jìn)程。一是通過不斷完善社區(qū)居民自治，實(shí)行社區(qū)居民事務(wù)該公開的要公開，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)不斷提高社區(qū)居民的自我管理、自我教育及自我服務(wù)的能力。二是結(jié)合熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，積極開展專項(xiàng)依法治理。如長壽區(qū)騎鞍社區(qū)結(jié)合“創(chuàng)建平安社區(qū)宣傳”、社區(qū)居委會(huì)換屆選舉以及社會(huì)“綜治”等項(xiàng)工作的開展，通過各專項(xiàng)整治借以實(shí)現(xiàn)整個(gè)社區(qū)的依法治理。三是通過評議會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)、聽證會(huì)等制度，積極動(dòng)員社區(qū)居民參與處理各項(xiàng)社區(qū)生活事務(wù)。這樣，既在社區(qū)居民這里普及了相關(guān)法律的知識，也拉近了基層黨委政府與社區(qū)居民的關(guān)系，從而也在社區(qū)居民中普及了依法治區(qū)的理念。

（二）長壽區(qū)社區(qū)依法治理存在的問題

1.社區(qū)治理的參與主體的觀念陳舊。部分機(jī)關(guān)部門習(xí)慣于直接領(lǐng)導(dǎo)方式，對社區(qū)民主自治心存疑慮。而社區(qū)居委會(huì)的自治能力普遍較弱，其實(shí)現(xiàn)依法自治的能力也較弱，社區(qū)還是比較習(xí)慣于完全聽命于基層政府。由于社區(qū)的居民、企業(yè)以及社會(huì)組織，他們參與基層社區(qū)事務(wù)較少，對社區(qū)社會(huì)治理的認(rèn)同感不高，大多數(shù)人認(rèn)為社區(qū)的建設(shè)只是政府、街道、居委會(huì)的事，認(rèn)為自己的參與不能夠影響基層政府和居委會(huì)決策。

2.社區(qū)治理的法治機(jī)制不夠健全。一方面，社區(qū)矛盾糾紛依法調(diào)處機(jī)制有待完善。大多數(shù)基層“老、大、難”糾紛和纏訪、鬧訪案（事）件正是由于缺乏應(yīng)有的矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制或矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制不健全而形成的。而長壽區(qū)有的部門、鎮(zhèn)（街道）在處理糾紛信訪問題時(shí)只停留在表面上，停留在穩(wěn)控上，沒有從根本上依法解決問題。社區(qū)公共法律服務(wù)體系和保障體系不健全，群眾依法表達(dá)自身利益訴求和維護(hù)自身合法權(quán)益機(jī)制尚未真正建立起來。另一方面，基層社區(qū)法治監(jiān)督機(jī)制尚未形成?；鶎诱婪ㄐ姓ぷ鞯谋O(jiān)督機(jī)制不健全，缺乏責(zé)任追究的法律規(guī)定，一些違法或者不當(dāng)?shù)男姓袨榈貌坏郊皶r(shí)、有效的制止和糾正。執(zhí)法監(jiān)督上存在“同級監(jiān)督太軟，上級監(jiān)督太遠(yuǎn)”現(xiàn)象，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的自我監(jiān)督效果有限，導(dǎo)致許多失職、違法違規(guī)行為不能及時(shí)得到糾正和處理。

3.有效的組織運(yùn)作機(jī)制還未成型。一是部門聯(lián)動(dòng)作用發(fā)揮不充分。雖然建立了黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、綜治牽頭、公安為主、部門協(xié)同、群防群治的社會(huì)協(xié)同治理工作格局，但各部門聯(lián)動(dòng)作用發(fā)揮不充分，沒有真正形成“一盤棋”格局。二是信息化的支撐作用不明顯。當(dāng)前，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，信息化在助推社會(huì)治理工作中的作用顯得尤為重要。在輕化路社區(qū)治安防控試點(diǎn)工作中，信息化的支撐作用不明顯。三是群眾的自治主體作用不強(qiáng)。加強(qiáng)基層社區(qū)治理的主體是社區(qū)群眾，雖然社區(qū)群眾也積極參與，并發(fā)揮了一定的作用，但大部分時(shí)間是政府性質(zhì)的工作，群眾的自治主體作用不強(qiáng)。這種局面就造成了群眾一味地聽從政府部門的安排，從而“丟失”了自己的發(fā)言權(quán)和參與權(quán)。

4.社會(huì)組織發(fā)育不夠成熟。從目前情況來看，重慶市長壽區(qū)登記注冊的社會(huì)組織存在以下特點(diǎn)：一是數(shù)量少，規(guī)模小，而且這些社會(huì)組織的服務(wù)種類相對較為單一；二是行政色彩濃厚，在組織、人員、資金來源等方面受到政府部門的影響嚴(yán)重。在社會(huì)服務(wù)管理工作中，“黨委領(lǐng)導(dǎo)”和“政府負(fù)責(zé)”易于做實(shí)做強(qiáng)，“社會(huì)協(xié)同”和“公眾參與”仍然比較薄弱，社會(huì)自治氛圍尚未形成，多元主體齊頭并進(jìn)、優(yōu)勢互補(bǔ)、力量互聯(lián)的共治局面難以形成，社會(huì)組織的現(xiàn)有數(shù)量無法滿足當(dāng)前社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)需要。在基層，社會(huì)組織的數(shù)量與基層社會(huì)治理的需求相差甚遠(yuǎn)。除社區(qū)居委會(huì)外，其他社會(huì)團(tuán)體和中介組織不但數(shù)量有限，且缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性，無法有效地發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

5.社區(qū)治理方式單一，群眾參與性不高。長壽區(qū)基層社區(qū)社會(huì)治理的思路和方法還比較單一，社會(huì)治理工作完全采用的是政府和村社干部包干的模式，缺乏社會(huì)組織、公民參與的渠道，全社會(huì)綜合力量的運(yùn)用不夠。社區(qū)居民都是抱著“各人自掃門前雪”的態(tài)度，不關(guān)心社區(qū)建設(shè)工作。而駐社區(qū)單位參與社區(qū)建設(shè)的積極性也不高，社區(qū)凝聚力不強(qiáng)。社區(qū)居民對社區(qū)委員會(huì)不夠信任，對其社區(qū)治理能力缺乏信心。社區(qū)委員會(huì)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)自治的權(quán)力沒有得到發(fā)揮，社區(qū)管理的很多工作仍然是政府在扮演“管理者”角色。究其原因，由于社區(qū)沒有固定的經(jīng)濟(jì)來源，很大程度上仍然是依靠政府撥款，社區(qū)縱然想要達(dá)到自治的目的也是力不從心。

三、推進(jìn)社區(qū)依法治理的對策舉措

（一）堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，建立社區(qū)依法治理組織運(yùn)作體系把社區(qū)自治與社區(qū)黨建結(jié)合起來，要充分發(fā)揮黨組織在社區(qū)自治組織中政治領(lǐng)導(dǎo)核心作用，保證社區(qū)發(fā)展符合黨的路線、方針、政策，符合國家的各項(xiàng)法律。對于重慶市長壽區(qū)來說，就是要認(rèn)真落實(shí)中共重慶市委、市政府關(guān)于加強(qiáng)“三基”工作的意見，積極借鑒重慶市其他先進(jìn)區(qū)縣的經(jīng)驗(yàn)，在條塊結(jié)合、上下聯(lián)動(dòng)、突出重點(diǎn)、突破薄弱上全面推進(jìn)社區(qū)治理法治化建設(shè)。充分發(fā)揮黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心作用和政府的主導(dǎo)作用，強(qiáng)化社會(huì)治理和公共服務(wù)職能，發(fā)揮社區(qū)居民群眾性自治組織、各類社會(huì)組織和企事業(yè)單位的協(xié)同作用，最廣泛地動(dòng)員和組織公民依法參與社會(huì)管理。通過加強(qiáng)社會(huì)政策綜合平衡，形成權(quán)責(zé)一致、條塊結(jié)合、各司其職的社區(qū)社會(huì)治理新體制。

（二）推進(jìn)依法自治，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理法治建設(shè)規(guī)范化

一是加強(qiáng)社區(qū)治理法治化建設(shè)。認(rèn)真落實(shí)社區(qū)居民委員會(huì)組織法及實(shí)施辦法，支持和保障人民群眾依法自治。強(qiáng)化社區(qū)法治機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)，建立重心下移、力量下沉的導(dǎo)向機(jī)制，人員、經(jīng)費(fèi)、裝備向社區(qū)傾斜。二是加強(qiáng)基層人民法庭、派駐基層中心檢察室、公安派出所、司法所建設(shè)，建立健全聯(lián)動(dòng)機(jī)制，形成社區(qū)依法治理工作合力。支持各類社會(huì)主體依法實(shí)現(xiàn)自我約束、自我管理，發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會(huì)規(guī)范在社區(qū)治理中的積極作用，引導(dǎo)社區(qū)組織完善修訂自治章程和鄉(xiāng)規(guī)民約，強(qiáng)化教育宣傳和執(zhí)行落實(shí)，提升社區(qū)群眾自覺守法守規(guī)意識。三是完善民主法治監(jiān)督。充分發(fā)揮社區(qū)居民及居務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的力量，建立監(jiān)督機(jī)制，確保社區(qū)群眾能直接行使民主權(quán)利。抓住人民群眾最關(guān)心的問題推行居務(wù)公開，探索建立居務(wù)工作過失責(zé)任追究制度，對拒不推行民主管理或在推行中弄虛作假、侵犯群眾權(quán)益的居委會(huì)干部，居民會(huì)議或居民代表會(huì)議有權(quán)追究其責(zé)任。

（三）完善社區(qū)治理網(wǎng)格化服務(wù)管理

目前，重慶市長壽區(qū)相關(guān)部門根據(jù)各自的職責(zé)分工，分別建立了網(wǎng)格化管理、網(wǎng)格化巡防體系，在中心城區(qū)進(jìn)一步科學(xué)劃分網(wǎng)格的基礎(chǔ)上，確保人地物事組織等基本要素到格、職責(zé)任務(wù)到格、各級干部到格、各項(xiàng)保障到格，并進(jìn)一步推動(dòng)網(wǎng)格向農(nóng)村集鎮(zhèn)延伸，著力提高網(wǎng)格發(fā)現(xiàn)問題、報(bào)告問題、解決問題的實(shí)效。全區(qū)已經(jīng)完成村（社區(qū)）網(wǎng)格化服務(wù)管理全覆蓋，已實(shí)現(xiàn)人員、待遇、制度、職責(zé)、工作保障“五落實(shí)”。網(wǎng)格員主要開展信息收集、矛盾化解、巡邏防控、隱患排查、服務(wù)群眾和維護(hù)穩(wěn)定六項(xiàng)工作。同時(shí)，網(wǎng)格員要按照“一日一巡查，一天一報(bào)告”的要求，深入網(wǎng)格了解民情、反映訴求、排查矛盾，及時(shí)掌握重點(diǎn)矛盾糾紛、突出治安問題、公共安全隱患和重點(diǎn)人員等方面的信息，并及時(shí)加以預(yù)防和解決。建立“網(wǎng)格—村（社區(qū)）—鎮(zhèn)（街道）—區(qū)級部門”分級上報(bào)處理機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)了“上面千條線、下面一張網(wǎng)”。

（四）明確社區(qū)依法治理的內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)機(jī)制

社區(qū)依法治理的內(nèi)容十分廣泛，要確保社區(qū)依法治理順利推進(jìn)，必須明確治理內(nèi)容和機(jī)制。社區(qū)依法治理的內(nèi)容應(yīng)通過多種途徑進(jìn)行。一是社區(qū)居民代表大會(huì)和社區(qū)民主聽證會(huì)、議事會(huì)，行使社區(qū)民主自治選舉、決策、監(jiān)督等權(quán)力；二是政府部門的指導(dǎo)延伸，依法規(guī)范有關(guān)社區(qū)事務(wù)，提供法制宣傳、社會(huì)治安、法律援助等直接服務(wù)和行政許可、執(zhí)法檢查等間接服務(wù)；三是社會(huì)組織的協(xié)調(diào)推進(jìn)，要培育和發(fā)展轄區(qū)內(nèi)的社會(huì)組織，規(guī)范社區(qū)企業(yè)、社會(huì)組織和群眾團(tuán)體的法律行為；四是黨組織的領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督，在區(qū)委、街道工委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，依靠社區(qū)黨組織對社區(qū)依法治理工作進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)和監(jiān)督檢查，不斷促進(jìn)社區(qū)依法治理落實(shí)和深化。

（五）加強(qiáng)宣傳，培育扶植專業(yè)性社會(huì)組織

通過電視、報(bào)紙、居民大會(huì)、板報(bào)、宣傳冊等多種形式大力宣傳社會(huì)服務(wù)管理中心和網(wǎng)格化管理等社會(huì)管理的新模式、新名詞和新方法，使社區(qū)居民群眾理解并認(rèn)同他們，并主動(dòng)參與到社會(huì)管理中，營造良好的社會(huì)氛圍。而各類數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、經(jīng)濟(jì)調(diào)查、人口普查等，工作量大，且知識性較強(qiáng)，占用了政府和居委會(huì)干部的大量時(shí)間和精力，而且效果不太好。可以培育專業(yè)的社會(huì)組織，由相關(guān)政府部門通過購買服務(wù)，以項(xiàng)目化運(yùn)作的方式，委托專業(yè)性社會(huì)組織來實(shí)施。一方面從中將村居工作人員解脫出來，另一方面效果也會(huì)更好。

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［責(zé)任編輯吳明宇］

C916.2

A

1673-291X（2016）25-0099-03

2016-07-08

重慶市決策咨詢與管理創(chuàng)新計(jì)劃項(xiàng)目“依法治市視域下長壽社會(huì)治理創(chuàng)新研究”階段性成果（CSTC2015JCCXB00042）

陳國富（1971-），男，河南商水人，副教授，博士，從事馬克思主義中國化研究；周洋（1985-），男，重慶長壽人，碩士，從事社會(huì)治理研究。