日本社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建對(duì)我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)的啟示

◎邵思齊

日本社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建對(duì)我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)的啟示

◎邵思齊

本文首先介紹了日本養(yǎng)老服務(wù)體系的變遷，從健全的法律保障制度、福利服務(wù)機(jī)構(gòu)以及社區(qū)養(yǎng)老的構(gòu)建過程和現(xiàn)如今已經(jīng)開始著手的失智老人的介護(hù)這四個(gè)方面來介紹了日本的養(yǎng)老服務(wù)體系。在此基礎(chǔ)之上，深入分析了日本養(yǎng)老服務(wù)體系的經(jīng)驗(yàn)，其成功經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)來說也具有現(xiàn)實(shí)的借鑒意義。當(dāng)前我國(guó)應(yīng)該以社區(qū)養(yǎng)老為核心，重視發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)體系，建立專業(yè)人才培養(yǎng)制度體系，同時(shí)，加大對(duì)失智老人的照顧和養(yǎng)老護(hù)理管理，進(jìn)而促進(jìn)我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老體系建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。

眾所周知,二十一世紀(jì)是人口老齡化的時(shí)代,目前世界上許多發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)步入了老齡社會(huì),許多發(fā)展中國(guó)家正在或即將進(jìn)入老齡社會(huì)。1999年，我國(guó)步入老齡社會(huì)，是較早進(jìn)入老齡社會(huì)的發(fā)展中國(guó)家之一。我國(guó)是世界上老年人口最多的國(guó)家，占全球老年人口總量的五分之一，中國(guó)的人口老齡化不僅是中國(guó)自身的問題，也是關(guān)系到全球老齡化的進(jìn)程?！吨袊?guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》指出，“十二五”期間，我國(guó)60歲以上老年人將由1.78億增加到2.21億，平均每年增加老年人860萬(wàn)；老年人口比重將由在13.3%增加到16%，平均每年遞增0.54%個(gè)百分點(diǎn)，到2030年全國(guó)老年人口規(guī)模將會(huì)翻一番。面對(duì)人口老齡化日益加劇的趨勢(shì)，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)也越來越重要。不過，以我國(guó)現(xiàn)階段的養(yǎng)老模式狀況而言，傳統(tǒng)的居家養(yǎng)老模式面臨沖擊，社區(qū)養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老等社會(huì)化養(yǎng)老模式尚未形成，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)供需矛盾突出，沒有形成一套完整健全的體系。本文通過介紹鄰國(guó)日本成功的養(yǎng)老經(jīng)驗(yàn)，通過比較研究，摸索出一條適合我國(guó)國(guó)情的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的道路，并給出相關(guān)的建議。

日本社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系簡(jiǎn)介

作為亞洲第一個(gè)進(jìn)入人口老齡化社會(huì)的國(guó)家，日本較為成功地解決了人口老齡化帶來的社會(huì)養(yǎng)老問題，在實(shí)踐中總結(jié)了一條與自己國(guó)家體制相適應(yīng)的道路。特別是建立了一種以民族工業(yè)傳統(tǒng)為基礎(chǔ)、法律制度為保障、以專業(yè)化服務(wù)為手段、以收養(yǎng)型福利機(jī)構(gòu)骨干、以社區(qū)化照顧系統(tǒng)為主體的老年人服務(wù)體系，既避免了高福利國(guó)家的弊端，又滿足了老年人的福利服務(wù)需求。

健全的法律保障制度，為養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展提供了法律保障。戰(zhàn)后，隨著日本經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，人民生活水平的不斷提高和人口老齡化的加速發(fā)展，日本在20世紀(jì)70年代就進(jìn)入了老齡化社會(huì)，日本總務(wù)省統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示，截止2013年日本65歲老年人占人口總比例的25%，預(yù)計(jì)到了2024年65歲以上的人口占總?cè)丝跀?shù)的30%，并且日本雖然是最后一個(gè)進(jìn)入人口老齡化社會(huì)的工業(yè)化國(guó)家，但是人口老齡化的發(fā)展速度卻是世界上最快的國(guó)家，日本的高齡化比率在1970年達(dá)到了7%到了1994年增長(zhǎng)到了14%，僅僅用了24年，同一過程法國(guó)用了130年，美國(guó)用了45年。面對(duì)老齡化人口的飛速進(jìn)程，日本的老年人社會(huì)保障和社會(huì)福利法律制度也經(jīng)歷了一個(gè)由發(fā)展到逐漸完善的過程。目前由一些相關(guān)法律構(gòu)成了老年社會(huì)保障和社會(huì)福利的基礎(chǔ)。例如：

《老人福利法》于1963年正式頒布實(shí)施，被稱之為“老人憲章”確立了日本現(xiàn)行的老人福利制度的基本框架。其中，老人福利法明確規(guī)定了國(guó)家和社會(huì)應(yīng)開展的老人福利服務(wù)的內(nèi)容，包括：開展家庭福利服務(wù)；組織派遣家庭服務(wù)員協(xié)助老人處理入浴、飲食、排泄等生活問題；興建托老所和保健中心，為居家養(yǎng)老的老人提供福利服務(wù)；大量建立老人福利院為有困難的老人提供收養(yǎng)、護(hù)理和康復(fù)等服務(wù)；還要開展各類學(xué)習(xí)講座，組織老年人俱樂部，充實(shí)老人的精神生活，活躍老人社交活動(dòng)。同時(shí)，還將老人福利設(shè)施劃分五種類型：老人養(yǎng)護(hù)之家、老人特別養(yǎng)護(hù)之家、低費(fèi)老人福利院、老人福利中心和收費(fèi)型老人公寓。

《老人保健法》解決了老年人醫(yī)療費(fèi)用和醫(yī)療服務(wù)的問題。該法在強(qiáng)調(diào)確保醫(yī)療服務(wù)的同時(shí)，加強(qiáng)疾病預(yù)防、治療及功能訓(xùn)練等綜合性保健。此法的頒布，使日本形成了一種以積極預(yù)防為主的老娘年任醫(yī)療保健服務(wù)體系；并且在此基礎(chǔ)上設(shè)立了老人病院、發(fā)展預(yù)防保健事業(yè)、建立保健設(shè)施和實(shí)行上門服務(wù)等措施，為老年人提供了全面的醫(yī)療保健服務(wù)。

通過法律的實(shí)施，確保了老年人的晚年經(jīng)濟(jì)收入，同時(shí)，有效的解決了老年人的看病問題，以及生活方面的護(hù)理問題，最后也豐富了老年人的晚年生活，福利四法的全方位、多層次、強(qiáng)有力的實(shí)施使得日本的養(yǎng)老服務(wù)體系順利、健全的發(fā)展至今。

完善的福利服務(wù)機(jī)構(gòu)，為老年人提供給多方位、多種類多層次的服務(wù)。日本現(xiàn)有的福利服務(wù)體系是在《老人福利法》頒布以后確立發(fā)展起來的，目前已經(jīng)形成了以收養(yǎng)型福利機(jī)構(gòu)為骨干、社區(qū)照顧系統(tǒng)為基礎(chǔ)的老年人福利服務(wù)體系，基本滿足了老年人各方面的福利需求。

在收養(yǎng)型福利機(jī)構(gòu)中，根據(jù)機(jī)構(gòu)的功能和入住對(duì)象，可以分為三種：老人養(yǎng)護(hù)之家、老人特別養(yǎng)護(hù)之家和低費(fèi)老人福利院。老人養(yǎng)護(hù)之家收養(yǎng)65歲以上的貧困經(jīng)濟(jì)上和住房上有困難的生活不能自立的老人。老人特別養(yǎng)護(hù)之家針對(duì)65歲以上身體上和精神上有顯著障礙的時(shí)常需要照護(hù)的，家庭中無力看護(hù)且需要長(zhǎng)期護(hù)理的老年人。

日本采取的是日本家庭——社區(qū)共同服務(wù)模式。日本家庭——社區(qū)共同模式與西方國(guó)家相比，更加突出額社會(huì)福利的有償提供和企業(yè)經(jīng)營(yíng)，是有別于其他西方國(guó)家的福利混合經(jīng)濟(jì)。日本社區(qū)共同服務(wù)模式主要有4種形式:①政府組織，政府負(fù)責(zé)經(jīng)費(fèi)來源；②社會(huì)福利協(xié)會(huì)等民間組織，經(jīng)費(fèi)一部分由財(cái)政補(bǔ)助，一部分靠提供服務(wù)收取較低的費(fèi)用；③志愿者服務(wù)，服務(wù)分為免費(fèi)和只收取很低的費(fèi)用兩種類型；④企業(yè)式的養(yǎng)老服務(wù)，企業(yè)通過養(yǎng)老保險(xiǎn)方式籌措資金，為老年人提供低收費(fèi)服務(wù)。通過實(shí)行“老人福利保健計(jì)劃”、制定“看護(hù)保險(xiǎn)制度”等社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)政策，日本建立了養(yǎng)老費(fèi)用共同承擔(dān)的機(jī)制，形成了一種公助、共助、互助結(jié)合的、多層次的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，有效地解決了政府養(yǎng)老負(fù)擔(dān)過重的問題，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)養(yǎng)老的可持續(xù)發(fā)展。

日本已經(jīng)建立了一個(gè)行之有效的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)人才制度。經(jīng)過30年的探索，日本已經(jīng)建成了一個(gè)行之有效的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)人才制度體系和與之相適應(yīng)的教育培訓(xùn)、資格認(rèn)證體系。在日本的養(yǎng)老服務(wù)員工必須接受專門的業(yè)務(wù)培訓(xùn)并持有職業(yè)資格證書才能由養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)推薦給老年人。其中，這些資格認(rèn)定證書涉及的領(lǐng)域很廣，例如：在社會(huì)福利領(lǐng)域中的“社會(huì)福祉士”；“介護(hù)福祉士”都是由國(guó)家認(rèn)定的資格證書，到2013年12月末，取得社會(huì)福祉士資格認(rèn)定證書的約17萬(wàn)人，介護(hù)福祉士的人數(shù)為118萬(wàn)人，并且逐年遞增。

日本對(duì)失智老年人照顧服務(wù)。日本政府從20世紀(jì)80年代開始關(guān)注失智癥問題，是亞洲國(guó)家中最早面臨并著手應(yīng)對(duì)失智老年人問題的國(guó)家。目前，失智老年人總數(shù)已達(dá)305萬(wàn)人，占65歲以上老年人口的10%，其發(fā)展速度超過了預(yù)期。由此，隨著失智癥群體總量的不斷增加，構(gòu)建失智癥患者照護(hù)體系成為日本養(yǎng)老領(lǐng)域的重要課題。1986年，日本厚生省成立“癡呆性老年人對(duì)策推進(jìn)本部”從國(guó)家層面開始著手應(yīng)對(duì)日益突出的失智老年人問題。20世紀(jì)90年代以后，日本政府又陸續(xù)成立了“癡呆性老年人對(duì)策研討會(huì)”針對(duì)“如何控制失智癥的發(fā)病幾率；給予失智老人怎樣的治療和照護(hù)；如何減輕家屬的負(fù)擔(dān)”等這些問題進(jìn)行了深入探討，同時(shí)，并推進(jìn)失智癥老年人的照護(hù)工作。2012年提出第一個(gè)針對(duì)失智癥的計(jì)劃“失智癥對(duì)策五年計(jì)劃”，著重預(yù)防、照護(hù)失智癥的老年人。經(jīng)過十多年的探索和調(diào)整，日本逐步形成了具有自身特色的失智癥照護(hù)體系。目前，在服務(wù)方面，形成了小規(guī)模、多元服務(wù)、多元經(jīng)營(yíng)主體的照護(hù)體系。例如：建立“失智老年人家庭共同生活機(jī)構(gòu)”，簡(jiǎn)稱“小組家庭”,對(duì)于失智較明顯、缺乏獨(dú)立生活能力的老年人提供生活照護(hù),以此延緩病情的進(jìn)展。

目前，全球僅有13個(gè)國(guó)家在實(shí)行老年癡呆癥應(yīng)對(duì)計(jì)劃，而大多數(shù)國(guó)家政府都沒有做好應(yīng)對(duì)老年癡呆癥的準(zhǔn)備。日本政府從20世紀(jì)80年代開始關(guān)注失智癥問題，是亞洲國(guó)家中最早面臨并著手應(yīng)對(duì)失智老年人問題的國(guó)家，其發(fā)展經(jīng)驗(yàn)我們應(yīng)以借鑒和學(xué)習(xí)。

日本的養(yǎng)老經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的啟示

日本在建設(shè)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)初級(jí)階段，只是考慮如何提供養(yǎng)老服務(wù)而輕視了預(yù)防，這種結(jié)果就是養(yǎng)老服務(wù)體系雖然建成，但失能和半失能老人越老越多。失能和半失能老人的養(yǎng)護(hù)不但帶來了巨大的國(guó)家財(cái)政壓力，更使老人的生活品質(zhì)急劇下降，給家庭帶來了更多壓力和負(fù)擔(dān)。在走過了一段養(yǎng)老體系建設(shè)的彎路后，2006年日本修改了《介護(hù)保險(xiǎn)法》，新的《介護(hù)保險(xiǎn)法》增加了“介護(hù)預(yù)防”的內(nèi)容，日本的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系開始向“老化預(yù)防”轉(zhuǎn)型，老化預(yù)防和老年康復(fù)運(yùn)動(dòng)在日本全國(guó)范圍內(nèi)開展和普及，老年康復(fù)不僅局限于醫(yī)院，已經(jīng)走進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，走進(jìn)社區(qū)，甚至走進(jìn)了家庭，成為了一項(xiàng)重要內(nèi)容。日本經(jīng)驗(yàn)與科學(xué)研究表明，失能與半失能是可以預(yù)防的，而且是可以通過康復(fù)訓(xùn)練得到恢復(fù)的。根據(jù)日本統(tǒng)計(jì)資料顯示，日本川崎市在開展活動(dòng)能力康復(fù)訓(xùn)練后，80%老人的失能和半失能狀態(tài)有所改善，養(yǎng)老服務(wù)保險(xiǎn)的年度費(fèi)用平均每人下降了100萬(wàn)日元。

當(dāng)前我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的重點(diǎn)還是養(yǎng)老方式、服務(wù)項(xiàng)目等內(nèi)容的選擇上。老化預(yù)防與康復(fù)還沒有得到完全重視。隨著失能與半失能老人養(yǎng)護(hù)問題的解決路徑方面首先會(huì)把重點(diǎn)放在老化預(yù)防上，在政策層面上預(yù)防老人的失能與半失能，提供更為積極的預(yù)防性社會(huì)體系，并且在預(yù)防的同時(shí)積極構(gòu)建老年康復(fù)體制。

首先，實(shí)行居家養(yǎng)老是我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的重點(diǎn)。受儒教思想的影響，亞洲各國(guó)的傳統(tǒng)思想更傾向于家庭養(yǎng)老這一模式，日本在構(gòu)建居家養(yǎng)老服務(wù)的時(shí)候，充分利用了社區(qū)這一方便的生活條件，就近原則逐步解決了老年人生活上的困難。社區(qū)養(yǎng)老相比機(jī)構(gòu)養(yǎng)老更具有投資少、成本低、服務(wù)廣、見效快等特點(diǎn)，同時(shí)也可以減輕入院養(yǎng)老的服務(wù)壓力。我國(guó)可以借鑒日本的居家養(yǎng)老模式，充分利用社區(qū)養(yǎng)老這一模式，完善我國(guó)社區(qū)養(yǎng)老的體系建設(shè)，并且明確政府在社區(qū)養(yǎng)老中的主導(dǎo)責(zé)任，重視居家養(yǎng)老的制度管理和運(yùn)行。形成一條符合我國(guó)國(guó)情的居家養(yǎng)老體制。

其次，重視養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)人才培養(yǎng)建設(shè)。我國(guó)現(xiàn)階段養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)人才缺乏，當(dāng)前的養(yǎng)老院、敬老、老年公寓中的養(yǎng)老服務(wù)人員主要是下崗、低保人員為主，一般是由30～50歲的中年婦女組成，文化水平偏低，沒有受過專業(yè)培訓(xùn)，難以提供專業(yè)化的服務(wù)。當(dāng)前，我國(guó)應(yīng)該著重培養(yǎng)養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)人才，并且在各大專院校開設(shè)老年護(hù)理學(xué)和老年福利學(xué)等專業(yè)課程；將資格認(rèn)證與入職門檻、晉級(jí)、工作待遇及職稱評(píng)定等緊密相關(guān)，形成一套完善的資格認(rèn)證配套體系。

最后，重視老化預(yù)防與康復(fù)，重視老年失智癥的問題。目前，中國(guó)失智癥患者人數(shù)已經(jīng)超過500萬(wàn)人，并以每年30萬(wàn)的速度在增加。我國(guó)在失智癥老年人預(yù)防和照護(hù)方面，還沒有個(gè)建立起來一個(gè)完善健全的制度，甚至沒有被完全重視起來，我國(guó)應(yīng)借鑒日本的經(jīng)驗(yàn)，形成以政府引導(dǎo)為主，市場(chǎng)調(diào)節(jié)、民間力量積極參與的多元化、靈活的模式。

我國(guó)的養(yǎng)老服務(wù)才剛剛起步，并且，養(yǎng)老需求龐大、復(fù)雜、為此我國(guó)的養(yǎng)老福利服務(wù)體系的發(fā)展必須要鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)各種力量積極發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，需要政府、家庭、社區(qū)、非盈利組織等多方的參與，彼此之間進(jìn)行互相協(xié)作、互為補(bǔ)充，形成一整套完善的系統(tǒng)。這樣才能更好的滿足老年人不同的養(yǎng)老服務(wù)需求，使有限的養(yǎng)老社會(huì)資源得到充分的發(fā)揮，促進(jìn)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

（作者單位：大連財(cái)經(jīng)學(xué)院）