從國外土地制度看我國農業(yè)政策的變遷

徐 麗

（新疆石河子職業(yè)技術學院，新疆 石河子 832000）

從國外土地制度看我國農業(yè)政策的變遷

徐 麗

（新疆石河子職業(yè)技術學院，新疆 石河子 832000）

我國農業(yè)的發(fā)展過程中，普遍存在著土地資源使用不規(guī)范的問題，快速的工業(yè)化進程也帶來了農業(yè)資源污染，耕地資源閑置、土地資源不合理占用等問題，這些已經嚴重影響了我國農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。鑒于此，各級政府不斷出臺農業(yè)土地政策。本文從農業(yè)政策的本質出發(fā)，通過分析、研究國外土地制度、政策的特點和發(fā)展規(guī)律，借鑒其實踐經驗，同時結合我國農業(yè)政策的發(fā)展改革現狀，為政府推進農業(yè)土地政策提出科學的建議，研究成果對于我國農業(yè)的發(fā)展具有重要理論價值。

農業(yè)政策；土地制度；土地流轉；產權；現代化

1　國外土地制度及其政策概述

農業(yè)政策在國家政府經濟發(fā)展總政策中占據重要的地位，農業(yè)政策的制定要適應農業(yè)的發(fā)展和社會經濟規(guī)劃目標。美、日、法等主要發(fā)達國家的農業(yè)土地制度與政策可以為完善我國農業(yè)政策提供一些經驗借鑒，國外發(fā)達國家的農業(yè)大致分為：以美國、法國和日本為代表的大、中、小型農場占據優(yōu)勢的三類農業(yè)，其政府實施的農業(yè)政策各有不同。

1.1美國的土地制度及其政策

美國農業(yè)土地政策在其演變的過程中，具有以下特點：一是美國土地政策的演變以對農業(yè)用地的管理為主要目標；二是美國土地政策經歷了從注重管理到注重保護的演變；三是美國土地政策具有持續(xù)性、多角度和靈活性等特點。美國政府注重從土地的長遠使用來規(guī)劃土地的利用，并能根據不同地區(qū)、不同視角的實際情況，對土地資源進行合理配置，允許部分地區(qū)根據自身特點實行一些特殊的土地政策，其政策靈活性較強。

1.2日本的土地制度及其政策

1946年，日本土地政策的主要方式是，國家強制收購地主土地，再出售給農民耕作，以促成土地所有權的再分配，從而建立起自耕農制度。1952年，日本《農地法》規(guī)定，都道府縣的農戶最多只能擁有3公頃土地，北海道地區(qū)可以有12公頃，每戶最多只能出租1公頃土地。伴隨著日本經濟的高速發(fā)展，日本政府對農業(yè)土地經營規(guī)模擴大有著強烈的愿望，先后采取了諸多措施推動土地租賃經營，包括：頒布和多次修訂農地法律，鼓勵農地流轉；立法允許成立土地中介機構，專業(yè)從事土地買賣和轉讓；設立專項基金，鼓勵農民脫離農業(yè)耕作；推動農業(yè)者資格認定制度的實行，鼓勵農業(yè)土地集中于具有認定資格的農業(yè)者。日本政府雖然采取了一系列措施推動土地租賃經營，但成效十分有限。到1989年為止，日本租賃經營的土地只占日本耕地總面積的5.2%。

1.3法國的土地制度及其政策

法國在歷史上是以小農經濟為主的國家，土地經營規(guī)模與日本一樣都比較小。20世紀50年代后，土地集中政策是法國農業(yè)政策的重心。為防止農業(yè)土地進一步分散，法國于1960年頒布的農業(yè)指導法對不在農村務農的繼承人不能繼承遺產。法國也出臺了一系列鼓勵土地租賃經營的政策，但與日本不同的是，法國土地租賃政策取得了一定的成效，當前租賃經營的土地在法國耕地總面積中的比重達到半數以上。法國通過土地租賃制度，而非土地買賣來擴大了土地的經營規(guī)模，這一點與美國相似。法國政策推動土地集中的政策主要是一系列鼓勵“土地合并”的政策：建立“土地整治與農村安置公司”，進行土地買賣；規(guī)定土地“最小安置面積”，鼓勵農民集中超過該面積的土地享受補貼；1960-1980年，隨著其土地私有化制度的推進，法國農業(yè)的生產總值翻了兩翻。推行以土地集中為方向的流轉制度，極大了地提高了土地的利用率。目前，法國60%的農地經營方式是租賃方式。

2　我國農業(yè)政策的變遷與評價

2.1從“耕者有其田”到農村土地集體所有制的變遷

農村土地改革：確定“耕者有其田”土地所有制。

農業(yè)合作社：土地集體所有制的建立。農業(yè)合作社的發(fā)展路徑是：初級的農村合作社是以土地和勞動生產資料由集體所有的基本組織方式組織的，每一個農民可以根據其上交給農村合作社的土地、農業(yè)生產資料和牲畜的數量分紅。但是發(fā)展過渡的高級農村合作社時，合作社取消了以土地分紅為組織方式的形式，農民自己所有的農業(yè)生產資料等通過部分折價后歸為高級農村合作社所有。

人民公社：農村土地集體所有制的變形。通過分析人民公社制度，其基本上具有以下3個特點：①不區(qū)分工、農、學、商、兵，有效地把他們緊緊結合在一起；②它把生產、生活和政權管理結合在一起；③把政府的概念下放到農村的農業(yè)產品、財政、銀行等機構，政府人員下放到了人民公社的管理者和領導中，財產由人民公社使用?？傮w上講，高級的人民公社是“惡平等”并且很低效率的制度，但是也集中了所有力量然后統一辦事的優(yōu)點。

2.2聯產承包責任制的建立與完善

我國農業(yè)政策的變遷遵循著我國經濟發(fā)展客觀規(guī)律，同時伴隨著我國經濟的發(fā)展，和農業(yè)方面取得的一系列成果，農業(yè)政策的變遷一直在適應著國家整體向前發(fā)展的需要，尤其是實行家庭聯產承包責任制之后，充分調動了農民的生產積極性，我國農業(yè)得到快速發(fā)展。在改革開放之后，我國經濟進入高速發(fā)展軌道。我國工業(yè)化進程逐漸取得巨大成就。農業(yè)政策也因此轉變?yōu)榉床感哉?。直到目前，我國鼓勵充分結合、雙層經營體制。同時在城鎮(zhèn)化深入發(fā)展背景下加快新農村建設步伐，實現城鄉(xiāng)共同繁榮。在資源環(huán)境的約束下提出農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展政策。

2.3農村土地流轉政策的不斷完善

農村土地流轉政策興起于20世紀80年代，隨著這一政策的不斷完善，在1984年，我國出臺了政策規(guī)定：在土地流轉過程中，積極鼓勵那些轉出承包權到種田能手那里，同時在政策上給轉出土地的農民一定額度的補貼。1995年，農業(yè)部門在《關于穩(wěn)定和完善土地承包關系的意見》文件中規(guī)定：農村土地流轉政策是以家庭聯產承包責任制度為根本，在聯產責任制的基礎上發(fā)展而來。2001年為了達到穩(wěn)定農業(yè)生產發(fā)展，保障農民權益的目的。政府提倡相關企業(yè)可以大規(guī)模承包農民的耕地。2016年，政府確立了《全國耕地確權面積四點七億畝》的文件來推進農村土地確權的任務，從而加大保護耕地力度，進一步完善了我國農業(yè)政策的體系。

3　發(fā)達國家土地制度對我國農業(yè)政策的啟示

通過國外土地政策和我國農業(yè)土地政策變遷的實踐經驗，可以得知，農業(yè)土地政策是實現我國農村發(fā)展的最重要因素，有限的農村土地政策資源只有同社會生產力水平相適應的土地政策充分結合，才能實現效益的最大化。隨著我國經濟的發(fā)展，從國外的農業(yè)制度和我國農業(yè)政策發(fā)展的經驗出發(fā)，與時俱進，不斷創(chuàng)新，為農業(yè)制定新的政策以適應農業(yè)現代化的發(fā)展要求是迫切的。

3.1明確農村土地集體所有權是農村土地政策創(chuàng)新的前提

國外發(fā)達國家農業(yè)的土地所有權制度以土地私有制為主，其土地產權政策主要用于限制土地所有權，保障土地使用權。我國農業(yè)土地產權存在著界定不清問題，而在我國城市化進程的發(fā)展中，農村集體土地在法律所有權上的問題也尤為明顯。我國農業(yè)的進一步發(fā)展，需要在厘清土地所有權的基礎上，通過立法保障土地的使用。根據用途的比較，農地大量轉化為城市化建設用地，這其中的轉化制度和規(guī)則若不完善，土地資源就不能夠得到最有效的配置。因為土地所有權的問題降低了農村土地的利用效率。中間產生了土地浪費和城市用地緊張等問題。所以要完善和明確農村土地集體所有權才能夠有效地制定農村土地政策，解決這些問題。

3.2建立農村土地流轉市場是農村土地政策創(chuàng)新的取向

通過法國和日本等國的經驗來看，我國可以在部分條件成熟的地區(qū)為農民提供“棄農”的相關保障與獎勵，促進農民將手中的土地轉讓出來，以實現土地的集中。農業(yè)規(guī)?；洜I是現代農業(yè)必然要實現的一步，而土地集中是農業(yè)規(guī)?；洜I的前提，通過完善立法和出臺相關土地流轉政策，能有效保障土地流轉和集中。建立完善的農村土地流轉市場能夠促進現代農業(yè)的發(fā)展。所以在農村土地政策創(chuàng)新的同時，應該充分考慮建立完善的農村土地流轉市場機制。而美國土地政策的演變同樣也告訴人們，在鼓勵農業(yè)土地流轉和集中同時，我國還應當對農業(yè)土地資源加強保護，確保土地被有效利用。

3.3加大農業(yè)資金投入，重視農業(yè)基礎設施建設

美國政府每年均出錢維護和修建水利基礎設計來改善農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，制定“限耕休農”相關措施來提高土地質量，從而促進農業(yè)穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展。與美國相比，我國農業(yè)發(fā)展財政投入較小，隨著我國經濟水平的逐漸提高，我國政府也應加大農業(yè)發(fā)展的資金投入，改善農業(yè)基礎設施建設。在我國農業(yè)生產中一直存在著水資源問題，政府可以借鑒國外政策，加大農業(yè)資金投入，出資興修水利和完善農業(yè)基礎設施。

3.4建立和完善農業(yè)生產風險防范與保險機制

可以借鑒西方發(fā)達國家的全農業(yè)保險體系政策，在我國的農業(yè)土地政策中實行農業(yè)保險制度用以規(guī)避農業(yè)生產中的風險是很有必要的，這不僅可以幫助降低農民在遭遇自然災害的自身損失，同時可以進一步完善農業(yè)保險制度。在一些不是人為因素的農業(yè)災害中，政府應該制定一些災害補貼措施，例如：基于農民年均收入的部分比例補貼等。在建立和推廣農業(yè)災害保險體系的同時，可以通過農民自愿的方式參加保險等，補充完善保險制度，政府可以通過對農民購買農業(yè)保險作給予補貼，適當區(qū)別于普通的商業(yè)保險，例如：農民繳納一些保險費用給政府，如果當年農業(yè)生產很好，政府不退還保險費用，反之，如果發(fā)生一些農業(yè)災害導致農業(yè)生產狀況不好，政府要承擔保險的責任，償還農民的農業(yè)生產全部損失。

4　結 語

我國當前的農村集體土地所有制，其主要目標在于保障農業(yè)產生關系中的公平原則，我國近年來也出臺了一系列支持農業(yè)適度規(guī)模經營的政策，但成效較小。國外對于農業(yè)土地資源合理配置和可持續(xù)利用的相關政策措施值得人們思考和借鑒，以土地集約化經營為目標的新一輪土地改革將是我國農業(yè)未來發(fā)展的主要目標。因此，我國農業(yè)土地政策應遵循“公平·效率·可持續(xù)發(fā)展”的發(fā)展原則，沿著創(chuàng)新、綠色、開放、協調、共享的道路前進，就要繼續(xù)堅持耕地保護的政策，加大耕地保護力度，提倡節(jié)約用地，尤其要著力于統籌優(yōu)化，增加產量，發(fā)展農業(yè)相關產業(yè)，優(yōu)化產業(yè)結構，積極推進農業(yè)改革。

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