深化湖南財(cái)稅體制改革思路與對(duì)策

李 艷

(湖南理工職業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖南 湘潭 411104)

1 引言

在當(dāng)前全面深化改革的大棋局中，制約我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的許多具有全局性影響的問(wèn)題，都同財(cái)稅體制密切相關(guān)?？梢哉f(shuō)，財(cái)稅體制已成為全面深化改革的突破口和主線索。

財(cái)稅體制是經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分，也是宏觀經(jīng)濟(jì)政策的重要基礎(chǔ)。黨的十八大提出了“要加快改革財(cái)稅體制改革”的要求，黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)深化財(cái)稅體制改革進(jìn)行了新一輪的部署，并賦予財(cái)稅體制“是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的特殊定位。因此，結(jié)合湖南的實(shí)際，深入研究和理解國(guó)家財(cái)稅體制改革的頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，分析湖南財(cái)稅體制目前存在的問(wèn)題，主動(dòng)把握機(jī)遇，全面深化湖南財(cái)稅體制改革，為湖南經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快地發(fā)展提供財(cái)政制度保障。

2 湖南財(cái)稅體制存在的問(wèn)題

2.1 湖南財(cái)政實(shí)力不強(qiáng)，對(duì)中央轉(zhuǎn)移支付分依賴程度較高

1994年分稅制財(cái)政管理體制改革確立了當(dāng)前政府間財(cái)政關(guān)系的基本框架。當(dāng)前，中央直接支出占全國(guó)財(cái)政支出的大量的中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付約為15%，屬于較低水平。但是，如果考慮到專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和帶有專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的一般性轉(zhuǎn)移支付均代表著中央政府的政策意圖，那么實(shí)際上中央支出占全國(guó)財(cái)政支出總額的比例約為40%。湖南的財(cái)政實(shí)力不強(qiáng)，對(duì)中央轉(zhuǎn)移支付分依賴程度較高是較為突出的問(wèn)題。以2013年為例，湖南省以地方財(cái)政收入計(jì)算的財(cái)政收支缺口達(dá)到2611.9億元，對(duì)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的凈依賴程度達(dá)到了56.3%。如此龐大的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，必然帶來(lái)“跑部錢進(jìn)”，引發(fā)尋租問(wèn)題。

2.2 非稅收入占湖南財(cái)政收入的比重偏高

公共財(cái)政收入包括稅收收入和非稅收入兩部分。湖南現(xiàn)行的政府收入體系中，稅收之外的政府強(qiáng)制性收入的比重偏高，尤其是地方政府收入中的非稅收入的比重偏高，從而導(dǎo)致湖南財(cái)政收入的質(zhì)量較差。以2013年為例，湖南地方財(cái)政收入中，非稅收入占到了36%，在全國(guó)排名第二。湖南有29個(gè)縣市區(qū)的非稅收入比重超過(guò)50%，有點(diǎn)甚至高達(dá)72%。這種現(xiàn)象對(duì)湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生了很多負(fù)面影響。大家知道，中央在計(jì)算一般性轉(zhuǎn)移支付時(shí)，是把非稅收入作為可用財(cái)力計(jì)算在內(nèi)的，非稅收入規(guī)模越大，相應(yīng)收支缺口就越小，中央轉(zhuǎn)移支付就越少。非稅收入比重過(guò)高，嚴(yán)重掩蓋了湖南的實(shí)際困難，影響了中央對(duì)湖南的支付。

2.3 預(yù)算管理體制不夠健全，預(yù)算體系不夠完善

第一，預(yù)算分配權(quán)未完全集中與預(yù)算編制權(quán)過(guò)于集中。按照公共財(cái)政的理念，行政部門的預(yù)算權(quán)應(yīng)統(tǒng)一集中于財(cái)政部門。然而，在實(shí)際中，預(yù)算權(quán)除財(cái)政部門行使外，還有其他部門(如發(fā)改委、教育、科技等部門)也擁有一定的預(yù)算權(quán)。分散的預(yù)算權(quán)不同程度上影響了預(yù)算的完整性、權(quán)威性和法律性。各級(jí)政府集預(yù)算編制、執(zhí)行于一身，缺乏有效制約機(jī)制，有些行政部門的預(yù)算權(quán)高度集中于少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)人手中，這種由領(lǐng)導(dǎo)人授意編制的預(yù)算缺乏科學(xué)性和合理性，且在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中調(diào)整的隨意性較大，嚴(yán)重弱化了財(cái)政預(yù)算的規(guī)范性和嚴(yán)肅性。

第二，預(yù)算體系不夠完善且覆蓋面小。目前，分散在各級(jí)地方政府手中的社會(huì)保障基金仍然是納入財(cái)政專戶管理的預(yù)算外資金，并未列入基金預(yù)算。財(cái)政公共預(yù)算尚未編制各級(jí)政府性債務(wù)預(yù)算，也沒有將土地、礦權(quán)收入單獨(dú)編制預(yù)算。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算尚未同一般公共預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算等實(shí)現(xiàn)有效銜接。

3 深化湖南財(cái)稅體制改革的思路與對(duì)策

3.1 完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化

黨的十八屆三中全會(huì)提出“完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)機(jī)制”，“清理、整合、規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目”，按照這一要求，湖南應(yīng)重構(gòu)一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。

一般性轉(zhuǎn)移支付是通過(guò)測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)收入與標(biāo)準(zhǔn)支出之間的缺口，再考慮財(cái)力因素而確定的，有一定的負(fù)激勵(lì)效應(yīng)。因此，應(yīng)盡快完善一般性轉(zhuǎn)移支付制度，標(biāo)準(zhǔn)收入測(cè)算融入更多激勵(lì)因素，考慮更多財(cái)政努力因素，以盡可能減少其負(fù)面影響。在轉(zhuǎn)移支付比例上，逐步增加一般性轉(zhuǎn)移支付比重，厘清省市縣事權(quán)與支出責(zé)任，逐步減少縣級(jí)財(cái)政配套。在轉(zhuǎn)移方向上，突出保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生，著重保障就業(yè)養(yǎng)老、社會(huì)救助、教育醫(yī)療等基本公共服務(wù)。在轉(zhuǎn)移支付方式上，進(jìn)一步改進(jìn)和完善“因素法”，進(jìn)一步加大對(duì)貧困地區(qū)、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度，縮小地區(qū)間基本公共服務(wù)差距，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。同時(shí)，圍繞主體功能區(qū)建設(shè)，結(jié)合湘江源保護(hù)等重大生態(tài)保護(hù)規(guī)劃，進(jìn)一步加大對(duì)禁止與限制開發(fā)區(qū)域的轉(zhuǎn)移支付力度。

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付改革是受到廣泛關(guān)注的難題。就湖南而言，首先要壓縮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。為了進(jìn)一步提高財(cái)政支出效率，應(yīng)打破“法定支出”這一落后的財(cái)政支出觀念，統(tǒng)籌財(cái)政資金，以更好地實(shí)現(xiàn)政府政策目標(biāo)。

2015年，湖南的省級(jí)專項(xiàng)已從512個(gè)壓縮到100個(gè)以內(nèi)，有力地提高了財(cái)政資金使用效率。其次，清理、整合已有項(xiàng)目。一些專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)相似，實(shí)則相當(dāng)于重復(fù)設(shè)立具有同等功能的轉(zhuǎn)移支付，財(cái)政資金交叉重疊，不利于資金效率的提高。因此，對(duì)已不符合當(dāng)前形勢(shì)、不宜通過(guò)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付方式支持的項(xiàng)目，限期予以取消；對(duì)方向和用途類似、可以歸并的項(xiàng)目，予以合并；對(duì)需要較長(zhǎng)時(shí)期安排補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，且數(shù)額相對(duì)固定的項(xiàng)目，劃轉(zhuǎn)列入一般性轉(zhuǎn)移支付。

3.2 深化預(yù)算管理制度改革，構(gòu)建規(guī)范的現(xiàn)代預(yù)算制度

一是完善預(yù)算體系，構(gòu)建公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算之間的有機(jī)銜接；二是擴(kuò)大預(yù)算的公開性與透明度，對(duì)于政府預(yù)算編制的依據(jù)、內(nèi)容、審批、執(zhí)行(包括調(diào)整)、決策等預(yù)算全過(guò)程如何公開及公開的程度等，都應(yīng)作出相應(yīng)的具體規(guī)定，以確保社會(huì)公眾可以依法了解并掌握公共資金收支的來(lái)龍去脈，并能通過(guò)立法機(jī)關(guān)表達(dá)對(duì)公共資金使用的訴求，以最大限度地實(shí)現(xiàn)公共資金滿足社會(huì)公共需要。預(yù)算公開實(shí)行負(fù)面清單制，涉密事項(xiàng)上清單，清單之外全公開。2015年，湖南的做法一是建立涉密信息清單管理制度，確定了36項(xiàng)預(yù)算管理涉密事項(xiàng)，除納入涉密清單的事項(xiàng)外，財(cái)政安排的其他所有資金都要向社會(huì)公開；二是全面曬政府、部門預(yù)算家底和“三公”經(jīng)費(fèi)明細(xì)。

3.3 加強(qiáng)非稅收入管理，提高公共財(cái)政收入質(zhì)量

首先，按照“正稅清費(fèi)”的原則，繼續(xù)加大對(duì)行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目等非稅收入的清理力度，對(duì)制度外收費(fèi)、管理性收費(fèi)應(yīng)予以取消。對(duì)某些政府性基金和附加收入，可納入現(xiàn)有稅種或開征新稅，如將排污費(fèi)和污水處理費(fèi)統(tǒng)一改為“環(huán)境保護(hù)稅”，將教育費(fèi)附加、教育基金合并改設(shè)“教育稅”。

其次，要從源頭上嚴(yán)密控制非稅收入，根據(jù)《湖南省非稅收入管理?xiàng)l例》以及《非稅收入執(zhí)收工作責(zé)任制規(guī)定》等有關(guān)法律法規(guī)，全面深化涉企收費(fèi)制度改革，發(fā)布行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目目錄，進(jìn)一步規(guī)范政府非稅收入管理。

再次，財(cái)政部門要繼續(xù)深化“收支兩條線”改革，建立國(guó)庫(kù)單一賬戶體系和財(cái)政集中收付制度，清理和規(guī)范預(yù)算單位的銀行賬戶，保障部門的各項(xiàng)非稅收入全部納入預(yù)算管理，及時(shí)上繳財(cái)政。

最后，嚴(yán)格非稅收入票據(jù)管理，改變財(cái)政票據(jù)種類繁多、混亂和管理不統(tǒng)一的狀況，探索設(shè)計(jì)出更加精簡(jiǎn)有效和管理嚴(yán)密的收入票據(jù)。

[1] 鄭建新．關(guān)于推進(jìn)財(cái)稅體制改革的思考[J].湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)，2014，(10).

[2] 王恩胡，鐵衛(wèi)．深化財(cái)稅體制改革的思路與對(duì)策[J].宏觀經(jīng)濟(jì)管理，2009，(2).

[3] 安體富，朱青.貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀與深化財(cái)稅體制改革研究[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2014.

[4] 高培勇，楊志勇.將全面深化財(cái)稅體制改革落到實(shí)處[M].北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2014.

[5] 鄭建新．湖南財(cái)稅體制改革取得階段性成果[N].中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)，2015-12-11.

[6] 杜家毫．湖南省長(zhǎng)：深化財(cái)稅體制改革，構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度[N].湖南日?qǐng)?bào)，2014-10-28.

[7] 高強(qiáng)．關(guān)于深化財(cái)稅體制改革的幾點(diǎn)思考[J].上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2014，(2).

[8] 陳元.深化財(cái)稅體制改革研究[M].北京：研究出版社，2010.